今天起正式实施的《中华人民共和国长江保护法》是我国第一部流域专门法律,对于贯彻落实习近平生态文明思想和党中央决策部署,加强长江流域生态环境保护和修复,促进长江经济带建设和发展,实现人与自然和谐共生、中华民族永续发展,具有重大意义。
武汉大学环境法研究所微信公众号精选与该法相关的相关新闻、报道和学术观点等专栏进行推送,以飨读者。
一、关于立法原则的思考
二十年前,我国出台了第一部流域立法《淮河水污染防治暂行条例》,这是一部行政法规,还没有专门的流域保护法律。中国的环境保护法大多是要素立法,比如《水污染防治法》《大气污染防治法》《噪声污染防治法》《土壤污染防治法》等,主要针对某一污染要素或者某一环境介质来进行立法,针对流域的立法难度要大很多。
对长江现有立法进行梳理发现,在过去较长的时间内,长江保护不是没有法律,有关长江的各种各样的立法有一百多件。只是这些立法是局部的、条块的,缺少统一立法。《长江保护法》出台以后,还要和现有立法相应对接,清理和废除矛盾的法规工作需要加快推进。
关于长江保护立法的基本原则有三个:科学规划,生态优先,绿色发展。此次长江保护立法明确要求以发展规划为引领,空间规划为基础,专项规划、区域规划为支撑,意义重大。长江6300公里长,是世界第三大河。第一大河亚马逊河、和第二大河尼罗河都是国际河流,而长江是内河,为统一科学规划提供了重要条件,是巨大的优势。国际河流在保护过程中,涉及各个国家不同诉求,需要长时间博弈。长江不存在这一问题,但要防止不按科学规律决策。生态优先和绿色发展原则是一体两面。有人认为《长江保护法》就是保护,甚至存在偏见,说《长江保护法》仅仅是保护长江。实际并非如此,《长江保护法》是我国第一部既强调保护、又注重绿色发展的流域立法,强调在保护的前提下进行利用。立法里强调优化布局、优化产业等,都是从发展的角度提出,而不是纯粹讲保护。保护长江是前提,绿色发展是基础。如何处理好保护与利用的关系,科学规划就显得特别重要。
二、关于生态修复与生态补偿的思考
关于生态修复和生态补偿,也是这次立法中讨论很多的内容。草案曾有一种提法,自然修复与人工修复相结合。个人认为要强调以自然恢复为主,人工修复为辅。党的十九届五中全会决议中提出,生态修复要以自然恢复为主,立法应该体现这一精神。我们担心长江将来可能被过度修复、过度治理,甚至造成二次污染或破坏,这点要小心预防。
关于补偿问题,理论上环境问题主要由于外部性原因导致。但不管是正外部性还是负外部性,最终都无法成本内部化,所以要进行补偿。在实践中,已经有很多成功或失败的环境补偿案例。这次立法强调纵向补偿,明确规定国家设立专项基金用来补偿。另外省与省、市与市之间可以相互横向补偿。还鼓励通过市场化的方式,通过社会力量来共同推进生态补偿。这些都是非常好的思路,但是可能还不够。环境破坏后把补偿、赔偿、修复都期待于被告人、加害人远远不够。将来应通过建立社会基金,通过保险等社会分担方式来解决问题,这部法律已开始做这方面的努力。
三、关于弘扬长江保护文化的思考