编者按：历史不会重演，但总是惊人地相似，从“8•12天津滨海新区爆炸事故”到“3•21江苏盐城化工园区爆炸事故”，时间过去仅不到四年。前事不忘，后事之师，天津港爆炸事件的惨痛教训及其反思，现在看来依然很有意义。特推此文，愿警钟长鸣。

 

 

 

 

 

文章介绍

本文是2015年10月22日作者的演讲稿，本次为首次公开发表，全文约10000字，为存原貌以观时变，除个别文字外未作修改更新，知识、学理落伍或不妥之处，恳请指正。

 

演讲涉及一般意义上安全标准的法律效力、1000米安全距离的规定是否合适、规定1000米安全距离的国家标准在天津港爆炸案中是否具有法律效力、安全监管行政部门职责分工、规划变更与信赖利益保护等议题。当时作者提出的不赞成一刀切、应采用基于风险的安全距离的观点，以及区分三种不同安全距离（安全防护距离、消防防火距离与大气环境防护距离/卫生防护距离的思路与2019年2月发布的国家推荐性标准《危险化学品生产装置和储存设施外部安全防护距离确定方法》一致。

 

 

作者介绍

丁晓阳，武汉大学环境法学硕士，华东理工大学工学士，安全生产专业高级工程师，十三五国家重点图书“化学法律法规系列丛书”编委会主任。作者于2019年3月23日在有关微信公众号发表文章：响水爆炸事件呼唤《危险化学品安全法》。

 

 

天津港爆炸事件过去两个多月，事发突然，后果严重，人员安全、财产、环境都遭受了重大损失。从公共安全和涉及行业控制风险的不同方面，天津港事件需要反思，讨论，总结经验教训，凝聚共识，提高我们的安全管理水平，让产业发展的风险得以控制，真正造福社会，作为产业主体的商业公司也才能可持续发展。

 

对天津港事故的反思，从不同的角度展开才可以深入，在分析研究后再回到整体和全局的考虑。我们可以从技术工程的角度反思，也可以从法律责任和法律风险控制的角度反思，这是专业角度的不同。技术工程和法律是有联系的，不同的反思角度可以发现不同的问题，对同一问题也会有不同的思考、论证，来综合指导我们的行动。对天津港事故的反思，也可以从不同人、不同主体的角度，比如从危险货物物流仓储经营者、危险化学品货主、从危险品仓库的相邻其它仓库、相邻的居民和房产公司、安评公司等不同主体的角度来看待法律责任，关注点不一样。对同一个安全问题，从技术的角度更加关注如何控制风险，从法律的角度更加关心什么是法定要求、如何避免法律风险，两个不同的角度在思考中会有不同的观点、产生不同的建议。本文立足于法律的角度。

 

天津港爆炸事件法律问题思考包括爆炸事故涉及的安全距离法规要求，标准的法律效力，政府行政部门职责分工，规划变更与信赖利益保护；还包括危险信息主动披露、传递与积极了解的责任，保险的有效性与责任的转移与分担，化工园区相邻关系是否带来特殊的法律责任，供应链安全要求是社会责任还是法律责任，管理者个人法律责任，以及股东身份与公司有限责任问题，这些将在其它机会讨论。

 

安全距离问题有不少专家通过博客、媒体采访等渠道发表了自己的看法，有杭州中元安科的博客，科学网上的博客，及近期《中国青年报》文章《争议一千米安全红线》，作者何林璘和刘星。天津港发生爆炸的瑞海公司1000米范围内有万科等多个居民区。大家的观点有共性，都关注了《GB18265-2000危险化学品经营企业开业条件和技术要求》中的大中型危险化学品仓库与周围公共建筑物1000米距离规定，如果这个规定适用了，是不是说就很轻易地找到了瑞海违规的一个主要事实，同样对其它危险品仓库是个重要提示，会不会因为这一条要被政府强制搬迁了？

 

目前几位主要论述者都觉得这个规定不适用，但理由不一。有的认为不适用的原因是，居民区不属于公共建筑物，因为百度上把民用建筑分为两大类，居住建筑和公共建筑；第二个观点是，GB18265是危险化学品管理法律制度的一部分，规划部门在危险化学品管理的基本法，危险化学品安全管理条例中根本未被提及，所以在其规划时谈不上要执行这个1000米安全距离的规定。第三个观点则指出，国家安监总局在2003年颁布的《危险化学品经营单位安全评价导则(试行)》是实际评估危险化学品经营单位的标准，这个经营单位现在是包括仓库的。在这个评价导则中检查项目分A，B两类，A类是否决项，因此具有强制性，B类不是否决项，如果B类不合格不超过5个，那总体还算基本合格。1000米的这个规定被放在B类，也就是并没有被作为强制要求来执行。

 

冒昧评点，我觉得第三个观点的逻辑有问题，两个层次的问题，一是，如果GB是强制性标准，具有强制性法律效力，那不会因为另一个法律级别不高的文件没有把它列为强制项就失去强制性，为什么不说后面的试行导则自身违法呢？第二个层次的问题，GB就具有强制执行性吗？这个问题比较复杂，很多人这么说，这个问题我们今天简单展开，报告下我的观点，我觉得强制性标准具有确定法律效力的判断是可疑的。

 

首先1989年的《中华人民共和国标准化法》称，安全标准都是强制性标准，但我们所看到的很多安全标准是推荐性的，和标准化法，作为标准法律效力的根本法，法律定性不一；其次，作为澄清中国各种法律法规红头文件法律效力的《中华人民共和国法立法法》，其中却没有给标准任何定性，没有赋予其任何法律效力；再次，通说认为，一个法律规范要包括三要素，所谓假定、处理、制裁或者叫后果，也就是给定条件或一定的前提，法律定义的行为、应该做啥、允许干啥、不允许做啥，然后带来了法律后果。标准的制订是没有权力来写法律后果的，法律后果通常在法律、法规、规章的倒数第二章“法律责任”。

 

为了圆说标准的法律地位，近来有这样的说法，标准需要被引用才具有法律效力。但是强制性标准也需要被引用才具有法律效力，推荐性标准被引用了也可以具有法律效力，强制性标准没有法律法规规章引用就不具有法律效力，那区分强制性和推荐性标准的意义何在？所以前面说，标准的法律效力可疑，刚才提及的解释内部逻辑有重大矛盾，否定了其自身体系存在的合理性。我们换个办法来看标准的法律效力，看看在法院的具体司法判决中，标准起啥作用。这些判决包括行政诉讼，对行政机关有拘束力。武汉大学环境法研究所的微信公众号9月14日转载一篇文章叫《侵权案件中技术标准的适用—以环境侵权为中心》，简单概括为如下情况，一是标准被作为制作鉴定结论的依据，二是作为当事人支持自己主张的证据，三也有被当作强制性法律条文引用的。

 

《标准化法》目前也面临修订，如果我们今天有勇气、有智慧、有道德感不受部门利益束缚，也脱离苏联计划经济管理立法中标准化管理与时代发展不适应的陈迹，套句话“让上帝的归上帝，让凯撒的归凯撒”，“让应该具有法律强制执行力的技术规范成为国务院及行政部门的法规、规章，让标准全部非强制化交给市场和社会自我选择适用”吧。

 

从标准的法律效力回到前面谈到的第二种观点认为1000米安全规定不适用的理由，就是规划部门没有危险化学品管理的职责，不需要考虑危险化学品的标准。规划部门的基本法《中华人民共和国城乡规划法》第24条指出，编制城乡规划必须遵守国家有关标准。这个有关标准包括其它部门的，尤其是标准化法称需要强制执行的安全标准吗？按现在的立法体系，国家标准如果没有排除特定部门，那参与制订部门之外的其它部门要适用吗？

 

2011年《危险化学品安全生产条例》第二章生产、储存安全第十一条指出，国家对危险化学品的生产、储存实行统筹规划、合理布局。国务院工业和信息化主管部门以及国务院其他有关部门依据各自职责，负责危险化学品生产、储存的行业规划和布局。地方人民政府组织编制城乡规划，应当根据本地区的实际情况，按照确保安全的原则，规划适当区域专门用于危险化学品的生产、储存。看来，在这里扛着规划责任的不是规划局，是地方政府，具体做规划的还是规划部门，指出要确保安全、没有说规划部门只遵守自家制订的安全标准。但问题是，GB18265把自己的适用范围缩小了，“本标准规定了危险化学品经营企业条件和技术要求”。这样看来，城乡规划时是有考虑危险化学品安全的职责的，但GB18265标准在规划的角度不一定适用。

 

现在回到第一个认为1000米不适用的依据，就是居住建筑不属于公共建筑，居住建筑和公共建筑是平行的概念，两个加在一起叫民用建筑。这个判断笔者作了些搜索，在法规上暂时并没有发现原文，但是和工程上的通用理解是一致的，所以推测这个判断在法律上是站得住脚的，但也不是真正导致1000米安全距离不适用的有效依据。《GB18265-2000危险化学品经营企业开业条件和技术要求》以及后续的《危险化学品经营单位安全评价导则(试行)》都是危险化学品经营企业设立的条件，但其上位法2012年《危险化学品经营许可证管理办法》第三条已明确将港口排出在外， “第三条 国家对危险化学品经营实行许可制度。经营危险化学品的企业，应当依照本办法取得危险化学品经营许可证（以下简称经营许可证）。未取得经营许可证，任何单位和个人不得经营危险化学品。从事下列危险化学品经营活动，不需要取得经营许可证：（一）依法取得危险化学品安全生产许可证的危险化学品生产企业在其厂区范围内销售本企业生产的危险化学品的；（二）依法取得港口经营许可证的港口经营人在港区内从事危险化学品仓储经营的。”同一领域更高位的2011年《危险化学品安全管理条例》也是这么规定。这个事权、行政管理权的划分，与其它法律法规一致，逻辑上、法理上没有冲突。比如2012年《港口危险货物安全管理规定》第十九条这么说，申请危险货物港口经营人资质，应当向港口行政管理部门提交上述材料。其中，从事剧毒化学品、易制爆危险化学品经营或者有储存设施的，应当向所在地设区的市级港口行政管理部门提出申请。实际办下来是两个证，港口经营许可证和港口危险品货物作业附证。

 

文首提到有关法律问题的第一个安全距离与第二个行政部门职责有关。2012年《港口危险货物安全管理规定》第四条还有这个表达，交通运输部主管全国港口危险货物安全管理工作，港口行政管理部门具体负责该港口的危险货物安全管理工作。安全生产法、港口法等上位法，规定没这么具体，但原则是一致的。总之，1000米的安全规定，看起来大家都认为不适用，理由不一，观点和报告和分析如上。（2019年3月作者注：但国务院调查组2016年初提交的“天津港“8·12”瑞海公司危险品仓库特别重大火灾爆炸事故“第42页追究滨海新区规划和国土资源管理局责任时，实际适用了该1000米的安全规定，是否正确，或许可以讨论。）

 

下面仔细看看部门职责分工。《危险化学品安全管理条例》，第十九条规定危险化学品生产装置或者储存数量构成重大危险源的危险化学品储存设施（运输工具加油站、加气站除外），与下列场所、设施、区域的距离应当符合国家有关规定：（一）居住区以及商业中心、公园等人员密集场所。第一个就是居民区。那什么是“国家有关规定”？《GB18218-2009危险化学品重大危险源辨识》规定了技术性方法，如何识别重大危险源，这个有排除条款，不包括运输中的化学品，包括仓库。注意，这个条款不是按行政部门职责分割，而是按化学品的运营操作性质来划分的。不过可惜的是，安监总局40号令《危险化学品重大危险源监督管理暂行规定》第九条指出，该暂行规定对于仓库仅针对有毒性气体、易燃气体和爆炸品仓库，液体固体危险品如果非爆炸品的仓库还不适用；暂行规定第二条又指出，港区内危险化学品重大危险源的安全监督管理，不适用本规定。到此为止，我们对于现行立法的阅读表明，虽然主要规定日常政府监管内容的《危险化学品重大危险源监督管理暂行规定》安监部门自废武功，排除了港区危化品，却是出于无奈，这个自我限制符合其上位法要求的，就是港区范围由交通港口部门自己管，但《GB18218-2009危险化学品重大危险源辨识》有清晰严格的限制条款规定，包括核、军事设施、运输，而明确表示适用于危险品储存，没有排除港口的储存。那时不是在港口的重大危险源虽然不适用《危险化学品重大危险源监督管理暂行规定》，但要适用《危险化学品安全管理条例》第十九条安全距离的要求？看起来安全距离的规定港区也不例外，只是找不到这个规定在哪儿，为什么1000米的那个规定要随附在针对危化经营许可证的规定之中，不能成为一个可以独立适用的规定呢？这是不是行政部门之间过度注意井水不犯河水，不干涉其它部门职权范围，但是缺乏必要合作的一个表现，导致重大立法漏洞。从立法的角度，为什么重大危险源管理的技术要求到了港口门前就止步了？或许交通港口部门内部再建一套陆地上静态的化学品储存安全技术规范？

 

展望，这安全距离规定还要不要了？从公共利益保护的角度，从立法漏洞填补的角度，当然要。那怎么规定才好？我们大家已经知道，通常所说的安全距离一词主要是建筑设计防火规范使用，是防火蔓延的距离，其具体值只有几十米，一般最高也就120米，所以我们推测，这个只是为防止火灾蔓延，和初期灭火用的，不考虑爆炸。卫生防护距离文件形式一般为卫生部门发布的国家标准，适用于新、改、扩工程生产设施与居民、学校、医院等敏感区的距离要求，环境影响评价环节考虑厂外公共健康保护时适用，环保部制订的《GB/T13201-1991制定地方大气污染物排放标准的技术方法》明确引用了这个概念并给出在没有具体数值标准时卫生防护距离的计算方法。卫生防护距离通常为数百米的具体数值几百米，个别可达数千米。环评中还计算大气环境防护距离的概念。大气环境防护距离的概念在立法中是有历史使命的，要替代直接由国标给出一个卫生防护距离具体数值来达到公共健康保护目的。实际上，环保部《HG2.2-2008环境影响评价技术导则—大气环境》明确定义环评时“大气环境防护距离”的概念，基于源特征、排放率及扩散模型等计算，取代GB/T13201，且不再提及卫生防护距离，但随后几年，卫生部依然发布了中国新版针对特定行业的卫生防护距离标准，基于具体数值。卫生防护距离和大气环境防护距离的适用要求都是不能有人群集中居住，自身存在立法功能的高度重叠，是不是也有法律资源的浪费、且带来一定的混乱？对比大气环境防护距离和安全距离，二者大相径庭，不能替代。前述讨论提醒我们思考，为什么我们在安全距离上要纠结于一个具体的数值？可不可以象大气环境防护距离一样基于计算？计算需要成本，很多问题有共性可以一刀切，所以对于共性强、社会利益对比计算成本更适合适用具体限值者，还可以有具体数值的标准。大中型危险化学品仓库面积差异大，储存的化学品危险性差异更大，都要求1000米安全距离有的太浪费土地资源有的却保护不够？实际的一刀切能做到吗？做不到，在天津事件后各地安全检查整改，很多项目还可以改，1000米的距离很难改。媒体公开报告和行业几年前提交给中央政府有关部门的调查报告也一致指出，一刀切做不到，即使在安全管理比较严格的大城市和沿海地区，大多数危险品仓库也很难做到。制订了可执行率过低的法律性文件，是不是有损法律在大家心目中的权威性和可尊重性？

 

既能控制好社会风险、又实际可运行的安全距离，法律法规上的出路在那儿？大家觉得是不是可以借鉴重大危险源管理中定量风险评估的思路，用定量风险评价方法进行安全评估，确定个人和社会风险值，对照事先立法确定的可容许社会风险曲线，如果风险落在不可容许区，那不是危险源要不要整改的问题，而是不能设立，或者立即采取措施降低风险。

 

在这个方面，我们有颁布的规章和技术标准，安监总局40号令危险化学品重大危险源监督管理暂行规定和GB18218-2009危险化学品重大危险源辨识都包括危险化学品储存的内容，前者规定第九条指出重大危险源有特殊情形的，应当委托具有相应资质的安全评价机构，按照有关标准的规定采用定量风险评价方法进行安全评估，确定个人和社会风险值，第十四条规定通过定量风险评价确定的重大危险源的个人和社会风险值，不得超过该规定附件列示的个人和社会可容许风险限值标准。超过个人和社会可容许风险限值标准的，危险化学品单位应当采取相应的降低风险措施。不过可惜的是，第九条仅针对有毒性气体、易燃气体和爆炸品仓库的情形，对天津港仓库这种情况还不适用。而且第二条还规定，港区内危险化学品重大危险源的安全监督管理，不适用本规定。

 

在合法性、合规论证的时候，我们可以把广义的法律法规作为一种资源。有个历史不长的资源我们发现了，似乎没有正式立法的效力，是个红头文件，这是2013安监总局、住监部关于进一步加强危险化学品建设项目安全设计管理的通知，第15条这么说，具有爆炸危险性的建设项目，其防火间距应至少满足GB50160也就是石油化工企业设计防火规范的要求。当国家标准规范没有明确要求时，可根据相关标准采用定量风险分析计算并确定装置或设施之间的安全距离。看起来我们有规定，有方法，但适用在非气体和爆炸品的危险品仓库上需要在几个方面对立法适用范围作出拓展。有了法律授权后，技术规范已经有立法支撑，就是已经颁布的AQ/T3046-2013化工企业定量风险评价导则和安监总局2014年第13号令危险化学品生产、储存装置个人可接受风险标准和社会可接受风险标准（试行）等。

 

在上面关于安全距离的讨论中，我们发现了、谈到了一个部门分工的问题，就是在交通部和安监总局各个相关文件中，都一致把港口危险货物仓库的安全管理权划分给了交通部下属的港口管理职能，这种划分和两个上位大法，《安全生产法》与《港口法》的表述是一致的。那是不是所有的政府监管，都是港口部门的职责，与安监无关呢？

 

我们来看看2011年《危险化学品安全管理条例》，第十二条这么说，新建、改建、扩建储存、装卸危险化学品的港口建设项目，由港口行政管理部门按照国务院交通运输主管部门的规定进行安全条件审查。这是我们刚才讲过的，项目设立时港口自行管理港区危化企业。第二十二条又这么说，生产、储存危险化学品的企业，应当将安全评价报告以及整改方案的落实情况报所在地县级人民政府安全生产监督管理部门备案。在港区内储存危险化学品的企业，应当将安全评价报告以及整改方案的落实情况报港口行政管理部门备案。第二十五条这么说，对剧毒化学品以及储存数量构成重大危险源的其他危险化学品，储存单位应当将其储存数量、储存地点以及管理人员的情况，报所在地县级人民政府安全生产监督管理部门（在港区内储存的，报港口行政管理部门）和公安机关备案。2012年交通部和安监总局有个联合通知，叫《关于明确港口危险化学品安全监督管理若干问题的通知》，内容就是具体划清港区安全监管职责，但可惜，很多职责如重大危险源监管、对上述二十二、二十五条也未做澄清。不过在目前看到看到的地方交通港航部门更加详细的通知中，确定把应急预案和重大危险源备案、安全评价报告及整改报告、日常监管职责都留在港口管理部门。

 

看看危险化学品安全管理条例第七章法律责任，其中凡是涉及项目设立、日常运营监督检查和处罚的职责，港口范围内的都赋予了港口行政管理部门。看看安全评价公司，港口安全评价的机构应依法取得由国家安全生产主管部门核准的《安全评价机构资质证书》，港口行政管理部门对从事港口危险货物安全评价的机构实行备案管理。甲级安全评价机构应当向交通运输部备案，乙级安全评价机构应当向所在地省级港口行政管理部门备案。最后把关的还是交通和港口行政管理部门。

 

总结一下，港口危险化学品企业在设立阶段、运营阶段，法定监管职责全部赋予了港口部门。安全生产监督管理部门负责危险化学品安全监督管理综合工作，可以协调其它政府部门，也可以组织安全检查，不过行政处罚在其它部门范围内的不能代替执行，实际上监管职能在港口区域是被制约的。当然，安监部门如何发挥综合管理职能，与当时的政策、中央政府导向和各地政府在法律框架内的自由裁量有关。

 

经常有人用九龙治水来指责水资源、环保、安全等多部门管理，大家又没有觉得，多部门管理才是正常的、理性的，只是要合理、不要太多。简述理由，任何一个问题，都有性质的多面性和流程的多阶段性，从这个角度，具有这个属性、这个阶段性，适合Ａ部门管理，从另一个角度，适合某些事项由Ｂ部门管理。如果强调水资源、环保、安全等公共职能集中到一个部门，那从另一个角度，反而造成了其它的治理分散。所以，问题不是多部门管理，而是缺乏在适当区分事权的基础上，要求行政部门内生合作机制、强有力的协调机制和行政部门冲突的法定解决机制。具体这方面的阐述，可以参照本人发表在《中国环境管理》杂志上的文章《水资源保护行政管理的冲突解决制度》。

 

我们说了很多安全距离，主要的当事方危险品仓库和周围的居民区都觉得很冤。我们假设1000米安全距离是目前大家认可的一个针对大型危险化学品仓库的参考规范，或者算出来也是1000米安全距离，天津港瑞海仓库1000米范围内有万科等楼盘，万科一位已经离职的区域总经理表示：这个项目进去的时候周围是普通物流仓库。周围没有危险化学品仓库啊。有了这么大的危险源，楼盘贬值，居民和没有安全脱手的开放商都面临不动产资产损失，这损失谁负责啊？

 

上海也有类似的情形，浦东外高桥一家危险品仓库占地数万平方米，离居民区只有，离地铁口约500米，1000米范围内5个居民区。另一家更危险，与村委会仅一墙之隔，堆场周边还有中小学、医院、菜场等生活设施。现在这两家仓库都已经整改了，但用我们事故调查分析的思路，这背后的原因、根本原因是什么？知道了根本原因，我们才不至于头痛医头、脚痛医脚、满足短期解决表面问题，才能长效管理、长治久安。

 

9月22日新华网转载了一篇新京报的文章，题目叫“危险品仓库是怎样变成危险的”，总结为对城市规划的思考，文章说了两点：真正的治本之策仍在于科学、合理、可持续的城市规划，以及刚性的规划执行。我补充一点：规划可以变更，但要经过法定程序，要有公众参与，对规划利益受损者要有赔偿。

 

这个问题和最近几年江浙沪发达地区另一种欢乐的故事有着共同的渊源，就是10年前地方政府敲锣打鼓欢迎投资，结果设施建筑还崭新、企业生产蒸蒸日上的时候，地方政府有的劝说、有的命令，要求企业搬迁，表面的理由都很光彩，经济发展了，居民区要拓展，传统工业区要建成商业区、或者轻工业区。

 

搬或不搬，赔或不赔，法理和法律上的依据在哪儿？2007年《中华人民共和国城乡规划法》里提到这么关键几点：一，城乡规划由上级人民政府批准，人大备案；二，当然可以修改，但是要按照原来的程序和管理级别审批。在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。建设单位应当按照规划条件进行建设；确需变更的，必须向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出申请。变更内容不符合控制性详细规划的，城乡规划主管部门不得批准。城市、县人民政府城乡规划主管部门应当及时将依法变更后的规划条件通报同级土地主管部门并公示。

 

注意，这里几个要点：一是城乡规划本身修改并不需要公示，建设单位变更规划条件的才需要公示；二建设行政许可中有听证和告知等规定，以及前述公示，但不比环境保护法里的公众参与，没有居民知情权、参与权具体细致的规定；三，规划部门还是把关部门，不仅是规划或者其变更，还包括建设工程规划许可证。保证建设项目符合区域规划要求。我们整理的这些法条，可以作为一个基础资料，去解读尚未进入公开审判环节的天津港爆炸案，哪些部门的官员已经被采取了刑事强制措施。

 

值得注意的是《城乡规划法》第五十条这么说，在选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证发放后，因依法修改城乡规划给被许可人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。站在私主体，个人或者企业的角度，我们关心自己的合法利益不要因为规划变更被侵犯，或者被侵权了得有个程序和内容都正当、充分的补救措施。这就产生了“信赖利益保护”的问题。所谓信赖利益，是指个人或公司因信赖行政主体的行为、承诺或规则而产生或可产生的利益。政府给了个人或企业一定的行政许可，允许从实特定的赢利性行为，公司对政府存在信赖基础，并且基于信赖建设厂房仓库、招募员工、进行生产运营，有成本投入，也有合理的预期收益，这就是信赖利益。

 

信赖利益在私主体间的民事行为中适用，同时也是公法的一项基本原则，行政机关做出行政行为，如果该行为无效或被撤销，相对人基于对行政行为信赖的利益损失应得到补偿。2004年《中华人民共和国行政许可法》第八条规定，公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。第六十九条规定撤销行政许可，被许可人的合法权益受到损害的，行政机关应当依法给予赔偿。

 

在2005年最终判决的“益民公司诉河南省周口市政府等行政行为违法案”中，益民公司最初被政府赋予燃气经营权，后被取消，最终法院判定政府对益民公司采取补救措施。《最高人民法院公报》将本案的“裁判摘要”归纳为：“根据最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十八条的规定，被诉具体行政行为违反了法律规定，且损害了相对人信赖利益，但如果撤销该行政行为，将会给公共利益造成重大损失的，应确认被诉具体行政行为违法，并责令被诉行政机关采取相应的补救措施。”这是信赖利益保护第一次在审判实例中得以体现，并在现在的法理中被认为是行政许可的五个基本原则之一。  

 

总结《城乡规划法》第五十条、《行政许可法》第八条和最高人民法院的判例摘要，什么才是可以保护的信赖利益？通说认为，信赖利益保护只是利益受损者恢复到行政许可作出前的处境，而让使利益受损者到达假若行政许可方履行了其允诺他所应处的处境，在这种场合所保护的利益称为期待利益。这里面两个问题，一个是看其来不动产的升值或者持续经营的未来利润是期待利益，还是可保护的信赖利益了？二如果不动产物理形态并无改变，仅因为社区环境风险增加，导致市场价值显著下降，那这个属于需要保护的信赖利益吗？

 

针对第一个问题，看前述周口案的判决，实际只有严格定义的信赖利益被法院判决保护，期待利益则没有纳入判决保护的范围，信赖利益保护在中国立法和司法中已有大量实践，但期待利益保护还是立法上的一大不足；简单说，按现在的立法和司法实践，居民区因规划变更导致资产价值下降，应依法获得政府补偿，但没有市值那么高；第二个问题，实际上和我们环境安全工作密切相关，在新时代下环境权益是法律认可的基本权益，不仅是传统财产权，如果政府的行政行为导致最初依政府规划享有的环境利益显著下降，那我认为，应该属于需要保护的信赖利益，行政行为侵犯应依法给予赔偿，或者说，即使从不动产权传统的经济属性来看，环境风险的非预期增加，导致不动产财产价值下降，即使不动产外表、物理形态未受损，但私权受损、足以构成应保护的信赖利益。对行政行为信赖而导致信赖利益受损者有请求权，要求司法保护。