作者：汪劲，北京大学法学院教授，博士生导师。

         马海桓，北京大学法学院硕士研究生。

原文载于《南京工业大学学报（社会科学版）》2019年第18卷第1期。为方便编辑，相关注释已省略。

摘要：造成生态环境损害的行为同时具有民事违法以及刑事违法双重属性，生态损害索赔诉讼与关联刑事诉讼的有效衔接对生态环境损害赔偿制度目的的实现具有重要影响。采用先刑后民与刑民并行模式处理生态环境损害民刑诉讼衔接问题存在弊端，一方面不利于生态环境及时修复，另一方面也不利于赔偿义务人积极履行生态环境修复义务。采用先民后刑模式则可以有效避免上述弊端，是处理生态环境损害民刑诉讼衔接的最优方案。同时还需要建立健全环境行政与司法的联动机制，保障先民后刑模式的顺利施行。

关键词：生态损害索赔诉讼；环境刑事诉讼；民刑衔接；顺位规则

一、引言

十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出对造成生态环境损害的责任者严格实行赔偿制度，依法追究刑事责任。此后，为了更好的落实该赔偿制度，中共中央办公厅、国务院办公厅在2015年12月印发了《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》（中办发〔2015〕57号）（以下简称“试点方案”），提出了包括“完善相关诉讼规则”等在内的8项试点内容，并且在吉林、江苏、重庆、山东、湖南、贵州、云南等7个省(市)开始了生态环境损害赔偿制度改革试点。随着试点工作的不断推进，中共中央办公厅、国务院办公厅在2017年12月印发了《生态环境损害赔偿制度改革方案》（以下简称“《方案》”），明确要求生态环境损害赔偿制度于2018年1月1日起在全国范围试行，并要求在总结前期试点工作的基础上，完善赔偿诉讼规则等，走出“企业污染、群众受害、政府买单”的误区，更好的实现对生态环境的保护。

《方案》对生态损害索赔案件的范围进行了明确的规定，包括发生较大及以上突发环境事件的，在国家和省级主体功能区规划中划定的重点生态功能区、禁止开发区发生环境污染、生态破坏事件的，发生其他严重影响生态环境后果的。根据《国家突发环境事件应急预案》的规定，具有因环境污染造成直接经济损失500万元以上等情形的应当认定为“较大及以上突发环境事件”；根据《最高人民法院、最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》的规定，具有违法所得或者致使公私财产损失30万元以上等情形的应当认定为“严重污染环境”，需要受到刑事制裁。如果因环境污染造成直接经济损失500万元以上而被生态损害索赔的，必然满足致使公私财产损失30万元以上的刑事制裁条件。而且，从实践上看，很多造成生态环境损害的行为同时具有民事违法以及刑事违法的双重属性，既涉及生态损害索赔诉讼，也涉及环境刑事诉讼，这便不可避免的要涉及两个诉讼的审理顺序问题，即顺位规则。诉讼顺序对生态环境损害赔偿制度目的的实现具有重要影响，而现行法律法规和相关司法解释对此没有明确，因此需要对此进行专门研究，以明确生态环境损害民刑诉讼衔接的顺位规则。

二、民刑诉讼衔接顺位规则的三种模式

目前没有关于生态环境损害民刑诉讼衔接顺位规则的明确规定，首先需要探讨民刑衔接的一般规则。在我国的现行立法中，对民刑衔接顺位规则的规定很少，也不明确。在理论研究和实践中存在三种模式，即先刑后民模式、刑民并行模式与先民后刑模式。

（一）先刑后民模式

先刑后民模式是指为了避免诉讼的过分拖延，法院采取“刑事优先于民事”的裁判原则，对民事诉讼的裁判在刑事审判结束之后进行，而且民事裁判要以刑事裁判所认定的事实为依据的顺位规则模式。

不论是以法国为代表的附带式诉讼模式，还是以美国和日本为代表的平行式诉讼模式，在民事诉讼与刑事诉讼的顺位规则方面，都采取了先刑后民的模式。被害人只能在刑事诉讼案件审理终结后，才能提起民事赔偿诉讼。在我国，先刑后民模式始于20世纪80年代，最高法、最高检、公安部等部门发布的五个文件以及《刑事诉讼法》确立了该种顺位规则。

由于刑事诉讼解决国家刑罚权行使的问题，而民事诉讼则解决民事主体之间的权益纠纷，因而在两种诉讼相互交织或牵连时，总体上应遵循“刑事优先”原则。在公权与私权发生冲突的情况下，优先选择公权，这是先刑后民模式最为基础的理论根据。而且，根据实体关连性思想，当因为一犯罪行为产生财产法上的请求权时，为了避免双重工作负担，也为了避免产生矛盾裁判，因而被害人可以提起补偿请求权。只要法院能够查明犯罪事实，就能够认定被告人的刑事责任和民事损害赔偿责任。

先刑后民模式实行了很多年，存在着很多争议，也出现了很多弊端。例如，有学者认为，先刑后民模式公权优先价值观念的体现，不符合现代司法理念。还有学者认为，一直以来采取的先刑后民模式，使我国刑事案件的审理结果对民事案件的审理具有绝对的既判力，不允许作为后诉的民事程序作出与其相反的事实判断。由于刑事诉讼对证据的认定标准要严于民事诉讼，因此很可能出现两个诉讼对事实的认定存在不一致的情况。

另外，先刑后民模式也不利于受害人权益保护。有研究发现刑事案件的民事部分80％以上在执行方面存在较大困难，大多数案件最终只能中止执行。对于权利人来说，采用先刑后民模式并没有使其合法权益得到充分的实现。还有学者提出，在先刑后民模式下，被害人即便在侦查、审查起诉阶段提出了民事赔偿请求，法官也不会有及时采取诸如财产保全、先予执行等措施，更不会通过收取保证金的方式来确保未来民事诉讼判决能够得到有效执行。于是，在长达数月的侦查、审查起诉等诉前程序中，一些能够进行民事赔偿的被告人或者其近亲友, 有可能利用这段时间将财产进行转移或者隐匿，不足以充分发挥财产保全的作用。甚至可能由于刑事案件“久侦不破”或者“久审不决”，导致超过民事诉讼时效造成无法挽回的后果，先刑后民模式不利于对受害人实施权利救济。

（二）刑民并行模式

由于案件情况越来越复杂，传统的先刑后民模式在实践过程中存在着诸多问题，难以满足实际的需要。而且，随着当代法治的发展，公权并不绝对优先于私权，公权优先应当有所限制，对于公权与私权的保护应当并重，必要时赋予被害人以一定的救济权，。因此，一些学者和司法人员提出了刑民并行模式，即民事诉讼与刑事诉讼互相独立，人民法院可以分案处理，互不影响的顺位规则模式。

在采用刑民并行的顺位规则模式下，应当允许赔偿权利人自愿选择以下两种诉讼方式：一是在刑事诉讼做出生效裁决之前的任意时段，均可提起民事诉讼；二是在刑事诉讼做出生效裁决之后的任意时段，均可提起民事诉讼。

但是，中国法院附带民事判决“执行难”的问题至今没有得到根本解决，大多数附带民事判决最终形成了“空判”。既然如此，法院对这种从刑事公诉中独立出来的民事侵权案件假如继续采取判决结案的方式，也难以避免“执行难”。而且，当赔偿权利人选择在刑事诉讼做出生效裁决之后提起民事索赔诉讼，即选择先刑后民模式，则又会面临先刑后民模式中所涉及的那些问题。

（三）先民后刑模式

近年来，各地法院为避免附带民事诉讼的裁判得不到执行，会尽可能优先选择调解结案，于是一种先民后刑的顺位规则模式出现了。

先民后刑模式是指为了避免民事诉讼的裁判得不到执行，法院采取“民事优先于刑事”的裁判原则，民事调解或者民事诉讼在刑事诉讼审结之前审理完毕的顺位规则模式。

作为这一模式的核心环节，法院对积极履行赔偿义务的被告人，在刑事裁决中酌情从轻处罚，同时也使得那些拒不履行赔偿义务的被告人得不到从轻处罚的机会，甚至可能被从重处罚。一些国家已经在法律中明确规定将被告人是否积极赔偿义务作为量刑情节予以考虑。比如《德国刑法典》第四十六条就规定了“行为人行为之后的活动，特别是其补偿损害的努力及行为人实现与被害人和解的努力”的量刑原则。

因此，有学者认为对于私权的保障应当优于对公权的维护，这体现了法治精神。采用先民后刑模式，有利于缓解民事诉讼裁判执行难的问题。但是，也有学者认为，赔偿金变成了“买命钱”，这是一个危险的先例。在刑法规定的“可以从轻处罚”的法定情节中，根本没有“赔偿被害人损失”一项。另外，依据刑事诉讼法的相关规定，赔偿被害人因犯罪行为所遭受的物质损失，是被告人应尽的法定义务，应当无条件地履行，不能作为从轻处罚的一个情形。这是对刑事处罚与民事赔偿关系的误解，严重损害了法律的权威性和严肃性。

采用先民后刑模式，客观上也会导致诉讼期限过长，使得法院在长时间内都无法对被告进行定罪量刑和长期羁押，有可能发生被告逃窜等情况，进而会导致诉讼成本极大提高、司法效率极大降低。

三、生态环境损害民刑诉讼衔接顺位规则的选择

（一）从司法实践看先刑后民、民刑并行模式的弊端

扬州市江都区环保局于2014年5月19日上午在码头上发现丁某某的船上装有刺激性不明液体，将该案移送给公安机关处理。扬州市江都区公安局在2014年9月26日侦查终结，向扬州市江都区人民检察院移送审查起诉。扬州市江都区人民检察院于2014年10月15日将案件转至高邮市人民检察院审查起诉。该案件于2014年11月15日、2015年1月26日、2015年4月9日分别延长审查起诉期半个月，于2014年11月28日、2015年2月9日退回扬州市江都区公安局补充侦查。扬州市江都区公安局于2014年12月26日、2015年3月9日重新移送审查起诉。关于环境刑事诉讼，江苏省扬州市高邮市人民法院于2016年7月13日作出一审刑事判决，之后，江苏省扬州市中级人民法院于2016年10月8日作出二审刑事裁定，维持了一审判决。

2016年12月江苏省环保联合会在南京市中级人民法院对德司达公司提起了环境民事公益诉讼。2017年1月江苏省人民政府依据《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》等规定，经申请作为共同原告参加了环境民事公益诉讼。两原告要求被告德司达公司赔偿环境修复费用2428余万元；承担原告江苏省环保联合会律师费17万元；承担本案诉讼费、鉴定费。2017年7月，南京市中级人民法院判决德司达公司赔偿环境修复费用人民币2428余万元。后德司达公司未提起上诉。

从上述案件的处理过程和结果看，采用先刑后民、刑民并行模式处理生态损害索赔诉讼与关联刑事诉讼的衔接问题存在两大弊端。

第一，不利于生态环境及时修复。

从2014年5月到2017年7月，对该环境案件的处理持续了三年多之久，对于损害的生态环境的修复是非常不利的，即使在2016年10月该环境案件的环境刑事诉讼已经生效的情况下，由谁负责对损害的生态环境进行修复仍然是不明确的。被告承担的刑事责任并不涉及对损害的生态环境进行修复，虽然法院判决被告承担2000万元的罚金，但是该罚金直接归入到国库，并不专门用于对损害的生态环境进行修复。

而且，生态损害索赔诉讼和环境刑事诉讼对事实认定的程度不一样，生态损害索赔诉讼强调对损害结果的测算、损失金额的认定，而环境刑事诉讼只需要确定造成生态环境损害的范围，即是否在某个区间，据此来进行定罪量刑。比如，2017年年初南京有一个案件，有一个企业把2000多吨的废旧电池的电解液直接排进雨水管道，然后该电解液直接进入了长江，经测量，发现超标10倍后就提起了刑事诉讼，被告也认罪了，法院判了6、7个月的刑期，虽然被告的行为对生态环境造成了非常严重的损害，但是在刑事诉讼中并不需要对损失进行非常具体的认定，只要能证明超过某一标准即可。

因此，一般而言，在刑事诉讼中作出的损害鉴定相对简单，无法满足生态损害索赔诉讼的需要。于是，在环境刑事诉讼裁判生效后进行审理的生态损害索赔诉讼很可能需要再次对生态环境损害进行鉴定，导致环境案件持续期限较长，造成对生态环境损害的修复不及时。

另外，生态损害索赔诉讼和环境刑事诉讼在证据的收集和认定方面也存在一定的差异，往往在公安机关收集完证据之后，代表赔偿权利人的实施环境行政处罚权的部门等仍然需要对证据进行收集，审理生态损害索赔诉讼的法院也需要尽可能的到现场进行确认，于是个别地方为了保全证据甚至不允许对损害的生态环境进行及时修复。比如公安机关把危险废物扣押后，按照规定需要实施环境行政处罚权的部门提取样品检测存样，这些危险废物不能长期保存，应当尽快处理，但是后来做了多次鉴定，实施环境行政处罚权的部门还是要去现场提样。这也导致了环境案件持续期限较长，造成对生态环境损害的修复不及时。

第二，不利于赔偿义务人积极履行生态环境修复义务。

在江苏省人民政府诉某公司生态损害索赔案的过程中，2014年5月，公安机关在现场应急处置扣押了危化品运输船上一百三十吨的危险废物，经过鉴定是废硫酸，PH值是0。2016年，公安机关在环境刑事诉讼一审判决前做了大量工作，虽然把船上的一百三十吨的废物处理了，但是船上还有有机的废酸在船体的底部产生的大量的固定废物，于是又多出二三十吨废物，在刑事判决前，被告愿意将这二三十吨废物运走处理，但是有关部门认为该废物暂时不应运走，在生态损害索赔诉讼中还需要对该证据进行收集和认定。在环境刑事诉讼审结之后，被告便不愿对这二三十吨的废物进行处理。

江苏省政府是在环境刑事诉讼审结之后提起的生态损害索赔诉讼，在环境刑事诉讼审结之前，赔偿义务人很积极的履行清理排污船只上的废物等责任，但是在环境刑事诉讼审结之后，赔偿义务人便缺少清理废物的意愿，使得事故现场仍然有二三十吨的废物得不到处理，而生态损害索赔诉讼也没有提及该部分责任的承担。生态损害索赔诉讼与环境刑事诉讼在实践中采取先刑后民模式，在得知不利刑罚后果的情况下，赔偿义务人会消极履行赔偿义务，这暴露了赔偿义务人修复生态环境非常不积极这一问题。

至于刑民并行模式，在选择先刑后民诉讼顺序的情况下，仍然存在先刑后民模式下的这些弊端。在选择先民后刑诉讼顺序的情况下，可以避免这些弊端，但实际上直接采用先民后刑模式即可。

针对生态环境修复不及时这一问题，可能的补救措施是采取保全措施或者先予执行措施。

就保全措施而言，保全是为避免债权人遭受不可恢复的损害，为债权人提供预先救济。根据《民事诉讼法》的规定，保全包括财产保全和行为保全。财产保全包括诉前财产保全和诉讼财产保全；行为保全分为诉前行为保全和诉讼行为保全。

由于环境刑事诉讼在先，为了弱化甚至避免生态环境修复不及时，在赔偿权利人要求进行保全时，生态损害索赔诉讼尚未开始，因此只能采取诉前财产保全或者诉前行为保全。

诉前财产保全是指起诉前，法院根据利害关系人的申请，对被申请人的有关财产采取的强制性保护措施。由于环境案件具有其特殊性，不单单是要求被告在诉讼完结后有能力赔偿损失，更重要的是被告在诉讼前就要尽早赔偿损失以及时修复生态环境，诉前财产保全只能保证在诉讼完结后，被告能够有能力赔偿损失，但是无法要求被告在诉讼前便赔偿损失以及时修复生态环境。因此，诉前财产保全无法实现对生态环境的及时修复。

诉前行为保全是指起诉前，当事人为维护其合法权益，保证生效裁判的执行、阻断侵害行为继续、避免损失的扩大，人民法院依法要求当事人为一定行为或不为一定行为的民事诉讼制度。行为保全能够给予债权人预防性的紧急权利保护。在环境案件中，法院可以责令被告作出一定行为以便对生态环境进行及时修复，但是在诉讼前进行行为保全，申请人应当提供担保，否则法院只能裁定驳回申请。申请人一般就是诉讼的原告，即作为赔偿权利人的省级政府或者市级政府，如果为了要求被告在诉讼前作出一定行为以便对生态环境进行及时修复，省级政府或者市级政府需要提供担保，但是生态环境损害赔偿制度就是为了走出“企业污染、群众受害、政府买单”的误区，如此一来，便又陷入了该误区之中。因此，通过诉前行为保全的方式实现对生态环境的及时修复也不可取。

就先予执行措施而言，先予执行是为了使权利人的权利在判决之前全部或部分地得到实现和满足。根据《<民事诉讼法>解释》第一百六十九条的规定，先予执行应当在人民法院受理案件后采取，无法要求被告在诉讼前作出一定行为以便对生态环境进行及时修复。如果为了通过先予执行的方式要求被告在诉讼前作出一定行为以便对生态环境进行及时修复，对现行规定进行修改，允许在人民法院受理案件前采取先予执行措施，势必会规定在诉讼前进行先予执行，申请人应当提供担保，否则法院只能裁定驳回申请。如此，又会面临上段所讨论的问题，仍然无法走出“企业污染、群众受害、政府买单”的误区。因此，通过先予执行的方式实现对生态环境的及时修复也不可取。

针对赔偿义务人履行生态环境修复义务不积极的问题，由于赔偿义务人已经受到了刑事制裁，无论赔偿义务人是否采取一定行为积极的修复生态，都不会影响对其的刑事判决，赔偿义务人自然修复生态环境不积极。虽然可以将赔偿义务人积极履行修复生态环境的义务作为对其进行减刑的一个条件，但是这样只能激励赔偿义务人在诉讼完结后积极履行修复生态环境的义务，仍然无法实现对生态环境的及时修复。

因此，对现行先刑后民模式进行的修正，难以实现对生态环境的及时修复。

至于刑民并行模式，在选择先刑后民诉讼顺序的情况下，仍然存在先刑后民模式下的这些弊端。在选择先民后刑诉讼顺序的情况下，可以避免这些弊端，但实际上直接采用先民后刑模式即可。刑民并行模式也难以实现对生态环境的及时修复。

综上，采用先刑后民、刑民并行顺位规则，难以实现对生态环境的及时修复。

（二）先民后刑模式的必要性与可行性

1.先民后刑模式的必要性

虽然赔偿损失是赔偿义务人应当无条件履行的义务，积极履行生态环境损害赔偿义务不应作为从轻或者减轻赔偿义务人刑事责任的情形。但是采用先刑后民或刑民并行顺位规则难以实现对生态环境的及时修复，而环境刑事诉讼在先审结对生态环境损害索赔的实现具有重要和积极的保障作用。

如果生态损害索赔诉讼判决在先，刑事诉讼判决在后，赔偿义务人为了争取在刑事诉讼中从轻或者减轻处罚，则会及时采取相应的修复措施并积极履行赔偿义务。将赔偿义务人履行生态环境损害赔偿义务的情况作为减轻或者从轻予以刑事处罚的酌定情节，不仅有利于维护国家利益，也有利于保护环境公益；另外，应当明确对积极履行修复生态的义务的赔偿义务人酌定予以一定程度的减刑，这样也可以提高赔偿义务人修复生态环境损害积极性。

有反对者认为这是将被告本该支付的赔偿金作为其“卖命钱”，没钱履行赔偿义务的被告就只能多受些刑事处罚。具有其道理，但是由于涉及生态损害索赔诉讼与环境刑事诉讼的环境案件具有特殊性，一般而言，能造成如此严重的生态环境损害后果的往往是一个企业而非一个人，而且由于该企业在环境保护方面节省了资金，则会有更多的财力，具有一定的履行生态环境损害赔偿义务的能力。根据其履行生态环境损害赔偿义务的情况作为减轻或者从轻予以刑事处罚以及减刑的酌定情节，具有合理性，有利于提高赔偿义务人修复生态环境损害积极性。

2.先民后刑模式的可行性

因为生态损害索赔诉讼较为复杂，需要适用普通程序，一审的审理期限是6个月，如果遇到特殊情况，可以由一审法院的院长批准延长6个月，如果需要延长的，可以报上级法院批准再延长一定期限，对判决的上诉案件，审理期限是3个月，如果遇到特殊情况，还可以由二审法院的院长批准延长一定期限。采用先民后刑模式，会导致在先审理的生态损害索赔诉讼期限过长，使得审理环境刑事诉讼的法院在长时间内无法对被告进行定罪量刑，没法对被告进行长期羁押，有可能发生被告逃窜等情况，进而导致诉讼成本极大提高、司法效率极大降低。

但是开展环境刑事诉讼所需要的时间不单单只包括法院的审理期限，环境刑事诉讼涉及公安机关立案侦查、检察院审查起诉、法院审理诉讼这三个阶段，而且如果环境案件较为复杂，很可能在检察院审查起诉后，又发回公安机关要求其补充侦查。虽然采用先民后刑顺位规则，环境刑事诉讼要在生态损害索赔诉讼审理完结后进行审理，但是环境刑事诉讼涉及公安机关立案侦查等阶段却无需等到生态损害索赔诉讼审理完结后再开展，实际上相当于将开展环境刑事诉讼需要的时间（包括公安机关立案侦查、检察院审查起诉、法院审理诉讼这三个阶段）与审理生态损害索赔诉讼的时间合并在一起，这两项工作可以同时进行，缩短处理了环境案件的时间。但是这两项工作必须做好衔接，相关部门要加强联动，不然便可能出现各个部门为了实现各自的目的而“打架”的情况，这样则会导致处理环境案件的时间较长，对生态环境修复不及时。

另外，在江苏省人民政府诉某公司生态损害索赔案中，从公安机关介入生态损害索赔案件到法院审结一审刑事诉讼，持续了将近两年两个月的时间。这段时间没有对被告进行定罪量刑，但是公安机关、检察院和法院处理的非常好，并没有发生被告逃窜等情况。因此，在实践中，公安机关、检察院和法院能够处理好这个问题。

根照《方案》的要求，请求生态环境损害赔偿的主体为省级、市地级人民政府，省（自治区、直辖市）政府成立生态环境损害赔偿制度改革工作领导小组。在健全国家自然资源资产管理体制试点区，受委托的省级政府可指定统一行使全民所有自然资源资产所有者职责的部门负责生态环境损害赔偿具体工作；国务院直接行使全民所有自然资源资产所有权的，由受委托代行该所有权的部门作为赔偿权利人开展生态环境损害赔偿工作。

另外，应由省级、市地级人民政府设立生态损害索赔办公室（以下简称“索赔办”），该办公室作为省级、市地级人民政府的一个机构。索赔办工作人员由省级、市地级政府抽调环保、国土资源、水利、农业等部门有关人员组成。索赔办公室为政府内设的常设机构，主要工作内容包括：受理公民、法人和其他组织提出的要求提起生态环境损害赔偿的举报和控告；就本辖区内的生态环境损害事实开展相应索赔工作；与相关部门的衔接工作；监督生态修复方案的执行，赔偿义务人不履行修复义务的，可以组织相关专业技术机构和人员代为修复；案件资料的整理、归档等。并且要健全对其的环境监管履职监督与考核评价制度。

当人民检察院提起环境刑事诉讼，政府尚未提起生态损害索赔诉讼时。如果是基层人民检察院提起的，基层人民检察院应当上报市级人民检察院由市级人民检察院通知市索赔办，由市级索赔办决定或者上报省级索赔办由省级索赔办决定是否提起生态损害索赔诉讼，决定提起时，应当中止环境刑事诉讼；如果是市级人民检察院提起的，市级人民检察院应当通知市级索赔办，由市级索赔办决定或者上报省级索赔办由省级索赔办决定是否提起生态损害索赔诉讼，决定提起时，应当中止环境刑事诉讼。

四、生态环境损害民刑诉讼有效衔接的保障机制

在先民后刑模式下，生态损害索赔诉讼与环境刑事诉讼涉及的公安机关立案侦查会一并开展。司法、执法都是一种耗费资源的活动，就存在着如何有效配置资源、如果使资源配置使用获得效用最大化的问题。因此，为了节约司法成本，尽可能的提高司法效率，避免衔接不畅、各个部门为了实现各自的目的而“打架”，导致处理环境案件的时间较长，对生态环境修复不及时，建立健全联动机制是非常必要的，可以克服环境执法与环境司法因独立运行而出现的片面化、单一化问题，有利于保障先民后刑模式的顺利施行。

（一）在设区的市一级及其以上部门建立联动机制

2013年5月20日，无锡市环保局、市公安局、市中院、市检察院、市监察局共同出台了《关于建立环境行政执法与司法联动工作机制的意见》，并成立环境行政执法与司法联动工作联席会议，设立“执法联动工作办公室”，区级不能解决的问题通过联动平台在市级都得到了很好的处理。实施环境行政处罚权的部门希望公安机关帮助收集证据，公安机关希望实施环境行政处罚权的部门帮助检测，各部门之间是平级的在协调问题方面就更为容易。因此，根据实践经验，应当在设区的市一级及其以上部门建立联动机制。

（二）增加参与联动的部门并加强经费支持

由于国土资源、住房城乡建设等部门的职能首先是开发利用自然资源环境创造经济效益，而后才是保护生态环境，同环保部门等相关部门会涉及权力冲突，如美国在1981年到1983年间环保部门出现混乱直接导致了1984年环境行政管理权的削弱。因此必须增加相关联动部门，避免权力冲突，更好的推动生态损害赔偿制度的发展。在联动机制中，参照贵阳市人民政府的方案，将国土资源、环境保护、住房城乡建设等实施环境行政处罚权的部门增加进来，在环境污染或生态破坏事件发生后，相关部门根据联动机制的要求开展具体的执法司法活动。

而且要加强对相关联动部门的经费支持，增强其环境执法司法能力。比如，从2001年开始，美国司法部便购买相关环境法律信息网站的服务。这提供了很好的参考，随着联动部门的增加，对于环境执法司法的能力要求更高，应当加强对相关联动部门的经费支持，组织环境执法司法的专业培训，购买相关环境法律信息网站的服务，增强相关联动部门的环境执法司法能力。

（三）明确联动机制的相关规定

1.明确发生生态环境损害事件后相关部门的信息通报义务

由索赔办做牵头部门，定期召开联席会议，通报衔接工作的情况，研究存在的问题，提出加强部门衔接的对策，协调解决生态环境损害赔偿问题，开展部门联合培训。在发生较大及以上突发环境事件或者证据容易灭失、嗣后难以取得等情况时，事件发生地设区的市级或者县级人民政府实施环境行政处罚权的部门经过初步认定，如果认为该案件可能导致生态环境损害赔偿程序的启动，则该部门应立即逐级上报省级索赔办。此时，赔偿权利人在接到突发环境事件的通知后，应迅速派出应急处置人员，准确、全面地掌握案件的基本情况、数据和材料，并尽快保存相应的证据。发生跨省、自治区、直辖市行政区域的生态环境损害赔偿事件的，省级索赔办应当在接到报告，并初步核实后立即报告国务院。

实施环境行政处罚权的部门通知程序的考量基准是该案件满足生态环境损害赔偿的条件，而不是行政处罚要件。因此，即使该部门在初步审查之后发现相对人的行为并不存在违法性，但可能满足索赔条件时，此时仍应当通知索赔办，并由赔偿权利人最终决定是否启动生态环境损害赔偿程序。

2.明确在一定条件下刑事司法提前介入生态损害索赔案件

对于可能造成生态环境损害的单位或个人涉嫌环境违法犯罪行为的，公安机关应当提前介入；如有需要，司法机关也应当及时提前介入并提供司法服务，司法机关可以向公安机关明示应当收集何种证据、证据应当收集到何种程度等，比如在泰州天价环境公益诉讼中，法院与环保部门多次对该环境案件的立场、尺度等相关问题进行协调，加强了业务上的沟通与衔接，提高环保执法效能。但是，环保执法仍然是环境法律实施的主导力量，环境司法能动应当发挥环保执法不具有的功能，而非取代其功能。否则，只能导致制度功能上的本末倒置，无法取得预期的环境法律实施效果。对于环境案件所涉及的调查取证、鉴定、危险废物处置等问题，相关联动部门要积极配合对环境案件实施环境行政处罚权的部门，所需经费，应当列入该机关的行政经费预算，如果经费不足，可以由环境案件发生地的乡镇政府及上级政府的行政经费予以保障。

3.明确生态损害索赔案件的移送程序

实施环境行政处罚权的部门向公安机关移送涉嫌环境违法犯罪案件时，应当同时附送根据相关规定所需的材料。公安机关应当依法接受，立即出具接受案件回执或者在涉嫌环境犯罪案件移送书的回执上签字，并且及时作出立案决定或者不予立案决定，书面告知该部门，同时抄送人民检察院；公安机关在日常工作中发现的未构成犯罪的环境违法案件，应当及时移送依法实施环境行政处罚权的部门作出行政处理，同时抄送人民检察院。实施环境行政处罚权的部门以及公安机关在处理生态环境损害案件的过程中，发现国家工作人员贪污贿赂或者渎职等犯罪线索的，应当根据案件的性质，及时向人民检察院移送。要限定时间，这样有利于及时保护当事人的合法权益，并且避免延迟移送贻误侦破犯罪的最佳时机。

4.明确生态损害索赔案件的信息共享规则

另外，索赔办、实施环境行政处罚的部门、公安机关、人民检察院应当积极建设、规范使用生态环境损害索赔、行政执法与刑事司法衔接信息共享平台，逐步实现生态损害索赔案件的网上通报、网上移送、网上受理和网上监督等，提高办案效率，降低办案成本。

五、结论

通过对实践进行考察与反思，在先刑后民模式下，存在着处理时间较长使生态环境修复不及时、赔偿义务人对生态环境修复不积极等弊端。而在刑民并行模式下，在选择先刑后民诉讼顺序的情况下，仍然存在先刑后民模式下的这些弊端。虽然通过保全措施或者先予执行措施可以对先刑后民模式、刑民并行模式进行修正，但是仍然难以实现对生态环境的及时修复。先民后刑模式则可以避免先刑后民模式、刑民并行模式的弊端，如果生态损害索赔诉讼判决在先，环境刑事诉讼判决在后，赔偿义务人为了争取在刑事诉讼中从轻或者减轻处罚，则会及时采取相应的修复措施并积极履行赔偿义务。将赔偿义务人履行生态环境损害赔偿义务的情况作为减轻或者从轻予以刑事处罚的酌定情节，不仅有利于维护国家利益，也有利于保护环境公益；另外，应当明确对积极履行修复生态的义务的赔偿义务人酌定予以一定程度的减刑，这样也可以提高赔偿义务人修复生态环境损害积极性。在先民后刑模式下，生态损害索赔诉讼与环境刑事诉讼涉及的公安机关立案侦查会一并开展，需要有效配置资源、使资源配置使用效用最大化的问题。因此，为了节约司法成本，尽可能的提高司法效率，避免衔接不畅，对生态环境修复不及时，建立健全联动机制具有重要意义，可以克服环境执法与环境司法因独立运行而出现的片面化、单一化问题，有利于保障先民后刑模式的顺利施行。