作者：颜昌武，暨南大学公共管理学院副教授；

         何巧丽，暨南大学公共管理学院硕士研究生。

原文载于《经济社会体制比较》2019年第1期。为方便编辑，相关注释已省略。

当科技决策越来越广泛且深入地影响公众的日常生活时，一种吊诡现象也越来越引人关注：科技决策本身的“科技含量”使“无知的”公众无法实质性地参与政策过程；公众一旦以质疑或抗争的方式介入，就能使一些科技决策项目搁浅，比如“PX”项目，自2007年以来，先后败走厦门、成都、宁波等地。这一现象为本文留下了研究空间：公众在科技决策过程中究竟扮演怎样的角色？在科技政策链条中明显处于弱势的公众，何以能一再成功地阻断政府决策项目的推进？进一步的问题则是：我们如何走出政策过程中“闭门决策→公众闹大→项目中止”的怪圈？

一、公众理解科学：一个分析视角

“公众理解科学”（Public Understanding Science，以下简称PUS）的概念最早出现在1985年英国皇家学会的同名报告中，该报告指出“提高公众理解科学的水平是促进国家繁荣、提高公共决策和私人决策的质量、丰富个人生活的重要因素”。PUS原本是为消除科学与公众之间的隔阂而提出的，但这一概念因对优化政策制定具有重要的启示意义而被纳入政策过程中，这也意味着决策者的注意力“从科学大众化产品的生产方面转移到科学的公众理解方面”，这一概念的引入，也有利于化解传统精英决策模式的“合法性危机”。

精英决策模式的悖论在公共行政学发端之初已现端倪。行政学的创始者们秉承民主政治的理念，奉公众为国家的主人，但又坚持“政治与行政二分”的原则，将公众的角色限定为政治领域的“选民”，在选举结束之后，他们就应当退居一旁，交由专业人士来处理行政事务，因为“专家和行政管理的专业人士更加具备处理公共问题和事务的能力，与普通民众相比，可以制定出更加合理的决策”。鉴于现代社会事务的复杂性以及公众缺乏足够的专业知识，人们有理由相信，“民主政府能够识别公民的需求，能有效地利用科技满足公民的需求。而公民一旦选出了能代表他们的政府，就不再视作独立的身份来左右科学，也不再需要独自监控科学与国家的伙伴关系”。

在这样的角色定位下，公众参与通常被视为对日常行政管理的“一种破坏”，人们必须对公众参与的危险性保持足够的警惕，以免其影响公共决策的效率与效果。“行政学之父”威尔逊坦承：“若公众对政府的日常运作和日常工作方法的选择予以直接的批评，这无疑是一件笨拙的麻烦事。”政府面临的情形越复杂，就越依赖于技术官僚与专家来进行决策，因而，现代政府的惯常做法，就是在理念上承认公众的主权者地位，但在实践上将决策权交给掌握专门知识的行政官僚体系。因而，“官僚体制的行政管理按其倾向总是一种排斥公众的行政管理”。

现代社会的科技决策必然直面民主与科学的双重价值诉求，如何定义公众在科技政策制定过程中的角色，成为学术界反思精英决策模式之弊端的首要任务。一些学者担忧公共治理的技术化，会侵害公众参与的民主权利，削弱公民的参与精神和责任感。杜威更是指出，让专家管理行政事务会导致“公众的消失”。为回应这一合法性质疑，一些学者将政策过程中政府与公众关系的话题，转化为对不同的知识利用方式如何影响政策过程的科学化和民主化的研究，由此开启了政策研究中的PUS运动。

PUS运动最初的前提不外乎两点：一是公众因为缺乏科技知识而无力参与公共决策，二是“全面提高公众理解科学的水平，可以明显地改善公众决策的质量”。因而PUS的倡导者们主张，政策合法性难题的破解之道，莫过于让“无知的”公众理解科学，以促使其更好地扮演公民角色，此即PUS的“缺失模型”。在缺失模型中，作为技术专家的行政官员以一种高高在上的姿态面对公众，导致了公众对科技了解越多、对政府越不信任的尴尬现象。不少实证数据也表明：与政府所设想的“公众拥有的科学知识增多，就越理解和支持科技决策”的情形迥异，公众得到更多的科学信息，反而对科技决策有了更多的反思，更加质疑科技决策的不确定性与风险性。究其本质，缺失模型并没有摆脱行政官员作为技术精英高高在上的缺陷，因而也就无法挽救精英决策模式的“合法性”危机。

“缺失模型”的倡导者杜兰特意识到，PUS不仅是科学传播的问题，更与民主政治紧密关联，要赢得公众对科技决策的支持，就不能离开公众的实质性参与。杜兰特因而提出了“民主模型”以替代缺失模型，强调公众并非被动的信息接受者，而是科技决策者中的一员。温则提出了“内省模型”，认为知识不单是行政官员和技术专家所具备的专业知识，也应包括公众的“地方性知识”，因而每一个公民都应有参与科技决策的权利。在这两种模型的影响下，PUS发展到一个新的阶段：公众不再被视为纯粹的无知者，也不再是科技决策的被动接受方，即公众对科技决策所表现出的质疑与抵触情绪，不再被简单地认为是缺乏科学知识的表现，而是公众在科学知识的生产及其应用过程中积极主动地捍卫自身权利的体现，公众的地方性知识同样有助于推进决策的科学化。

PUS概念的提出及其理论发展，为我们展示了公众从无知的外行一步步地走向开放性决策中心的过程，也为我们理解决策的科学化与民主化的张力提供了一个基于知识的视角，这一视角有利于我们更好地把握政策过程中政府与公众的互动关系。本文以PUS为分析视角，以决策过程中专业知识与地方性知识的冲突为主线，尝试对“茂名PX项目”这一个案进行重新解读，以期更好地思考“公众在科技决策过程中究竟扮演怎样的角色”这一难题，同时希望在理论与个案之间建构起恰当的逻辑联系，并展现PUS作为分析视角的解释能力。

之所以选取茂名为个案，是出于以下几点考虑：首先，这一政策过程相对公开透明。从地方政府文件、《茂名日报》和政府报告中，可以获取该项目从规划到环评再到公众参与的相关资料，使我们更容易进入这一政策过程。其次，它较为集中地展现了地方政府与公众之间的张力。茂名市政府为做好该项目做出了大量努力，包括详细的规划、赴九江取经、密集的科普宣传，但该项目最终宣告暂停。最后，这一项目引发的冲突备受各界关注，一些媒体对此进行了详尽的报道和追踪，为我们的研究提供了基础性的资料。我们主要通过访谈来加深对政策过程的了解，先后利用2015年寒暑假赴茂名进行实地调研，与部分市民、论坛活跃网友和公务员进行了深度交谈，虽然公务员访谈样本较为有限，但我们借助部分媒体的深度报道进行交叉印证，从而获得了大量真实可信的资料。

二、茂名PX事件：一场科学与民意的遭遇战

作为华南地区最大的石化基地，茂名因“油”而兴，并以“南方油城”闻名海内外。20世纪50年代，茂名地区发现了丰富的油页岩储量，茂名石化工业自此起步，并逐渐成长为该市的支柱产业。进入新世纪，茂名有意打造“世界级石化产业基地”，因而，PX项目的兴建并非一时心血来潮，而是茂名“世界级石化产业基地”规划酝酿多年的产物（见表1）。

2014年2月18日，《茂名日报》用两个整版的篇幅作了题为《茂名石化：快马加鞭建设世界一流企业》的报道，重点宣传茂名市实施绿色低碳战略所取得的成效，并称该举措赢得了来自社会公众和新华社、人民日报等主流媒体的广泛赞誉。该报随后不遗余力地推出《绿色低碳我行动》专栏，从绿色低碳、清洁生产、节能降耗等方面，报道了茂名石化为本地经济社会发展所做出的重要贡献，进一步高调预热PX项目。

随后，茂名市有关部门先后举办石化项目推进工作会议，请来专家详解PX项目，并制作宣传片《认识茂名芳烃（PX）项目》在当地电视台滚动播出。该宣传片涵盖权威媒体的相关报道、国内PX生产基地实地探访、茂名PX项目的安全性、PX项目的重要性等四大板块，对PX项目进行了详细的科普（见表2）。

但事与愿违，密集的宣传并没有达到预期的效果，反而给公众一种PX项目开工在即的错觉。为了表达对拟建PX项目的关切，2014年3月30日上午，一些市民在市区油城五路大草坪聚集。当日下午，更多的市民涌至市委门前表达意见，要求停建PX项目。随后，聚集人数越来越多，一度达千余名，当晚更发生冲击市委北门和东门以及违法打砸、堵塞交通等行为。4月1日，《茂名日报》头版发表题为《PX项目仍处于普及知识阶段 上马与否需听民意才决策》的报道，称“该项目仅是科普阶段，离启动为时尚早”。当日下午，主管副市长表态：政府不会违背民意进行决策，在政府和公众没有达成充分共识前，该项目决不会启动。至此，茂名PX项目也走入了“一闹就停（缓）”的怪圈。

三、案例分析：茂名PX项目何以受阻于民意？

茂名PX项目最终受阻于民意，留下了诸多值得深思的问题：前有厦门、宁波等地PX项目或撤或迁的前车之鉴，茂名市为何还要执意推行此项目？对这项被宣传为“利国利民”的重大项目，茂名市民为何要强烈抵制？明显处于政策链条末端的公众为何能够成功反制地方政府？

（一）地方政府科学话语的建构：“不要怕”

很难指责茂名PX项目是地方政府拍脑袋决策的结果，相反，这一决策过程不乏理性考量。一个决策项目是否理性，一般取决于两个层面：一是程序上的合法性，即政策过程是否符合法定程序；二是实质上的合法性，即社会公众能否将其视为合理或正当的东西加以接受。在地方政府看来，这两个层面都是经得起推敲的。首先，茂名市在决策程序上下足了功夫。早在2008年，茂名市委就出台了《关于争当我省东西两翼实践科学发展观排头兵的决定》，提出“以世界级沿海重化产业基地为目标，建设大型炼油、乙烯、芳烃基地”，这是将PX项目的规划公之于众的最早举措。2009年，该市依据《环境影响评价法》开展了第一次环境影响评价公众参与公示。2012年，该项目可行性研究报告及项目申请呈报国家发展和改革委员会审批并获得通过。

其次，这项决策是符合当地发展实际的。如当地一位公务员所言：“茂名因油而兴，这几年发展不快，石化产品缺乏深加工，白白浪费了优势。市里很着急，PX项目就是要完善产业链，产业链起来了，经济就起来了。”茂名“油城”的特点，使得茂名不同于厦门等地，其PX的原料不需要从外地输入，市民对石化项目也是见多不怪。因而，茂名市政府的这项决策可以说是因地制宜的产物。

虽然茂名市自觉理据充足，且在规划酝酿环节做足了功夫，但厦门等地PX事件殷鉴不远，国内“PX综合症”仍在蔓延，这些都使得该市不敢掉以轻心。为营造良好的政策环境，茂名市于2014年初推出了一套完整的科学话语体系，以期让公众正确认识PX项目，并最终接受该项目。这套科学话语体系是针对公众推出的，并借助于声势浩大的宣传攻势而得以传播，其宣传要点集中到一点：茂名PX项目完全可以做到零风险和零污染，广大市民们请“不要怕”。

为了让公众“不要怕”，该市采用报刊、电视、专家讲座等多种形式，对PX项目的安全性进行了不遗余力的宣传。从茂名市公开的宣传材料中，我们可以梳理出如下安全要点：首先，无论是从原材料、工艺流程或环保指标看，PX装置都只是一套非常普通的化工生产装置，要驾驭它并不存在技术障碍。其次，茂名的PX装置将采用国际最先进的技术，整个生产流程的风险可知、可控、可防。最后，该项目严格实施“清污分流、污污分治”，严格控制废气排放。

在茂名市看来，PX项目不仅不可怕，反而是利国利民的。作为全市公共利益的代表，市政府发展PX项目是为了发展当地经济、改善市民生活质量。如果没有PX项目，茂名就是一个“只有油头，没有化尾”的炼油基地，产品附加值低，“这样的产业发展当然没法让百姓受益”。有了PX项目，茂名就能形成完善的石化产业链，具有良好的经济“拉动效应”。茂名市制作并发放给市民的《芳烃项目宣传手册》称：国家同意在茂名石化布点建设两套60万吨/年芳烃装置，可带动下游相关产业的跨越式发展，将形成约300亿的年销售收入，税收年均增加6.74亿元，财政年均增收2.04亿元。因此，着眼于长远利益与全局考虑，茂名市有充分的理由相信这项因地制宜的公共政策是利国利民的，公众能够接受并且应该支持政府的决策。

（二）公众风险话语的反制：“我还是怕”

科技在带给人类以便利的同时，也将人类置身于贝克所说的“风险社会”中，在此背景下，公众对风险的评判，与政府和技术专家对风险的认知迥然有异。贝克用“我怕”来形容公众的这种认知，以反映公众对风险的不确定性、不可计算性以及不合理的风险分配和宿命的结果的情感反应。无论茂名市怎样宣传PX项目的安全性，公众都表现出了明显的“我还是怕”的风险感知。

笔者在调研中，不只听到一位市民这样表示：我们并不反对建PX项目，但是，如果现有的石油厂、乙烯厂的废气和废水都处理不好，怎么能保证PX项目建成后没有污染呢？“市里说没有污染，当我们傻啊！你闻闻这个臭气，看看河里的污水；还有烟囱里冒的黑烟”，“市里先解决好这些大大小小的化工厂的污染问题再说PX的事”。有的市民则现身说法，认为自己所患的鼻炎与石化工厂排放的废气有一定的关系，“茂名空气差是出名的，特别是河西，好多人不是鼻炎就是气管炎，我就是受害者啊”。虽然受访市民拿不出准确的数据和科学的依据来证明石化和鼻炎等存在必然的联系，但“离工厂越近、污染越严重的地方，相应地鼻炎的发病率也越高”这一日常的生活感知使得公众在这两者之间建立起某种因果关系。

“你宣传得越厉害，就越说明有鬼，我就越害怕”，茂名市在2014年初密集的科普攻势，不仅没有起到让公众理解和支持的作用，反而适得其反，给了当地公众一个“PX项目即将上马”的错觉。为了阻止项目实施，当地公众选择了“把事情闹大”的策略。

所谓“闹大”，是个人或者群体采取过激的行动，或运用大众传媒把矛盾扩大化、公开化，以期引起社会的广泛关注，进而倒逼地方政府改变原有决策的一种非制度抗争方式。事实上，从2007年厦门市民推倒PX项目的第一张多米诺骨牌开始，“闹大”策略在大连、宁波、昆明等地接连“奏效”，几乎所有这些城市拟建的PX项目都因此搁浅。这一次轮到了茂名，当地公众同样选择了“街头裁决式”的闹大策略。

（三）两套话语体系的分歧与冲突

公众反对PX项目，主要有两个原因：首先，公众不满于政府将PX项目当作一个纯粹的技术问题来考量。其次，公众在PX项目决策过程中缺乏实质性的知情权与参与权。从PUS的视角看，这两个原因都可以归结到一点：茂名市政府在处理与公众的关系时，仍然停留于“缺失模型”状态。具体来说，茂名市主要依靠技术官僚体系来设计政策，并通过强大的宣传攻势建构起一整套科学话语体系，这种自上而下的科普着眼于技术层面，忽视甚至无视公众的地方性知识，因而难以真正捕捉到公众质疑决策这一行为背后的担忧所在。在政府看来，公众之所以反对PX项目，是因为他们无知且狭隘，缺乏足够的理性，既没有大局观，又缺乏足够的科学知识，因而，只有着力培养他们的大局意识，让他们掌握更多的科学知识，才能使之理性地评判PX项目，并得出与政府相近的结论。这种“缺失模型”状态很容易使得政府陷入两种窘境：一是与企业合谋而向公众隐瞒相关风险事实；二是自以为在为公众谋利益且拥有专业知识而忽视可能的风险。

对地方政府来说，PX项目是个科学问题，但对公众来说，这首先是个政府的公信力问题。即使PX项目在技术是成熟的，公众仍然疑虑难消。毋庸讳言，茂名市化工业粗放发展的问题并非得到很好的解决，一定程度上反映出地方政府环境监管的乏力。面对严重的环境污染现状，当地居民既不相信石化企业自身能真正做到高效防污，也不相信地方政府有意愿、有能力监管好化工企业。事实上，人们可从生活实践中直接获得某种经验性感知并形成地方性知识，这种知识体系比专业性知识更容易成为公众的先入之见。要言之，当公众的地方性知识遭遇技术官僚的专业性知识，容易各说各话，从而陷入僵局。

在茂名PX事件中，当地公众以在地生活经验提出怀疑，“你现有的污染都管不好，凭什么让我们相信你能管好PX？”有的市民更是援引厦门等地的例子为自己辩护：“如果没有毒害，为什么别的城市会上街？如果不是做错了，厦门为什么会放弃？”对于公众的这些疑虑，地方政府并未正面回应，反而尝试依托技术理性，以发展的大局、科学的数据和国外的成功案例为依据来说服公众。技术理性不是完美和万能的，它无法回答和解决公众更为关心的安全、健康、环境等价值问题。如贝克所指：“在风险话语中没有专门的解决办法，因为专家只能提供实际的信息，而不能估计哪种办法在文化上具有可接受性。”因此，当公众以地方性知识为基础推出一整套“我还是怕”的风险话语体系时，就成功消解了政府精心构筑的“你不要怕”的科学话语体系。

如果说地方政府和公众各守一套话语体系，还只是无法达成共识，那么，公众无法实质性地参与PX项目的决策过程，则是PX项目最终落败茂名的主要原因。PUS的民主模型表明，公众的有效参与，不仅是决策民主化的基础与法定要求，更是提高决策认同度与合法性的前提条件。要让公众支持政府的科技决策，就要使公众全面地理解科技的“双刃剑”本质——科技不仅能给人类带来福祉，也具有高度的风险和不确定性。面对可能的风险和不确定性，仅靠灌输式的宣传是远远不够的。PUS所强调的公众的科学素养，不仅是公众对科学知识的理解，更重要的是公众参与公共决策的能力。就其本质而言，公众参与乃是体制外的弱势群体通过表达与行动争取进入体制内，并与决策者分享决策权力的过程，是对权力资源的一种再分配。因而，政府一定要意识到，公众反对PX项目，“不只是维护自己的环境权、健康权，更通过抗争的方式追求公民的参与权”。

前已述及，茂名市对待民意不可谓不慎重，2014年2月，市领导专程率队赴江西九江取经，带回来的经验却是“签订承诺书”，即要求全市石化系统的工作人员和教育系统的部分师生签署一份《支持芳烃项目建设承诺书》。这份单向高压式的承诺书触发了公众的强烈反弹，“利国利民的好事，为什么要搞强迫呢？政府说用平常心对待，搞承诺书算怎么回事？”

事实上，正是承诺书激发了公众的参与热情，他们最初的参与行为也是理性的，期待以制度化的渠道表达自己的看法。自2014年3月中下旬起，茂名当地的各大论坛和贴吧开始涌现大量讨论PX项目的帖子，内容主要涉及各地抗议PX项目的信息、询问是否支持茂名开建PX项目等。遗憾的是，相比于公众的理性发声，地方政府采取了高压势态，以删帖等方式严控“PX有害言论”。这不仅难息民愤，更使公众深感自己的知情权和参与权受到了侵犯，越发对决策的合法性产生了质疑。事实上，茂名市并没有回避质疑，而是尝试以“PX项目推广会”的形式和网民沟通。3月27日，这场原本以内定方式邀请50名左右的知名网友参与的推广会，结果来了200多人。从积极的角度看，这反映了公众参与的热情，也表明公众期待通过制度化的渠道向政府表达心声的愿望。令人遗憾的是，在这场推广会上，个别官员仍然摆出一副高高在上的科普姿态，企图以专业知识引导和说服公众。一位曾参与推广会的网友说：“我们满怀着希望来，但你不让我们说话，态度还这么强硬，那何必要我们来呢？”推广会的不欢而散，标志着公众通过制度性渠道表达民意的努力宣告失败，这就为非制度化的“街头裁决”打开了方便之门。

四、结论与讨论

为了顺利推进PX项目，地方政府构筑了一整套以“不要怕”为基调的科学话语体系，但这并没有得到公众的认可，相反，公众认为PX项目并不是一个纯粹的科学问题，其地方性知识为公众提供了不同于政府和专家的风险认知视角，因而将政府建构的科学话语转向以“我还是怕”为基调的风险话语，双方各说各话，冲突在所难免，最终是政府的“怕出事”逻辑让位于公众的“闹大”逻辑。

表面上看来，茂名PX项目是地方政府顺应了民意，释放了善意，是公众参与的胜利。不容否认，茂名市民的街头裁决行动反映了公众护卫家园、保护环境的利益诉求，但是，与其说它是公众一次自觉的制度化的利益表达，不如说是一场自发的情感释放，因而，这样的胜利，如王锡锌所指，不过是一种“失败的成功”。因为，从根本上来讲，这一胜利不是利益各方理性对话的产物，而是政府对民意的一种暂时的妥协，这一场景几乎在每次环境冲突中都重复上演：政府最终能否顺应民意停建或缓建决策项目，取决于公众“街头裁决”的规模与激烈程度，反对的规模越大，抗争手段越激烈，政府就越可能屈从于民意。

这种妥协无疑体现了地方政府对民意的尊重，但这也使得其在两个方面陷入了困境。首先，是地方政府的公信力受到了打击，有陷入“塔西陀陷阱”的危险。从2007年厦门PX事件以来，一轮轮的“闭门决策→公众闹大→项目中止”的恶性循环在各地轮番上演，面对愈演愈烈的街头裁决运动，各地政府似乎都无计可施，反而为后来者提供了更多负面的案例。其次，如果地方政府不努力改变这种“一闹就停”的局面，可能导致与公众日常生活息息相关的决策项目无法落地，最终导致“垃圾围城”、经济发展停滞等负面效应。从公众的角度看，其意见表达若诉诸于“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的街头裁决机制，则难以保持理性的形式，很容易失控为群体性事件或突破法律的底线，这种无序的公众参与无益于培育现代社会所必需的公民精神。

在相当长一段时间内，科技决策所引发的冲突还将持续存在。冲突本身不是坏事，如果政府与公众能够在冲突中寻求共识，共同推动问题的解决，那么这种冲突就是建设性的。要避免政策过程中的“两败俱伤”，我们需要恰当地处理好政府的专业性知识与公众的地方性知识之间的张力，合理地定位好地方政府和公众各自的角色。

地方政府在政策过程中需要扮演一种积极的、主动的角色，充当公共利益的主导者和捍卫者。改革开放以来，地方政府“为增长而竞争”，注重推动经济发展，起到了良好的引领者的作用，今天，地方政府要把更多的注意力放到经济发展的“公共性”维度上。在面对诸如PX项目等不确定的风险问题时，地方政府要更加清醒地认识到自身作为决策主体的局限，自觉走出可能存在的“共谋”与“自大”的误区，以更加开放和勇于自省的心态，在多元利益的竞逐中做好风险沟通，扮演好引导者和调节者的角色，最大限度地推动各利益主体达成共识。在此过程中，地方政府不能把自己打扮成高高在上的“救世主”，或者科技知识的垄断者，把自己认为科学的信息和符合长远、全局利益的决策一股脑儿地“塞”给公众，需知公众的心理认同也是公共利益的重要组成部分，没有公众的认同和参与，没有公众实质上的合作和支持，即使是惠民项目也难以推行下去。因而，地方政府的角色，是“以项目实施地区的公民和公共服务的对象为中心，最大限度地发展和引导可行性的公民参与行动”。

在良性的政民互动中，公众不应被定位为公共服务的消极消费者，对政府提供公共物品的过程听之任之，也不应是传统民主理论所界定的选民角色，而是能够表达自身诉求、影响政策过程的有生力量，是能够运用实践的智慧与判断、具备以公共利益为目的的行动能力的主体。在类似PX项目这样的政策过程中，即使是非理性的街头裁决行动，也有利于倒逼政府倾听公众的呼声，从而促进地方治理能力的提升。但公众的自我认知也同样需要提升。有的人甘于传统的“臣民”角色，有的人对公共事务摆出一副事不关己的态度，还有的人摆出一副冷峻的面孔，以对政府横加批评、指责甚至谩骂为己任。回到茂名PX项目，公众“我怕”的话语体系指向的还是“不要建在我家后院”，而对技术本身是否安全则缺乏讨论，这本身并非一种负责任的态度，需知公共事务本身并非政府一家之责任，作为共同体的一员，我们要对自己的命运负责，以积极有序的公众参与，自觉充当政府公共治理的合作伙伴。

转载自“政治学人”微信公众号

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