摘要：围绕着生态环境损害救济，我国构建了多元主体参与、多种路径并存的制度体系，为公共利益提供全面保障的同时，也带来了不同机制之间应如何衔接的难题。衔接规则的缺失会引发不同机制功能重叠、相关主体角色错位、权责不明等诸多问题，严重影响生态环境损害救济制度功效的发挥。因此，建立、健全生态环境损害救济的多维衔接机制是当前我国生态环境保护工作的迫切任务。生态环境损害救济机制的衔接安排本质上是行政权能和司法权能的优化配置问题。基于二者的权限划分与功能定位，结合我国实践和域外经验考察，我国生态环境损害救济机制的衔接安排应当遵循“行政救济优先于司法救济”的基本原则。在具体制度设计层面，通过明确政府索赔权的适用范围，确立行政执法的优先性；通过完善民事公益诉讼启动的前置条件，确立行政救济的优先性；通过完善具体的诉讼程序规则，确立“先行后民”的检察公益诉讼衔接模式。
关键词：生态环境损害；行政救济；司法救济；衔接安排；环境公益诉讼
生态环境损害是指对生态环境自身造成的损害，实质上是对环境公共利益的侵害，区别于传统的环境私益损害（人身、财产权益损害）。近年来，伴随着生态环境的日益恶化，生态环境损害救济成为我国环境立法和司法关注的热点问题。在制度设计层面，我国先后确立了社会组织提起的环境公益诉讼、检察公益诉讼、生态环境损害赔偿等多项制度，为环境公共利益的救济提供了多重保障。特别是2020年5月通过的《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）在实体法层面正式确立了生态环境损害赔偿制度，标志着我国生态环境损害多元救济体系的初步建立。然而，任何一项新制度的构建必然面临着与已有制度之间的衔接问题。这也与我国生态环境损害救济当前面临的现实困境相契合：立法者为生态环境损害的救济提供了多种路径选择，但不同路径之间缺少清晰、合理的制度安排，形成了“多管齐下、齐头并进”的局面。不同救济机制之间衔接安排的缺失引发了权力/权利的交叉和冲突、相关主体角色错位、行政机关逃避职责等诸多问题，制约了生态环境损害救济体系功效的发挥，也造成了行政、司法和社会资源的极大浪费。例如在“常州毒地案”中，环保组织基于被告造成的土壤污染事实，向法院提起民事公益诉讼要求被告承担侵权责任，于理于法有据，法院应当受理。然而，由于涉案“毒地”在提起诉讼前已由政府收储并组织实施了修复，因此，本案的一审和二审都涉及到一个争议焦点：当生态环境损害救济的目的通过其他途径已经实现或正在逐步实现时，环保组织提起环境公益诉讼的正当性和必要性是否依然存在。
当前我国生态环境保护面临的迫切问题是，如何在现有制度框架之下厘清不同保护机制之间的适用关系，确保生态环境损害救济工作有效、有序开展。近年来，生态环境损害救济机制的衔接安排也引起了学者的高度关注，相关研究明显增多。现有文献主要集中于三种衔接安排的研究，即行政执法与诉讼程序之间的衔接安排、环境民事公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼之间的衔接安排，以及生态环境损害赔偿制度中磋商程序与诉讼程序之间的衔接安排。整体而言，缺少对我国生态环境损害多元救济机制衔接安排的全面、系统研究。因此，本文旨在对我国生态环境损害救济多元机制之间的衔接安排进行全景式与体系化研究，具体分为三个步骤：首先，通过梳理我国生态环境损害救济的立法现状，分析当前处理不同路径衔接安排的规则设计以及面临的困境；其次，探究现有衔接规则背后的法理逻辑，确立生态环境损害救济机制衔接安排的基本原则；第三，针对当前我国生态环境损害赔偿制度面临的突出问题，结合域外立法和司法实践考察，提出实现多元救济机制衔接优化的建议。
一、我国生态环境损害救济的立法现状与现实困境
公共利益的主体不确定性和内容广泛性决定了它难以通过单一主体或单一路径得到全面的保护和有效的救济，因此，构建多元主体参与、多种路径并存的生态环境损害救济体系成为立法者的必然选择。近年来，我国通过修改《民事诉讼法》《行政诉讼法》《环境保护法》，出台《生态环境损害赔偿制度改革方案》（以下简称《改革方案》）与相关司法解释，颁布《民法典》等诸多举措，构建了我国生态环境损害的多元救济体系。在现行制度框架之下，生态环境损害救济可以通过五种路径实现：（1）行政机关依据法律赋予的职权进行环境监管和执法；（2）由行政机关作为权利人向造成生态环境损害的行为人提起生态环境损害赔偿诉讼；（3）由符合条件的环保组织对环境污染者或生态破坏者提起民事公益诉讼；（4）由检察机关对环境污染者或生态破坏者提起民事公益诉讼；（5）由检察机关对行政机关违法履职或不履职提起行政公益诉讼。
表1：生态环境损害救济的多元路径
上述五种生态环境损害救济路径，依据国家权力分工不同，可以分为：行政救济路径与司法救济路径；依据实施主体不同，可以分为：环保组织启动的民事公益诉讼，检察机关启动的行政与民事公益诉讼，行政机关启动的环境监管执法与生态环境损害赔偿诉讼；依据适用对象不同，可以分为：针对环境污染者或生态破坏者的生态环境损害救济路径与针对行政机关的生态环境损害救济路径。由此，围绕着生态环境损害救济，我国已经形成了由行政机关、检察机关和环保组织多元主体参与，公、私法手段并存的制度框架。
从理论上，上述五种救济方式中任意两种存在交叉的可能性有十种。通过进一步整合具有高度重合性的情形，三种路径交叉的衔接安排不在本文讨论的范围之内：其一，由于环保组织和检察机关在民事公益诉讼中的诉讼顺位已在《民事诉讼法》中予以明确，故其他路径与民事公益诉讼的交叉仅需讨论其与环保组织提起民事公益诉讼发生交叉的情形即可，由此排除生态环境损害赔偿诉讼与检察机关提起民事公益诉讼、行政执法与检察机关提起民事公益诉讼两种路径交叉的情形；其二，环保组织提起的民事公益诉讼和检察机关提起的行政公益诉讼，在诉讼启动主体、诉讼对象、诉讼目的和功能等方面存在显著差异，因此，二者之间不存在衔接安排的问题。本文以参与主体为标准将七种路径交叉情形分成五组关系：行政机关内部、行政机关与环保组织、行政机关与检察机关、环保组织与检察机关、检察机关内部。通过对每一种情形下生态环境损害救济路径的衔接规则进行分析，厘清不同机制在实现生态环境损害救济中的功能定位以及不同主体的权责分配。
（一）行政机关内部：行政执法与政府索赔
在我国生态环境损害救济体系下，行政机关具有双重身份：作为生态环境的监管者，可以行使法律授予的监管职权责令污染者进行环境修复；作为生态环境损害的赔偿权利人，可以借助司法途径要求污染者承担赔偿责任。在同时享有行政执法权与政府索赔权的情形下，行政机关为了避免成为行政相对人或其他利害关系人起诉的对象，更倾向于以权利人的身份通过损害赔偿之诉实现环境公益救济的目的。若允许行政机关在行政执法与政府索赔之间自由选择，行政机关可能直接绕过执法环节，将原本应由自己承担的职责转嫁到法院身上，从而混淆了行政权与司法权的边界。因此，行政机关在行政执法和政府索赔之间作出选择的限度与标准成为必须要解决的问题。
厘清二者的关系首先要明确行政机关在生态环境损害赔偿制度中的权责分配。根据2017年出台的《改革方案》，省级、市地级政府作为生态环境损害赔偿的权利人，可以向法院提起诉讼要求造成生态环境损害的行为人承担损害赔偿责任。根据《改革方案》的规定，省级、市地级政府可以指定相关部门或机构负责生态环境损害赔偿的具体工作。从近两年的实践情况来看，代表政府行使索赔权的大都是具体的职能部门，例如生态环境部门或自然资源部门。目前，学界对行政机关生态环境损害赔偿请求权的性质界定有自然资源国家所有权说、环境权（益）说等不同观点。有学者指出，依据我国《宪法》第9条确立的自然资源国家所有权，政府作为生态环境损害的赔偿权利人符合我国法律体系的内在逻辑。最高人民法院也认可了这个观点，将生态环境损害赔偿诉讼定义为“政府基于国家自然资源所有权”提起的诉讼。但这种基于自然资源国家所有权的政府索赔权显然区别于民法上的索赔权，具有鲜明的公权力色彩。亦有学者认为，政府索赔权是由国家环境保护义务衍生出来的一项法定职责，虽然依托私法体系进行操作，但仍然属于“行政执法的延伸”。从这个角度来看，行政执法和政府索赔都是行政机关行使职权完成公共任务的重要手段。尽管上述两种观点采取了截然不同的论证路径，但殊途同归，都认为政府提起生态环境损害赔偿诉讼是其职责所在，不可放弃，亦不可恣意处置。
为了避免出现行政权缺位的情形，《改革方案》确立了“主动磋商，司法保障”的基本原则，将赔偿磋商作为司法救济程序启动的前置条件。行政机关在提起诉讼前，应尽可能地通过与义务人达成赔偿协议的方式，实现生态环境损害救济的目标。行政机关只有在磋商未达成一致时，才启动司法救济程序，为维护环境公共利益提供最终救济。然而，学界对生态环境损害赔偿磋商的法律性质仍存在重大分歧。有学者指出，磋商是权利人和义务人采取平等协商的方式就环境修复方案和赔偿责任达成共识的行为，从法律性质上属于民事法律行为。另有学者提出，这种磋商行为虽然借助了私法的精神和原则，但仍具有鲜明的公权力色彩，是“行政权私法化”的体现，故而在法律性质上仍属于行政行为。虽然这两种观点在法理层面都有其合理性，但在现行法律制度框架下，将赔偿磋商界定为行政行为更为妥当，因为无论是通过磋商还是诉讼的方式确定环境修复方案和赔偿数额，对于行政机关而言都是一种法定职责。
这里需要对行政执法与赔偿磋商加以区分。虽然二者都属于行政机关行使职权实现环境治理的手段，但在功能与具体操作方式上存在明显差异。行政执法是通过发布行政命令对污染者科以环境修复的公法义务，而赔偿磋商则是双方当事人就损害的事实和程度、修复启动时间和期限、赔偿责任的承担方式和期限等具体问题展开协商。考虑到环境修复的复杂性和专业性，赔偿磋商在实现生态环境损害救济的时效性上不如行政执法直接、迅速。然而，行政执法与政府索赔之间的衔接关系仍属于立法上的模糊地带，有待进一步完善。这是本文探讨的第一个现实困境（见表2 “现实困境1”）。
（二）行政机关与环保组织
1.行政执法与环保组织提起的民事公益诉讼
依据《环境保护法》、《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《民事公益诉讼司法解释》）的相关规定，符合条件的环保组织对已经造成环境公共利益损害或有重大风险之虞的环境污染或生态破坏行为可以直接向法院提起诉讼，无需提前告知污染者和负有环境监管职责的行政机关。因而，在实践中，针对同一生态环境损害事实，行政机关和环保组织可能同时采取行动。法院在审理环保组织提起的民事公益诉讼案件过程中，可能发现行政机关已经或正在实施环境修复行为，即生态环境损害的行政救济程序已经启动。在这种情形下，环保组织的诉求已经实现或正在实现之中，提起民事公益诉讼的必要性就被消解。为避免造成司法资源的浪费，针对这一情形，《民事公益诉讼司法解释》第12条要求法院在受理民事公益诉讼案件后，应当在10日内告知具有环境保护监督管理职责的部门。显然，司法机关试图通过设置告知程序达到督促行政机关履职的目的，以此来弥补行政执法与民事公益诉讼之间衔接规则的缺失。但告知程序与民事公益诉讼程序之间的衔接规定仍过于笼统。例如，法院在告知行政机关之后，是否应当暂停民事公益诉讼的审理程序，等待行政执法的结果？为了避免行政机关怠于履职，是否应当为行政执法设立期限？这些问题目前仍缺少明确的规范指引，有待进一步完善。这是本文探讨的第二个现实困境（见表2“现实困境2”）。
2.生态环境损害赔偿与环保组织提起的民事公益诉讼
生态环境损害赔偿诉讼与环保组织提起的民事公益诉讼，在诉讼功能、适用范围、诉讼请求等方面都存在高度重合，二者都是通过向污染者提起损害赔偿诉讼的方式，实现生态环境损害的司法救济。因此，实践中可能出现针对同一生态环境损害行为，行政机关和环保组织同时诉诸法院的情形。在符合法律规定的情况下，法院理应受理由行政机关和环保组织分别提起的诉讼，但这会导致对同一行为进行重复处理的情形，造成司法和行政资源的浪费，对污染者来说显然也是不公平的。因此，明确二者之间的衔接规则是十分必要的。
2019年6月最高人民法院出台的《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》（以下简称《若干规定》）对行政机关和环保组织的诉讼顺位进行了安排。依据《若干规定》第17条，因同一损害生态环境行为，法院应该优先审理生态环境损害赔偿案件，中止民事公益诉讼案件的审理。对于生态环境损害赔偿案件中未涵盖的诉讼请求，环保组织可以要求法院依法作出裁判，从而明确了行政机关在生态环境损害救济中的优先顺位。从理论层面来看，这种衔接安排反映了立法者将行政机关作为公共利益首要维护者的基本立场，明确了其公益代表性优于环保组织。从可行性的角度来看，与环保组织相比，行政机关的专业性和高效性更有利于环境修复活动的开展。因此，二者之间的诉讼顺位已在立法中予以明确（见表2“立法现状1”）。
（三）行政机关与检察机关
1.行政执法与行政公益诉讼
我国已经对行政执法与检察机关提起的行政公益诉讼的适用关系进行了安排（见表2“立法现状2”）。依据《行政诉讼法》第25条第4款，检察机关在提起行政公益诉讼前，应该首先向行政机关发出检察建议，督促行政机关依法履职。行政机关在收到检察建议之日起的两个月内仍不履职的，检察机关才可以向法院提起诉讼。由此可见，我国行政公益诉讼的首要功能在于督促行政机关依法履职，通过确立诉前程序作为司法救济启动的前置条件，充分体现了司法权对行政权的尊让以及司法作为生态环境损害救济第二道防线的功能定位。
2.生态环境损害赔偿与行政公益诉讼
目前，法律对生态环境损害赔偿与行政公益诉讼之间的衔接无明确的规范指引。如上文所述，生态环境损害赔偿磋商在法律性质上仍属于行政机关的职责。依据《行政诉讼法》第25条第4款对于行政公益诉讼的规定，如果行政机关在磋商过程中存在违法履职或消极不作为的情形，导致生态环境损害有进一步扩大的趋势，使环境公益处于持续受损的危险境地，检察机关可以通过提出检察建议或提起行政公益诉讼的方式，督促行政机关依法履职。部分省市在探索生态环境损害赔偿的实践过程中，已明确将磋商程序纳入司法监督的范围之内。例如《山东省生态环境损害赔偿工作办法》第5条明确规定：“工作部门启动赔偿磋商工作，应当书面通知生态环境损害事件发生地社区的市人民法院、人民检察院、社区的市、县（市、区）人民政府。”由此可见，我国已在现行制度框架内对生态环境损害与行政公益诉讼之间的衔接作出了一定的规定（见表2“立法现状4”）。
（四）环保组织与检察机关
《民事诉讼法》第55条与《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《检察公益诉讼司法解释》）对环保组织与检察机关在民事公益诉讼中的起诉顺位进行了安排（见表2“立法现状3”）。依据相关法律规定，检察机关如果在履职过程中发现了生态环境损害的线索，应当首先寻找合适的环保组织。如果有符合条件的环保组织提起民事公益诉讼，检察机关可以以支持起诉人的身份参与诉讼；如果在30日的公告期满后，环保组织不提起诉讼，检察机关才可以作为公益诉讼人提起诉讼。由此确立了环保组织在民事公益诉讼中的优先顺位，而检察机关在民事公益诉讼中的角色则定位为支持起诉人或递补起诉人。
（五）检察机关内部
在生态环境领域，行为人造成环境污染或生态破坏的事实往往与行政机关的违法履职或不作为密切相关。因此，同一个生态环境损害事实，既会涉及环境侵权行为的认定，也会涉及行政行为违法性的确认。在我国现行制度框架下，检察机关既可以针对造成生态环境损害的行为人提起损害赔偿之诉，也可以针对负有环境监管职责的行政机关提起司法审查请求。在满足法律规定的条件下，法院应分别受理由检察机关提起的民事与行政公益诉讼案件，而无论此案是否已经在其他法院立案。目前，我国法律并没有对两者之间的衔接提供明确的规范指引，因而，司法实践中很有可能会发生不同法庭之间相互推诿；或者不同法庭同时审理，但就案件事实的认定、审查标准不统一导致冲突判决等情形，从而造成司法资源的浪费及司法权威的削弱。民行交叉案件的审理一直是我国理论界和实务界面临的难题之一。为了保持司法判决的内在统一性，维护法官裁判的权威，明确检察机关提起的民事公益诉讼与行政公益诉讼的衔接安排是我国生态环境损害救济机制完善的必然选择。这是本文探讨的第三个现实困境（见表2“现实困境3”）。
（六）小结
通过对我国生态环境损害救济不同路径交叉情形的梳理（表2所示），可以看出我国在立法和司法层面已经对部分救济路径之间的衔接进行了安排，但仍存在不少空白和模糊之处。这些待解决的问题可以归纳为我国生态环境损害救济制度面临的三个现实困境：其一，行政执法与生态环境损害赔偿之间的衔接关系；其二，行政执法与民事公益诉讼之间的衔接关系；其三，检察机关提起民事公益诉讼与行政公益诉讼之间的衔接关系。通过对已有衔接安排的梳理，反映出我国立法机关和司法机关在处理不同路径衔接问题上所秉持的基本法理逻辑，即行政机关的公益代表性优先于环保组织、行政救济优先于司法救济。这也为解决其他救济机制的衔接问题提供了指引。
表2：生态环境损害救济的立法现状与现实困境
二、生态环境损害救济机制衔接规则的理论证成
生态环境的公共物品（public goods）特征，意味着所有个体都可以均享清洁空气、水等环境公共物品所带来的惠益，而无需付出代价或只付出很小的代价。然而，当这些环境产品因被不加限制的索取使用而遭受损害时，由于公益的维护需要一定的成本，因此，理性的个体缺少通过自身行动维护和救济环境公益的动力，反而寄希望于通过集体或他人的行动而“坐享其成”，导致“公地悲剧”的发生。依据现代法治国家的权力分工，环境公共利益的救济方式大体可分为两类：行政救济和司法救济。因此，生态环境损害救济机制的衔接问题，本质上是行政权与司法权的优化配置问题。基于二者各自的分工与专业优势，行政权与司法权在现代国家治理体系中发挥着不同的作用：“行政是法律的忠实执行者，本质上是管理权；司法则是法律纠纷的居中裁判者，本质上是判断权。”有鉴于此，我们需要首先从理论层面确立行政救济和司法救济之间的适用规则，在此基础之上对不同机制之间的衔接进行具体的安排。
（一）行政救济的优先性
行政救济路径是指行政机关通过行政命令，责令污染者和其他责任人纠正违法行为、进行环境修复，并以行政强制或行政处罚等手段保障责任人依法履行行政责任的方式。当环境污染和生态破坏致使环境公共利益遭受侵害时，行政执法作为实现生态环境损害救济的首要途径，不仅具有理论上的正当性，更存在明确的规范依据。同时，考虑到生态环境损害的特殊性，行政救济手段的优先地位也具有现实必要性。
1.行政救济优先的理论正当性
行政救济在生态环境损害救济体系中的优先地位是由行政权的性质决定的。从国家权力分工的角度，行政权的主要职能是“不间断地处理面向目前和未来的社会公共事务”。因此，行政权在生态环境损害救济中体现了明显的主动性、稳定性和预防性特征。
首先，行政救济具有主动性。与恪守“不告不理”原则的司法权不同，行政权的启动不以纠纷的存在为必要条件，而是在日常工作中通过多种手段积极主动地参与公共事务的管理。在生态环境保护领域，环境损害的累积性和扩散性导致在特定时空条件下，环境污染或生态破坏未对特定主体的人身和财产权益造成损害而缺少直接明确的受害者，或者由于损害过于分散，导致受害者因高昂的诉讼成本而缺乏动力寻求救济。上述两种情形都因缺少私益损害而导致司法救济程序无法启动，而行政救济的主动性可以有效弥补司法权在生态环境损害救济上的局限性。
其次，行政救济具有稳定性。行政机关通过日常执法活动为公共利益的救济提供持续稳定的制度保障。特别在个人利益与公共利益发生冲突的情形下，行政权的稳定性显得尤为重要。例如，污染者在损害发生前就向受害者支付一定的赔偿金或补偿金，要求受害者放弃提起诉讼的权利并容忍一定限度的污染。依据处分主义原则，受害者在不违反法律强制性规定的前提下，可以自由处分自己的权利。因此，若受害者出于成本收益的考量，认为接受这份“污染忍受协议”的收益超过其预期支付的成本，他就会选择容忍污染给自己带来的损害。在这种情形下，环境公共利益就会处于持续受损的危险境地，而行政执法的稳定性则可以提供“兜底性保障”。
最后，行政救济具有预防功能。特别是考虑到环境污染和生态破坏的发生具有不可逆性，若等到环境损害已经发展成为客观事实或必然要发生之后再采取措施，社会必然要为此付出沉重的代价。随着风险社会的到来，导致生态环境损害的不确定因素越来越多，行政权面向未来的功能可以弥补司法机制囿于事后救济的局限性，更加适应生态环境保护的现实需要。
2.行政救济优先的规范依据
作为公共利益的天然代表者和首要维护者，环境保护是国家的基本职责。政府环境责任的规范依据来自宪法和法律中有关国家环境保护义务的表述。从全球范围来看，当前已有105个国家在宪法中确立了国家环境保护义务，其中比较具有代表性是1994年德国通过修宪在《基本法》第20a条中，将“环境保护”与“共和”“民主”“法治”共同列为“国家目标”。以我国的环境法体系为例，《宪法》第26条规定“国家保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其他公害”，明确环境保护是我国的国家目标之一。2014年修订的《环境保护法》第4条重申了“环境保护是我国的基本国策”，第6条进一步明确了地方各级人民政府的环境治理职责。此外，我国还在多部环境保护单行法中确立了行政机关通过行政执法的方式维护生态环境公共利益的职责。例如《土壤污染防治法》第94条明确规定了负有环境监管职责的行政机关可以通过行政命令和行政处罚的手段，责令土壤污染的责任人或者土地使用权人改正违法行为。由此可见，行政执法在生态环境损害救济中的主导地位是由法律明确规定的，行政机关不得随意放弃行使其职权，否则将面临被相对人或检察机关起诉的风险。
3.行政救济优先的现实必要性
在现代风险社会，科技的高速发展和不确定性使得环境风险规制领域呈现高度专业性和技术性的发展态势。面对不断涌现的环境风险，立法机关往往无法及时有效地作出回应，而司法机关由于缺乏相关领域的专业知识也难以作出准确、合理的裁判。行政机关可以充分发挥自身的专业优势，审时度势地采取多元化、科技化的手段，灵活地处理环境公共事务，服务于环境公共利益的实现。此外，与立法机关和司法机关相比，行政机关在人员数量、专业经验以及执法的频率和强度上都具有明显的优势。故而，行政执法的日常性和效率性可以以较低的成本实现维护环境公共利益的目标，更加符合经济效率的原则。综上所述，行政执法的专业性、灵活性和高效性决定了其在实现环境公共利益救济中的主导地位不可取代。
（二）司法救济的递补性
尽管行政执法在实现生态环境损害救济上具有独特的优势，但政府并不是万能的，行政执法也不是包治百病的“万能灵药”。事实上，由于政府自身的局限性，规制失灵（regulatory failure）的现象普遍存在。从经济学的视角来看，规制失灵的根本原因在于行政机关的自利性，导致政府利益与公共利益发生割裂。根据公共利益理论（public interest theory），现代法治国家的政府经由民主选举产生，政府作为公共利益的代表，在理想状态下应与社会公共利益保持一致，以实现社会福利最大化为目标。但面对错综复杂的价值选择和利益冲突，政府在公共决策的制定过程中会受到多方因素的干扰和影响，包括经济发展与环境保护的冲突、利益团体（interest group）的游说、干部绩效考核等，导致政府决策与社会公共利益发生背离。有学者尝试从不同的视角分析这种现象发生的原因，其中比较具有影响力的是公共选择理论（public choice theory）。公共选择理论将政治领域类比为一个商品交易市场，而在这个市场上进行流通的特殊商品就是政府决策，参与交易的供需双方是政府与被监管者。依据公共选择理论，政府（或政治家）的行为与市场主体的行为在本质上并无差异，都是以自己利益最大化为行为准则的理性人。因此，政府在决策制定的过程中可能受到利益集团的影响，特别是一些利益趋同的团体，其对公共政策具有特别的偏好，会通过多种途径向政府施加压力，使政府的决策有利于其自身利益的实现。在这种情形下，公共政策是为了维护和促进特定团体利益的实现，而不是服务于公共利益的实现。
导致“规制失灵”的另一个重要原因在于政府受制于经费预算、执法人员数量与经验等多方面因素。尽管与立法机关、司法机关相比，行政机关在执法人员、专业经验等方面具有优势，但现代行政已经渗透到社会的各个角落，即便是经费和人员再充裕的政府，也无法做到执法万无一失。因此，在资源和预算有限的前提下，行政机关为了提高执法效能，会采取“合作执法”或“合作治理”的策略。行政机关与被监管者在环境规制领域的合作并不鲜见，例如行政机关可以通过与污染企业达成环保协议，促使企业自愿守法。在一些情形下，这种合作执法的策略取得了积极的效果，但它的局限性也是显而易见的。特别是当行政机关与被监管者处于信息不对称的博弈之中，信息获取处于劣势的行政机关很有可能被掌握丰富一手信息的企业所“俘获”，发生“规制俘获”的现象。
“规制失灵”的纠正可以通过多种手段实现，例如为被监管者提供经济（市场）激励或者运用信息规制手段等。在现代法治国家，更为常见的手段则是构建行政监督和救济机制，对行政权的运用加以约束，减少行政机关滥用职权的可能性。在制度层面，行政权的监督有两个面向，即行政机关的内部监督与外部监督。行政权的内部监督可以通过行政复议制度、环境保护目标责任制和考核评价制度、环保机关主管人员和工作人员的纪律处分制度，以及环保督察和环保约谈制度等多种机制实现。近几年实施的中央环保督察制度，在督促行政机关（特别是地方党政机关）依法履行环境保护职责，维护和促进环境公共利益方面取得了显著成效。行政权的外部监督主要有两个来源：一是权力机关（全国人大及其常委会）对行政机关是否依法履职进行的监督，但这种监督整体上是一种抽象、宏观的权力监督方式，不具备个案监督的功能；二是司法机关在个案中对具体行政行为进行审查。从理论层面，两种监督机制各有所长。行政权的内部监督机制固然可以提供快捷、高效的行政救济，并在一定程度上减轻法院的负担，但难以避免“官官相护”以及行政机关“既当运动员又当裁判员”导致的公信力缺失。因此，由具有独立法律地位的司法机关进行居中裁判是实现行政权监督的重要途径。在我国，生态环境损害的司法救济主要通过环境公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼实现。从制度设计层面来看，这两类新型环境诉讼并没有跳出传统民事诉讼或行政诉讼的模式，但针对环境公共利益救济的特殊性，立法者在原告资格、受案范围、责任承担方式等方面进行了规则调整和优化。
（三）行政救济与司法救济的适用关系
生态环境损害救济是一个系统工程，涉及到多元主体、不同机制之间的分工与协作。因此，需要在全面衡量不同救济机制的优势与劣势的基础之上，明确行政机关、环保组织、检察机关各自的角色，科学合理地安排不同机制之间的适用关系，才能充分发挥制度合力，为环境公共利益提供稳定、全面和高效的保障。综合上述分析，基于行政权和司法权各自的分工与优势，生态环境损害救济体系中不同路径之间的衔接规则应作如下安排（如图1所示）：行政救济应作为生态环境损害救济的首要途径，在顺位上优先于司法救济路径；司法救济则是维护环境公共利益的第二道防线，为生态环境损害提供最终救济。要言之，生态环境损害救济机制的衔接安排应该遵循“行政救济优先于司法救济”的一般原则，这种安排不仅具有理论上的正当性，也与我国在立法和司法层面已有衔接规则所蕴含的法理逻辑相呼应。
图1：生态环境损害救济的衔接模式优化
三、我国生态环境损害救济机制衔接优化的可行性路径
从可行性的角度来看，在维持我国现行制度框架的前提下，以“行政救济优先于司法救济”为指导，围绕上文归纳的三个现实困境，生态环境损害救济机制的衔接优化可以从三个方面入手：第一，通过明确政府索赔权的适用范围，对行政执法与生态环境损害赔偿之间的适用关系进行安排；第二，通过完善民事公益诉讼前置条件，解决行政执法与民事公益诉讼之间的衔接问题；第三，通过厘清民事公益诉讼与行政公益诉讼的适用关系，化解检察机关在生态环境损害救济中面临的诉讼顺位困境。
（一）明确政府索赔权的适用范围
生态环境损害救济机制优化需要解决的第一个问题就是如何处理行政执法与生态环境损害赔偿制度之间的衔接关系，回应上文归纳的第一个现实困境（如表2所示）。这个衔接安排需要厘清的是行政执法权和政府索赔权的适用关系。诚然，强调行政执法在生态环境损害救济中的主导和优先地位，并不是否认政府索赔权存在的必要性。事实上，美国、欧盟等国的域外实践经验也表明行政机关通过提起损害赔偿之诉寻求环境公益救济取得了显著的成效。但为了避免行政执法权与政府索赔权发生交叉，造成“公法向私法逃逸”的情形，明确二者之间的适用关系是十分必要的。
以荷兰为例，依据《荷兰民法典》第六编第162条的规定，行政机关具有申请禁止令救济或提出损害赔偿诉讼的权利。荷兰最高法院在判例法中进一步明确了行政执法与政府侵权诉讼之间的适用关系：如果政府依靠其法定职权无法实现公共治理的目标或未能达到预期的效果，在这种情况下，政府通过提起侵权诉讼寻求救济也是合理的。为了避免行政权与司法权发生冲突，荷兰法院对于是否受理行政机关提起的侵权诉讼仍然持谨慎态度。在司法实践中，荷兰法院在判例法中发展出“侵犯性检验”（encroachment test）原则作为判断政府索赔权适用是否合理的标准。根据该原则，政府可以依赖私法（侵权）机制寻求损害救济，只要这么做不会对行政监管机制构成不可接受的侵犯。换言之，在荷兰法律体系下，政府索赔权的适用前提是不对行政执法造成妨碍，从而确立了行政执法适用的优先顺位。
尽管我国立法并未对行政执法与政府索赔的适用关系进行明确规定，但从相关法律条文中仍可以发现蛛丝马迹。依据《改革方案》、《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》（以下简称《生态环境损害赔偿司法解释》）以及《民法典》第1234条的相关规定，生态环境损害赔偿的义务人是违反国家规定造成生态环境损害的单位或个人。由此可见，行为的违法性是生态环境损害赔偿责任的构成要件，这显然有别于以严格责任为归责原则的传统环境侵权责任。立法者作出如此安排，从侧面反映了其在处理行政执法权与政府索赔权衔接问题上的立场，即行政执法发挥主导作用，而生态环境损害赔偿则作为行政执法的必要补充。因为对于负有监管职责的行政机关而言，通过日常的监管执法工作发现违法行为，运用行政命令、行政处罚、行政强制等行政手段纠正违法行为，是其本职工作。如果行政机关绕过执法环节，直接对污染者或破坏者提起诉讼，难免有逃避职责之嫌。因此，生态环境损害救济机制的优化需要进一步明确行政执法的优先性。具体来说，行政执法权与政府索赔权的衔接安排应综合考量以下因素：
第一，生态环境损害救济的紧迫性。如果环境公共利益处于紧急状态或存在持续恶化的风险，行政机关可以通过采取应急性措施排除危险、避免损害扩大化，而政府索赔权的行使则需要经过磋商或诉讼程序实现，无法提供及时、有效的救济。因此，在环境损害救济处于紧急状态下，行政执法及时性、高效性的优势是生态环境损害赔偿制度所无法企及的。
第二，生态环境损害的可修复性。如果发生生态环境损害无法修复或修复成本不合理的情形，行政执法已不具有实现生态环境损害救济的可能性，行政机关可以请求责任人赔偿生态环境损害造成的损失。
第三，生态环境损害赔偿范围的确定。根据《民法典》第1235条的规定，生态环境损害的赔偿范围包括：生态环境受到损害至修复完成期间服务功能丧失导致的损失；生态环境功能永久性损害造成的损失；生态环境损害调查、鉴定评估等费用；清除污染、修复生态环境费用；防止损害的发生和扩大所支出的合理费用。以费用产生的原因为标准，生态环境损害赔偿可以分为两类，即生态环境修复费与生态环境功能损失费（如表3所示）。
表3: 生态环境损害赔偿范围
对于生态环境修复费用，如果环境修复工作由污染者或其自行委托的第三方机构实施，这一部分费用在生态环境修复的过程中由污染者自行承担，政府索赔的范围理应将这一部分的费用扣除。如果环境修复工作是由行政机关自行或委托第三方进行，行政机关可以要求行为人承担由此产生的相关费用，但代履行费用可以通过行政命令或非诉执行的途径进行追偿，不必一定通过生态环境损害赔偿诉讼实现。然而，无论生态环境修复工作具体由谁来实施，生态环境功能损失都无法得到救济，因此，对于这一部分损失的填补就变成了一个纯粹的赔偿问题，行政机关可以直接向法院提出损害赔偿请求。基于上述因素的考虑，可以通过程序规则设计，明确行政机关提起生态环境损害赔偿诉讼的两种具体情形：其一，当生态环境损害无法修复时，行政机关可以向法院提起诉讼，要求责任人承担生态功能永久性损害造成的损失以及其他相关费用；其二，当生态环境损害可以进行修复时，行政机关应优先适用行政执法实现生态环境修复的目标，对于行政手段无法填补的生态环境损害期间服务功能损失以及其他相关费用，可以提起生态环境损害赔偿诉讼。
（二）完善民事公益诉讼前置条件
生态环境损害救济机制的衔接优化面临的第二个现实困境就是行政执法与民事公益诉讼之间的衔接安排，这个问题本质上就是行政救济与司法救济之间的适用关系。基于上文归纳的“行政救济优先于司法救济”的原则，行政执法的优先性可以通过完善民事公益诉讼启动的前置条件得以实现。从实践层面来看，许多国家在发展本国环境公益诉讼制度的过程中都将前置审查作为司法程序启动的重要前提。美国的公民诉讼首先在《清洁空气法》第304条予以确立，随后被12部联邦环境法律所接纳。公民诉讼条款赋予包括公民和环保组织在内的“任何人”，针对违反法律规定的排污标准或排污限制，或违反行政机关与联邦政府出台的有关排污标准或限制行政命令的“任何人”提起诉讼的权利。为了避免大量公益诉讼案件涌入法院，造成法院负担过重，公民诉讼条款明确要求原告必须在向法院提起诉讼前60天书面通知污染者、负有监管职责的联邦机构或州政府，告知其要被起诉的违法行为。如果在书面通知期内，行政机关已经依法履职，则公民和环境组织就丧失了提起公民诉讼的资格。德国立法者也为环境团体诉讼设置了严格的诉讼启动条件。德国《联邦自然保护法》要求环境团体在提起诉讼时，须证明其曾经通过其他行政参与程序对被诉行为表达了反对意见，将行使参与权作为诉讼前置条件。此外，德国《环境损害法》、《环境法律救济法》中也明确规定，环境团体在起诉前应首先向行政机关提出履职申请，如果行政机关在3个月或6个月内没有采取行动，环境团体才可以向法院提起诉讼，要求行政机关依法履职。荷兰行政公益诉讼要求环保组织在诉诸法庭之前应“穷尽行政救济”，通过向行政机关提出履职申请的方式，要求行政执法依法履职或纠正违法行为。如果行政机关拒绝履职申请，环保组织才可以以行政机关拒绝履职的决定提起诉讼。之所以作出这样的安排，是因为荷兰立法者认为环保组织可以通过行政程序快速地实现环境公共利益救济的目的，而不必诉诸法院。从上述国家的实践经验来看，诉讼前置条件的设置反映出立法者构建环境公益诉讼制度的初衷在于弥补行政执法的不足，如果同样的结果可以通过非诉程序得以实现，则有助于改变“动辄起诉”的局面，客观上达到了抑制滥诉和节约司法资源的目的。
目前，我国仅在《行政诉讼法》和《改革方案》中明确了司法救济程序启动的前置条件，但环保组织在民事公益诉讼中的起诉条件还存在许多空白和粗糙之处。尽管《环境民事公益诉司法解释》中规定了法院在受理环保组织提起的公益诉讼案件后10日内应告知负有环境监管职责的行政机关，但这种衔接安排仍存在许多不足。首先，这种告知程序发生在法院受理之后，显然不能充分发挥诉讼前置程序督促执法、抑制滥诉的功能。其次，法院在告知行政机关之后，并没有为行政机关设立明确的履职期限。结合美国、德国、荷兰等国的立法经验来看，应明确行政机关的履职期限，避免因行政机关怠于履职而使环境公共利益处于长期受损的危险境地。诚然，最理想的优化路径是将环保组织告知行政机关作为启动民事公益诉讼的前置条件，但这会涉及从立法上对环保组织的诉讼资格作出重大修改，需要付出高昂的制度修改成本，也不利于维护法律的稳定性。因此，在维持现行制度框架的前提下，可以通过完善具体的诉讼规则实现这一目的：法院在受理环保组织提起的民事公益诉讼案件后，应该在10日内告知负有环境监管职责的行政机关，并中止诉讼程序，如果行政机关在3个月内未采取任何措施的，环保组织可以要求法院对其诉讼请求作出裁判。
（三）厘清环境民事公益诉讼与行政公益诉讼的适用关系
生态环境损害救济机制的衔接优化面临的第三个现实困境就是检察机关提起民事公益诉讼与行政公益诉讼之间的衔接安排。从域外和我国的经验来看，立法者在构建环境公益诉讼制度之初，为生态环境损害提供了公、私法两种司法救济路径。在民事公益诉讼中，原告可以直接向法院起诉造成环境污染和生态破坏的行为人，要求其纠正违法行为，承担环境修复责任。从实现生态环境损害救济的目的来看，民事公益诉讼是一种直接路径。在行政公益诉讼中，原告起诉的对象并不是直接侵害环境公共利益的行为人，而是负有环境监管职责的行政机关。行政公益诉讼旨在通过对行政行为提起司法审查的方式，督促行政机关纠正违法行为，实现生态环境损害的司法救济，因此，这种模式被视为是一种间接的司法救济路径。二者之间的衔接安排是影响该制度能否充分发挥环境公益救济功能的关键，而厘清民事公益诉讼和行政公益诉讼衔接的关键在于了解两种路径在实现生态环境损害救济中的优势与劣势。
表4:民事公益诉讼与行政公益诉讼的比较分析
1.行政公益诉讼的优势
正如上文所言，民事公益诉讼的原告可以起诉造成生态环境破坏的责任人，在实现环境公共利益救济的目的上似乎更为直接。然而，相较之下，行政公益诉讼在诉讼程序的便捷性、诉讼成本、诉讼影响力等方面更具有优势。
从诉讼程序的便捷性来看，行政诉讼程序的设计初衷是为公众挑战行政机关提供了一种便捷且“不昂贵”的司法救济途径，而民事诉讼程序耗时长、立案难、取证难、执行难等障碍往往使公民和社会组织望而却步。从我国近几年的司法实践来看，以民事公益诉讼为主导的生态环境损害救济效果不尽如人意。相比之下，我国通过修改《行政诉讼法》，将立案审查制改为立案登记制，解决了行政诉讼“立案难”的问题，为公众提供了便捷的司法救济途径。
从诉讼成本来看，行政公益诉讼以较低的成本实现生态环境损害救济的目的，更加符合诉讼经济的理念。以我国为例，一般行政案件的诉讼费用为每件50元。与此形成鲜明对比的是，环境民事公益案件根据诉讼请求的金额按比例缴纳诉讼费用。考虑到实践中环境民事公益案件的诉讼标的较大，原告需要垫付的费用较高，此外昂贵的律师费、鉴定费以及因败诉承担相关诉讼费用的风险等，都成为影响环保组织提起民事公益诉讼积极性的重要因素。
从诉讼的影响力来看，民事诉讼本质上仍属于个案救济，民事判决的既判力范围囿于双方当事人之间，很难对其他污染者产生威慑力。而行政诉讼通过个案裁判，为行政活动树立起合法的界碑，使判决的影响超出个案的范围，对行政机关形成反射性约束力。通过行政公益诉讼对具有争议的行政行为进行司法审查，一方面在个案中确认了争议行政行为的违法性，实现环境公共利益的个案救济，另一方面势必会对同类型的行政行为产生否定性效果，行政机关在作出同类的行政行为时，会慎重地考虑被诉的风险，从而更加谨慎地行使职权、履行职责。与此同时，行政判决的反射效应还体现在对行政机关负责人和工作人员的责任追究上面。
2.行政公益诉讼的局限性
依据司法审查的有限原则，司法对行政机关的监督无论在广度还是深度上都必须维持在一个合理的限度，否则就会导致司法对行政的过度干预。因此，行政公益诉讼在实现环境公共利益的救济上不可避免地存在局限性，这种局限性主要表现两个方面：
第一，司法审查范围的局限性。虽然实践中存在着多种多样的行政行为，但并非行政机关的所有行为都是可以被起诉的。法院能够受理并解决哪些行政纠纷，取决于法律的规定。尽管从行政法的发展来看，行政诉讼的司法审查范围呈现不断扩张的态势，但特定类型的行政争议，由于本身已超越了司法管辖的范围，仍被明确排除在行政诉讼的受案范围之外，例如国家行为、涉及政治问题的争议和对具有普通约束力的规章或规范性文件的司法审查等。受案范围的宽窄直接决定了公共利益在多大程度上可以通过司法途径进行救济，因此，司法审查范围的有限性导致了许多亟需保护的公共利益无法通过行政公益诉讼得到救济。
第二，司法救济手段的局限性。在生态环境保护领域，行政机关的不作为是引发争议的常见原因，因此，履职之诉成为行政公益诉讼的主要类型。从司法实践来看，法院责令行政机关依法履职的判决主要有两种形式：概括性判决与具体性判决。概括性判决是指法院仅笼统地要求行政机关履行法定职责，而履职的具体方式、效果、特定期限等内容则交由行政机关作出判断。概括性履职判决体现了法院对行政机关首次判断权的尊让，特别是涉及专业性、政策性较强的环境保护问题，法官不得不仰赖行政机关在相关领域的专业知识和经验。但亦有学者对概括性判决的执行效果表示质疑，因为行政公益诉讼的争议焦点就在于行政机关是否在履职过程中合理运用裁量权，如果法官在判决中仍给予行政机关过多的裁量权，是否会引发新的争议？与概括性判决相比，在具体性履职判决中法院会对行政机关履行职责的方式、内容、效果、期限等进行明确的规定，因此，具体性履职判决的可执行性更高。然而，考虑到生态环境修复问题的专业性与复杂性，若法院作出的判决不符合自然规律或超出了行政机关的能力范围，就会导致判决不具有可执行性，也难免有司法权对行政权的过度干预之嫌。
3.两者之间的衔接安排
从诉讼功能来看，行政公益诉讼以督促执法为目的，实质上是行政执法的延伸。民事公益诉讼的主要功能在于弥补行政执法不足，在生态环境损害司法救济体系中的定位为递补执法之诉或替代执法之诉。基于二者各自的分工与功能定位，以督促执法为功能的行政公益诉讼应在生态环境损害的司法救济中发挥主要作用。然而，行政公益诉讼在司法审查范围和程度上的局限性导致许多涉及环境公共利益的争议无法通过行政诉讼的途径进行救济，在这种情形下，民事公益诉讼可以提供一种递补救济。
美国的公民诉讼既可以就行政机关超过其裁量权范围的违法行为提起诉讼，也可以就污染者非法排污或超标排污的行为提起诉讼。虽然在美国并没有民事诉讼与行政诉讼之分，但实践中针对行政机关提起的公民诉讼数量明显超过针对污染者提起的公民诉讼，这与立法者将公民诉讼作为弥补行政执法不足之重要手段的初衷不谋而合。因此，美国公民诉讼也被称为“公民执法”或“私人检察长”制度。荷兰在发展本国环境公益诉讼制度的过程中也曾面临着同样的问题，最终在立法和司法实践中确立了“行政公益诉讼优先，民事公益诉讼递补”的诉讼衔接模式。作为典型的大陆法系国家，公私法的界分在荷兰的法律体系中较为严格。荷兰立法者认为行政诉讼制度的初衷在于授予所有公众对行政机关提起挑战的权利，因此，通过设置较低的诉讼门槛，并依托法院的调查权，为公众参与环境决策提供法律保障。与此形成鲜明对比，民事诉讼程序成本高、耗时长、取证难等因素往往使民众望而却步。为了避免冲突判决，提高司法效率，荷兰还出台了有关行政公益诉讼和民事公益诉讼的衔接政策。荷兰最高法院在Covra一案的判决中明确指出，环保组织在提起行政公益诉讼败诉后，不能以相同的诉讼请求提起民事公益诉讼。以环境行政许可为例，如果行政公益诉讼判决已经确认了行政许可授予的合法性，则判决生效后，当事人不可以再对行政许可授予的决定提出挑战。实践中，公民和环保组织也更倾向于通过行政公益诉讼寻求环境公益的司法救济，而环境民事公益诉讼作为一种递补之诉，对不属于行政公益诉讼保护范围内的法益，提供了一种有效且必要的救济保障。“先行后民”的诉讼衔接模式也反映了荷兰立法者在处理行政权与司法权关系上秉承的“由行政负责治理，由司法负责监督行政依法履行职责”的基本立场。
在我国，由于民事公益诉讼不以行为的违法性为启动条件，因此，民事公益诉讼与行政公益诉讼的衔接问题应当分两种情形具体讨论：其一，若造成生态环境损害的行为是违法行为，从诉讼效率和诉讼影响力的角度来看，行政公益诉讼可以以较低的成本实现公益损害救济的目的，“先行后民”的衔接安排更符合诉讼经济的理念。同时，从近年来的司法实践来看，检察机关在行政公益诉讼中，可以通过发检察建议的方式督促行政机关依法履职，由此，大量案件在诉前程序往往就能解决，而不会进入诉讼程序，此举既高效实现了环境公益救济的目的，又有利于司法资源的节约。其二，若造成生态环境损害的行为是合法行为，则不会涉行政机关的执法问题，检察机关可以在满足法律规定的条件下向污染者提起损害赔偿之诉。
四、结论
对于生态环境损害救济，立法者充分考虑到了环境公共利益的不确定性与多元性，在制度设计层面建立了多重保护机制，形成了多元主体共同参与、多种路径并存的制度体系，有利于充分调动各主体参与环境治理的积极性，充分发挥制度合力。但这种愿景发生的前提是相关主体权责分明、不同机制之间的衔接安排明确、合理，否则极易导致权力/权利的冲突、相关主体角色错位、不同机制功能重叠等问题的发生。本文通过对我国立法和司法处理不同机制衔接的现实做法进行梳理归纳，并考察域外国家的实践经验，提出生态环境损害救济衔接规则应根据“行政救济优于司法救济”的原则进行优化完善。具体来说，通过完善民事公益诉讼启动的前置条件，确立行政救济的优先性；在行政救济层面，通过明确政府索赔的适用范围，确立行政执法的优先性；在司法救济层面，通过完善具体的诉讼规则，明确“先行后民”的检察公益诉讼衔接模式。通过对不同生态环境损害救济路径进行科学合理的衔接安排，明确相关主体的角色和权责分配，以较低的成本最大程度地发挥行政和司法在实现环境公共利益救济中的功能。值得一提的是，由于当前我国环保组织不具有提起行政公益诉讼的原告资格，在生态环境损害救济体系中的处境尴尬。有学者指出，当前，环保组织“被边缘化”，公益诉讼呈现明显的“国家化”特征，这显然与立法者希冀发挥公民社会在环境治理中积极作用的初衷背道而驰。因此，笔者认为，生态环境损害救济机制的衔接优化应与行政公益诉讼原告范围的扩大同步进行，才能充分发挥环保组织在环境公共利益维护中的重要作用。
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