作者：田丹宇，国家应对气候变化战略研究和国际合作中心办公室副主任、副研究员。
常纪文，国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、研究员。
原文载于《法学杂志》2021年第4期，内容以刊物发表版本为准。为方便编辑，相关注释已省略。
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摘要：实现碳达峰目标和碳中和愿景需要大气污染防治制度机制来助力。从可行性来看，大气污染防治的一些法律措施可供碳减排借鉴参考，生态环境部统一监管大气污染物与碳减排为推进协同减排制度机制的实施奠定了体制基础。在立法上，协同减排需制定《应对气候变化法》和《能源法》，并注重与《大气污染防治法》等法律法规的衔接。在规范建设上，需重点在能源绿色低碳、生活绿色低碳、区域产业与运输结构绿色低碳等领域及环境影响评估、“三同时”等环节开展协同工作。在制度上，可协同开展评价管理、标准化管理、信息化管理、市场化管理、量化管理等规范衔接工作。在体制和机制上，需明确协同减排的政治责任和措施方法，实施综合评价、考核和生态环境保护督察，推行环境综合执法和环境公益诉讼制度。
一、建构大气污染物与二氧化碳协同减排制度机制的必要性
2020年9月22日，国家主席习近平在第七十五届联合国大会提出“二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和”。在随后的气候雄心峰会、联合国生物多样性峰会、巴黎和平论坛、金砖国家领导人会晤、G20等多个重要国际场合，他都宣誓了中国积极应对气候变化的决心。2020年10月的十九届五中全会提出“碳排放达峰后稳中有降”“降低碳排放强度，支持有条件的地方率先达到碳排放峰值”。碳达峰和碳中和的部署在2020年中央经济工作会议中得到强化。碳排放达峰目标与碳中和愿景为加快构建二氧化碳减排的法治体系提出了时代要求，在应对气候变化立法欠缺的情况下，需要借鉴和借力现有的大气污染防治制度机制，推动应对气候变化尽快融入国家生态环境保护总体布局，同向发力，协同增效，发挥改革效能，形成系统合力，提升国家应对气候变化领域治理体系和能力现代化。
大气污染物减排与碳减排在转型期具有一定的正相关性。目前英国、德国、芬兰、墨西哥、日本、瑞士、法国等20多个国家和地区及美国加州均已制定气候变化或低碳转型相关法律。通过立法保障国际气候条约的高质量履行，已成为国际社会共识。而我国缺乏专门的应对气候变化法，碳减排法治体系整体处于初级阶段，如不借助大气污染防治法律中有关能源消耗、能源清洁化、运输结构调整等规则的协同力量，则难以提升国家、区域和企业协同减排的综合绩效，难以保障碳达峰目标和碳中和愿景的如期完成。
在法治时代，开展碳减排制度机制建构有助于保障减排效果，将减排目标在部门、行业、地区和时序性上进行科学分解并保障落实。我国通过《大气污染防治法》等法律法规建立的大气污染物减排的制度机制，已经取得了显著的大气治理效果，国家和公众的认知度和认可度较高。建构与大气污染物减排相协同的碳减排制度机制，有助于在应对气候变化专门法律欠缺期，推进碳减排进程。即使今后健全了碳减排法制体系，也需要大气污染防治制度机制的协同支持与配合。碳排放提前达峰目标和碳中和愿景将是又一场苦仗硬仗，触及能源转型、产业升级、资源循环利用等重点和难点工作，需要在充分运用大气污染防治的制度机制作用基础上，大力开展制度机制协同建构工作。
二、建构大气污染物与二氧化碳协同减排制度机制的可行性
生态环境部于2021年1月发布了《关于统筹和加强应对气候变化与生态环境保护相关工作的指导意见》，提出二氧化碳和大气污染物协同减排（以下简称“协同减排”）的措施和要求。二氧化碳排放和大气污染物排放同根同源，开展协同立法，促进协同减排，从以下两个方面看是可行的。
（一）协同减排制度机制的设计具有对标基础
从管理模式来看，大气污染防治正向以环境质量管理为核心的系统治理模式转变。碳减排制度机制的建设要对标可以协同设计和实施的大气污染物减排工作领域和环节，除了坚持实施控制化石能源消耗、发展清洁能源、节约能源、增加碳汇等管理制度之外，还应借鉴大气污染防治管理模式，建立以碳减排管理为核心的制度机制体系。从治理对象来看，大气污染防治正从以PM2.5为重点治理对象的治理阶段，向PM2.5、臭氧、挥发性有机物等多种污染物协同控制并加强植被涵养的阶段转变。碳减排制度机制建设也需从单纯控制能源消耗产生的二氧化碳排放，向减少能源消耗和非能源活动产生的碳排放转变。
从治理方式来看，我国依靠生态环境保护党政同责、中央生态环境保护督察和环境污染防治专项督查等制度机制，极大地缓解了大气污染。碳减排可借用这一底线保障措施，保障相关法律制度机制的充分实施。从制度机制的内容来看，大气污染防治的排放监测、预警应急、总量减排等制度，与碳减排制度的方法不一，难以起到协同减排作用。但从制度机制的建设方面看，还是可以同时推进；大气污染防治的强制与自愿相结合的机制可供碳减排参考，既实施强制性的排放信息报告、落后工艺和设备淘汰、碳排放核查等制度，也通过实施碳普惠、自愿减排交易、低碳投融资等激励措施，鼓励地方、行业和企业自愿开展碳减排。
目前，生态环境部统一管理大气污染防治和应对气候变化工作，这为大气污染物和碳减排的统筹融合和协同增效提供了体制机制保障。《关于统筹和加强应对气候变化与生态环境保护相关工作的指导意见》明确了法规政策统筹融合的工作任务，要求协调推动有关法律法规制修订，加快推动应对气候变化相关立法，在相关法律制修订过程中推动增加应对气候变化相关内容，鼓励地方制定相关地方性法规。
一个部门统一监管的体制会加速协同减排的法制建设，各级生态环境部门在碳减排和大气污染物减排的分工负责和协同增效相结合，有利于节约行政成本，提高管理效能。应基于大气污染防治法律制度与应对气候变化法律制度在转型期发挥作用的正相关性，发挥制度机制的协同作用，避免制度交叉，搭建逻辑合理、有奖有罚、内部自洽、外部协调的应对气候变化立法体系，统筹推进碳排放达峰、碳中和与大气污染防治工作。
制度机制的协同建构，首先须识别两类工作在哪些领域和环节可以协同进行。大气污染物减排和碳减排所涉领域均很广泛，工作环节较多，并不是所有领域和环节都是可以协同的。以协同减排为目的识别和规范协同工作领域和工作环节，有利于整合协同减排的实施条件，协调协同减排的实施方法，规范协同减排的程序，精简协同减排的成本。
1.开展能源优化制度机制的协同，发挥能源管控的节能和综合减排作用。基于节能减排、大气污染物减排与碳减排的正相关性，建议整合《节约能源法》《清洁生产促进法》《循环经济促进法》中的强制回收、低热值燃料并网发电强制收购、固定资产投资项目节能评估与审查、高耗能项目产品设备与工艺淘汰、公共机构节能、清洁生产目录、黑名单等能源转型措施。基于节能与减污、降碳的协同作用，建议一体化落实《可再生能源法》《煤炭法》《电力法》中可再生能源发电全额保障收购、可再生能源发展基金、煤炭安全生产责任和群防群治、煤炭经营和价格监管、煤矿矿区重点保护、国家电网统一调度等能源管理措施。建议立法优化能源开发利用方式，逐渐加大核能、氢能、太阳能、潮汐能、风能等清洁能源比例，在合适的时机，将现有火电厂的定位下降为能源安全保障和电力调峰保障地位。
2.开展绿色和低碳生产和运输方式的协同，挖掘系统性和结构性减排空间。在区域和流域层面，以节能减排、碳达峰的阶段性目标为导向，立足于城市群、京津冀、长三角、珠三角、汾渭平原、沿海省份等重点区域和长江、黄河等重点流域，实施国土开发利用空间管控制度和生态环境空间用途管控制度，优化区域和流域的产业布局和产业准入清单，探索建立企业、园区、城市、城市群的清洁生产、循环经济和减碳综合审计制度，整合大气污染防治、能源节约、碳减排制度机制，系统性减少工业能源的消耗和二氧化碳、大气污染物的排放。在区域间和流域层面，制定交通运输结构优化制度，推动“公转铁”“公转水”和多式联运，结构性减少大宗货物长途运输中的二氧化碳和大气污染物排放。
3.开展绿色和低碳生活倡导机制的协同，全面减少生活排放的综合影响。在消费层面，建议修订《节能低碳产品认证管理办法》，要求政府只能采购低碳且绿色的产品，引导绿色低碳生产和消费。在家庭层面，建立健全碳积分制、碳币、碳信用卡、碳普惠制等措施，建设社区低碳驿站，表彰绿色低碳先进家庭和个人，激发公众的参与积极性。在区域层面，将绿色低碳生活方式纳入生态文明示范市县区的建设指标体系；统筹宣教内容，一体化开展低碳生活与绿色生活的宣教和行为指导。
要识别协同减排的工作环节，需首先排除碳减排领域难以与大气污染物减排流域兼容或者协调的相对独特的制度机制：一是相对独特的碳减排管理和监督制度机制，包括碳排放指标分配、碳排放份额豁免、统计核算、碳汇抵扣、观测预警等措施；二是相对独特的资金筹集、分配机制和激励机制，包括碳资产、气候适应保险等措施；三是相对独特的国际合作制度，包括需要许可的涉外碳交易、自主核查的国际报告、碳关税等制度。除此之外的工作环节，如环境影响评估、“三同时”、规划、推荐技术目录、落后设备与工艺淘汰、排放报告、总量控制、排放指标交易、标准化、专项资金与基金、金融、税收、产品价格、产品政府采购、信用管理、目标评价与考核、国际交流和援助等，可通过立法开展协同减排的体制、制度和机制建设，如将碳减排和大气污染物减排的效益指标一并纳入投融资和金融体系，一并纳入税收优惠政策。
四、构建协同减排制度机制需采取的法律制定与衔接措施
碳减排和大气污染防治两个领域的制度机制要协同，首先必须在法律的制定和法律之间的相互衔接方面开展工作。
在法律的制定方面，可以采取以下措施：一要修改生态环保综合性法律《环境保护法》，针对碳减排和大气污染防治的协同工作领域和工作环节，规定协同和衔接的措施和要求；对于难以协同解决的问题则分别规定相对独特的措施和要求。二要制定《能源法》，一并规定煤电、油气发电、生物质能发电的大气污染防治和碳减排措施和标准。三要制定专门的《应对气候变化法》，既在政策方面提出碳减排与大气污染防治协同的要求，也针对碳减排安排专门的篇章。值得说明的是，《应对气候变化法》的制定在碳减排方面已具有一定的立法基础，如减排目标评价考核、统计核算、排放标准化、排放配额交易、排放报告、核查等制度已比较成熟，碳减排规划、碳减排信息公开、低碳技术目录和低碳产品认证等制度得到初步建立，碳排放信用管理、总量控制、气候保险、气候影响评估等制度已具有一定的研究基础。在法律体系构建方面，应将碳排放强度和总量“双控”作为制度突破口，根据需要制定碳减排目标制定与分配、碳排放指标交易与核查等方面的条例、部门规章和标准指南。
在法律的衔接方面，碳减排法制建设既要设立本领域相对独特的制度机制，也需建立与《大气污染防治法》《排污许可管理条例》等衔接的监督管理体制，设立规划、统计、标准化、指标分配与交易、落后设备与工艺淘汰、信用管理、目标评价与考核等协同的制度机制，并加强与《节约能源法》《可再生能源法》《煤炭法》等法律的衔接或者协同。对于目前未能协同实施的制度机制，如煤炭开发规划如何进行碳排放影响评价，需开展适用主体、适用范围、适用条件、适用程序、适用方法的衔接和协同，打通关键堵点。
碳减排和大气污染防治两个领域的法律制度协同了，法律之间的适用也相互衔接了，下一步就是开展制度的协同建构工作。在可以协同减排的工作领域和环节，需大气污染防治和碳减排立法分别建立健全协同减排的制度。与大气污染防治制度相比，碳减排制度建设总体处于初级阶段。从制度建设的均衡性来看，需以协同为导向重点加强碳减排制度的建设。
1.协同规划制度的建构。当前正处于“十四五”开局的关键期、2030年前碳排放达峰路线图设计的规划期、2035年应对气候变化行动愿景的布局期、2060年前碳中和愿景的科学筹备期，故应科学研判碳减排的阶段性目标，将碳减排制度机制建设深度融入生态文明制度机制体系和生态环境治理制度机制体系，将碳减排制度机制的建设作为美丽中国建设长期规划重要内容，更好融合生态环境保护综合规划和应对气候变化专项规划编制和实施。通过二氧化碳排放管控与大气污染污染防治等专项规划的衔接，将碳排放和大气污染物排放控制一并纳入生态环境保护目标责任和评价考核制度。
2.排放评价制度的协同建构。建议在修订《环境影响评价法》过程中考虑控制温室气体排放的相关要求，将重点地区、重点行业和重点企业的二氧化碳排放控制目标纳入环境影响评价范围。研究主要行业的碳排放影响评价方法学，建立统一的影响评价报告、审查、备案工作流程。将开展碳排放评价的能力要求纳入环境影响评价专业人员资格要求中。通过规划环境影响评价、项目环境影响评价，推动区域、行业和企业落实煤炭消费削减替代、碳排放控制等政策要求，为重点地区、工业园区、市场准入建立“碳排放门槛”。
3.标准化管理制度的协同建构。协同大气环境质量标准和排放标准，丰富和完善生态环境标准体系。以工业源和移动源大气污染物和二氧化碳协同减排相关标准为突破口，提高单位产品碳排放标准。制定碳减排量评估与绩效评价标准，发布排放核算报告与核查等管理技术规范。协同绿色产品标识和低碳产品标识制度，推进《节能低碳产品认证管理办法》和《绿色产品标识使用管理办法》的政策衔接，统一“绿色节能低碳产品”的评价指标体系，统一开展产品认证和标识管理。
4.信息化管理制度的协同建构。扩大政府信息公开范围，制度化满足公众和企业关于协同减排的信息需求。升级改造全国排污许可证管理信息平台功能，将碳减排和大气污染物减排纳入统一的排放信息台账，实现统计调查的统筹融合。对于重点二氧化碳排放单位，协同开展二氧化碳和大气污染物排放协同监测，规定强制性信息披露制度；对于其他企业，鼓励自愿公开二氧化碳排放信息。建议将二氧化碳和大气污染物排放守法信息纳入环境信用管理、环境执法监察的“双随机一公开”制度。
5.数据管理制度的协同建构。探索环境统计与温室气体排放核算的协同路径。开展温室气体监测需求分析，建设温室气体监测体系。发挥大气污染物监测已形成的数据优势，促进碳排放与生态环境及大气污染物统计监测的打通融合、协同增效。探索应对气候变化领域已有的省级地区控制温室气体排放考核评估与大气污染防治攻坚等环境执法考核体系的统筹协同。
6.市场化管理制度的协同建构。建立“以排放交易抓大头，以税收抓小头”的分类管理方式，将碳排放权交易、大气污染物排放指标交易纳入环境交易制度，开展碳排放源与碳汇的中和交易试点。梳理碳排放权交易与排污权交易的相互影响，探讨两者在法律法规、制度体系、市场要素、管理机制、技术支撑体系以及基础设施建设方面协同融合的方式和途径。协同开展用能权交易、煤炭压减指标交易和能耗指标交易，视情安排区域间的补偿与补助。将《环境保护税法》的应税范围延展至散源和移动源的碳排放。推进商品供应链的绿色低碳转型，推行绿色低碳生产、绿色低碳产品标识、绿色低碳政府采购等制度。
机制是让体制和制度实施和发挥作用的措施和手段。制度的实施协同仍然依靠机制的建构协同。协同减排需针对协同领域和环节创新完善管理和监督机制，实行专业化监管。鉴于立法需要较长的时间，目前可从行政和司法政策层面尽快建立急需的目标实现、过程管理和后端监督机制。
1.明确协同减排政治责任，健全减排监管机制。建议明确国家和地方“应对气候变化及节能减排工作领导小组”的法律地位和职能，界定生态环境部、国家发展改革委、国家能源局等部门的独立职责与协同职责，建立对国务院各部门和地方政府的协同减排考核机制。通过党内法规明确地方党委和政府的协同减排责任，将综合减排绩效纳入地方党政主要领导生态环境审计制度。
2.明确协同减排指标体系，开展综合目标管理。借鉴大气污染防治总量控制思路，推进将碳排放强度控制目标过渡到总量控制目标，以契合《巴黎协定》履约和碳排放达峰的国际通用范式。将控制温室气体排放相关指标纳入已包括大气污染物减排指标的美丽中国建设评估指标体系，研究面向碳中和愿景的森林、草原、湿地、海洋等“天然汇”的计量方法学，提出科学合理的碳汇目标。基于排放总量管理，建立企业大气污染和二氧化碳排放清单，实施区域限批，开展国际进出口管制等。
3.明确协同减排措施方法，实施综合评价考核。我国已将碳强度下降目标纳入“十二五”和“十三五”规划，并连续8年组织了省级碳强度下降目标责任考核。2018年后，碳强度下降目标责任考核已纳入国家生态文明建设目标评价考核体系，实现综合评价和考核。建议逐步将二氧化碳排放强度控制转为强度和总量双控，将国家层面的排放总量目标科学分解至各地区及重点行业，在国家宏观层面实现对二氧化碳排放和大气污染排放控制的总体规划和有效管理。
4.建立联动管理机制，培养复合人才队伍。建议发挥国家应对气候变化及节能减排工作领导小组的协调力量，建立工作定期会商和联动机制，调动各部门各行业的协同减排积极性，以协同为导向重点加强碳减排管理制度建设。开展系统能力建设，对原来从事大气污染防治的管理队伍和执法队伍开展应对气候变化知识培训，提升环保铁军组织开展碳减排工作的能力水平。利用大气污染防治的人才队伍和工作基础，填补当前应对气候变化的立法空白期，克服二氧化碳管理中专业人才不足、政策工具不足、执法队伍不足的问题，开展高质量协同管理。
5.明确协同减排管理责任，扩大督察执法范围。将二氧化碳管控与生态保护、污染防治一起纳入中央生态环境保护督察和党内法规检查机制。在生态环境部和地方生态环境厅局单位内部，建议推动大气污染物与二氧化碳监管执法体制和机制的统筹融合，在法律法规、标准指南、能耗指标、行政许可、设施监管、监测方法和数据合规性方面，开展综合执法检查。
6.明确协同减排法律责任，发展气候变化诉讼。目前，我国大气污染防治的政府主体责任较为明确，但企业和区域超额排放二氧化碳的责任仍存在立法空白。建议通过立法明确重点排放单位的碳减排责任和政府管理责任。依托环境司法制度建设，试点推进碳减排民事和行政公益诉讼制度。
在2021年至2030年的经济和社会发展转型期，中国应围绕尽早实现2030年前碳达峰的目标，以建构大气污染物与二氧化碳协同减排的制度机制为突破口，加强协同立法和协同执法，提升低碳和绿色发展的综合绩效，为2060年前碳中和愿景的实现奠定坚实的基础。
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