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于泽瀚:美国环境执法和解制度探究

发布日期:2019-04-11 发表者:原创文章 浏览次数:4801次

作者:于泽瀚,中国政法大学法学院博士研究生。


原文载于《行政法学研究》2019年第1期。为方便编辑,相关注释已省略。





摘要:《超级基金法》(Superfund Act)是美国第一部明确授予行政机关执法和解权的联邦法律,执法和解制度能够促使潜在责任方积极、自愿达成协议,高效完成环境清理工作。行政和解协议主要有两类:以行政为主导的合意行政裁决(Administrative Order on Consent)与行政协议,以及需提交法院审查后才可达成的同意令(Consent Decree)。当前中国正面临严峻的环境污染问题,传统的高权行政行为往往在个案中陷入执法困境,环境保护作为美国执法和解制度适用最广的领域,取得了卓越的成效,特别是限制行政和解范围、建立司法审查程序以及完善公众参与制度等经验可资中国参考借鉴。


关键词:超级基金;行政执法和解;合意行政裁决;同意令






引言


自 1990 年 《行政争议解决法》 (Administrative Dispute Resolution Act, 以下简称ADRA) 明确授予了美国行政机关执法和解的权利之后,环境执法领域开始广泛且迅速适用和解的手段来解决行政争议,极大地减少了纠纷解决成本、增加了行政效率、维护了社会稳定。在ADRA立法之前,美国学界与实务界对行政机关能否享有和解权发生过长期且激烈的讨论,长久以来形成的以司法手段解决行政争议的传统曾经一度阻碍了对和解的运用。美国《综合环境反应、赔偿与责任法》(Comprehensive Environmental Response, Compensation, and Liability Act),俗称 《超级基金法》,于 1980 年正式颁布,是美国第一部正式授予行政机关环境执法和解权的联邦法律。此法通过 1986 年修正案完善了和解制度,不仅极大地促进了ADRA的诞生,也基本确立了环境领域其它单行法的执法和解的制度框架。本文旨在通过研究 《超级基金法》执法和解制度,了解整个美国环境执法和解的制度框架,并为中国环境执法和解制度的建立提供借鉴。


《超级基金法》的设立源于 20 世纪 70 年代的纽约州尼亚加拉瀑布城拉夫运河案。20 世纪 70年代开始,运河周边居民逐渐出现了一些健康问题,经调查发现,20 世纪 40 至 50 年代时胡克公司在附近购买了一块 16 英亩的土地作为废弃垃圾场,以当时合法的手段对废物进行了处理,之后该公司以 1 美元的价格将土地卖给了尼亚加拉瀑布教育委员会修建学校和房屋。由于被掩埋的化学废物渗入土壤和地表底层,对环境和周边居民的健康造成了严重的威胁,纽约健康委员会于 1978 年宣布该土地及其附近区域为健康危险区。70 年代开始美国颁布了许多环境法律,但是都无法应对已填埋、废弃许久的危险废物所产生的环境危害事件。为此,国会于 1980 年通过了 《超级基金法》,其立法的目的包括: (1) 通过清理污染区域来保护自然环境与人类健康;(2) 确保责任方承担污染区域的环境清理成本。根据环保署年度财报显示,仅 2017 财年此法促使私人个体自愿出资超过 12 亿美元用于清理新的污染区域,责任方同意支付 1. 42 亿美元给环保署用于偿付其之前所做的环境清理工作。污染区域的清理工作也取得了重大的进展,截至 2018年 5 月 23 日,登记的污染区域 1346 个,完成环保设施建设的 1197 个,确认清理完毕、删除登记的 399 个。《超级基金法》对保护环境与人类健康做出了重大贡献。


中国对 “行政执法和解”的定义,是指在行政执法过程中,行政机关对拟作出的行政决定所依据的事实或者法律关系经调查不能确定,或者由于调查所需费用过于巨大,为有效达成行政目的,而与相对人相互让步并达成书面协议的活动。中国受传统依法行政观念的影响,认为行政在本质上是法治而非自治,行政行为是行使行政权力的行为,而行政权力属于法定权力,它具有不可自由处分性,行政机关在行政管理活动中不能自由放弃或转让其权力,因而行政应是 “法定”行政而不是 “议价”行政,在行政中应严格禁止 “讨价还价”。近年来随着实用主义价值取向的兴起,我国在小范围开始试行行政执法和解制度,如证券领域 2015 年出台的 《行政和解试点实施办法》。由于行政机关所拥有的执法资源的有限性,决定了执法者始终会面临“心有余而力不足”的情景。面对有限资源的事实,如何配置这些资源,就属于行政机关的自由裁量,属于一种行政技术。对行政机关而言,通过协商和解达成一致的行政行为无疑将更符合成本效益理论,以更少的行政成本换取更多的行政收益,不仅有利于社会利益的最大化,也更符合社会稳定的需要。《超级基金法》通过制度设计积极促进执法和解实现程序的经济性最大化,完善公众参与程序与司法监督体系确保行政机关在处分公权力时是公正、合理且适当的,以较少的执法成本达成了执法目的,这是中国在建立行政执法和解制度过程中可以借鉴学习的。


一、执法和解: 环境执法的保障


《超级基金法》的最终目标是保护自然环境与人类健康,其核心是环境清理程序,为了确保由责任方承担污染区域的环境清理成本,此法建立了以协商和解为优先的追责制度。可以协商和解的环境清理程序包括污染清除措施 (Removal Action),环境恢复性调查及可行性研究 (Re-medial Investigation / Feasibility Study),环境恢复设计 ( Remedial Design) 以及环境恢复措施 (Re-medial Action) 等。针对不同的环境清理程序需适用不同的和解范围与形式。


(一)环境清理的执行程序


《超级基金法》适用范围包括: (1) 造成泄露或重大泄露危险的危险物质,以及 (2) 存在泄露或者重大泄露危险的,可能对人类健康造成紧急且重大危险的污染物质,并且排除了三种情形的适用,即 (1) 自然生成且没有被人为改变物质形态的物质; (2) 住宅、商业或者社区建筑物组成部分的物质; (3) 饮水系统正常老化而影响水质的情形。其所描述的危险物质几乎涵盖了所有美国环境单行法中规定的危险物质的总和,仅排除了石油和天然气的适用 。此法针对危险物质处置设施所有人或使用人设立了报告义务,责任人应当及时汇报危险废物处置设施的基本情况及危险物质泄露情况,对于未尽报告义务且违反规定的责任人环保署或其他权利机关有权根据条款处以民事行政处罚或者刑事处罚。


当发现环境污染时,美国环保署需要完成对污染区域的初步评估与现场检测 (Preliminary Assessment / Site Inspection) ,在有必要的情况下可以立即采取污染清除措施来消除即时的环境危害。


为了有效甄别污染区域是否需要得到治理,美国环保署建立了一套危险评级系统 (Hazardous Ranking System)。这套系统根据评估数据对污染区域可能造成的危害程度进行评分,一定评分以上的污染区域将会登记在国家重点污染区域名录 (National Priorities List,以下简称名录)。政府将会据此依照 《超级基金法》对这些污染区域进行优先清理。


在登记至名录后,环保署会开展对环境治理方案的调查与研究,即环境恢复性调查及可行性研究。根据调查研究的数据制定环境恢复方案并公示,将研究结果、方案内容及公众评议记录在案形成决策记录 (Records Of Decision, ROD),最后据此执行环境恢复措施。污染区域的识别、调查以 及 污 染 清 除 措 施、环 境 恢 复 措 施 的 执 行 等 都 规 定 在 国 家 应 急 计 划 (National Contingency Plan NCR) 之中,对环境清理工作制定了规范和标准,起到了纲领性的作用。当所有环境清理工作都完成并经审核达标后,此污染区域将会从名录上删除。


(二) 寻求和解: 潜在责任方承担清理责任


环保署在对污染状况有初步了解后开始寻找潜在责任方。此法规定了四类责任方,即危险物质的生产者、委托处置者、转运者及处置者,事实上几乎所有从过去到现在与危险物质及其处置设施有法律上关联关系的当事人都被涵盖其中,且不论当事人的行为是否合法,只要相关危险物质造成了损害或者有损害危险的,都需要承担责任,甚至当前污染区域的所有人或承租人对以前的危险物质毫不知情的也不能完全免责。在此法规定了广泛的责任后,司法判例随之确立了严格的连带责任 (Strict, Joint and Sever Liability),即环保署可以要求一部分潜在责任方先承担所有的清理责任,再向其余潜在责任方追偿。由于经常有 “孤儿份额” (Orphan Share)的存在,即破产或者不知去向的潜在责任方,所以往往 “确定的潜在责任方”要承担更多的清理责任。


基于纳税人不应当为清理买单的前提,此法制定了三种潜在责任方承担环境清理责任的方式 ,即 (1) 环保署执行清理工作,潜在责任方承担清理费用; (2) 在环保署监督与指导下由潜在责任方执行清理工作; (3) 对于那些符合 《超级基金法》清理对象但未登记至名录的污染区域,潜在责任方可以自愿依据此法及国家应急计划执行清理工作,其有权再向其他潜在责任方追偿。协商主要涉及环境清理责任的分配,未能及时与潜在责任方达成和解的,或未能确定潜在责任方的,或潜在责任方没有能力承担清理工作的,环保署将自行执行环境清理工作,先通过超级基金拨款支付清理成本,再以协商或诉讼的途径要求潜在责任方偿付成本花费。相较此,环保署更倾向于在环境清理工作开展前与潜在责任方达成和解,由潜在责任方承担环境清理责任,如此不仅减少了环保署的工作压力,也减少了超级基金的成本支出压力。


环保署希望在切实可行且不损害公共利益的前提下寻求和解,以加速环境的清理和减少诉讼。为此国会于 1986 年通过了 《超级基金修正及再授权法》(Superfund Amendments and Reau-thorization Act),增加并完善了超级基金执法和解程序。环保署在初步确定潜在责任方后,通常会主动寻求协商,若决定不协商,环保署应当告知理由。协商一般只涉及环保署与潜在责任方,根据污染区域的情况州政府或其它联邦机构可能会参与协商。在达成和解协议后根据协议的内容主要采取合意行政裁决与同意令的形式进行颁布。当环保署选择不协商或者协商不成时可以适用单边行政裁决 (Unilateral Administrative Order),潜在责任方若无充分理由则必须执行,不执行将会受到行政处罚。由于单边行政裁决的执行往往效率低下,责任方不同意、不配合的例子比比皆是,经常会将环保署拖入旷日持久的诉讼之中,因此实践中环保署极少签发单边行政裁决,更多地选择协商和解的形式来解决纠纷。


二、行政主导的执法和解方式


行政主导的执法和解形式以合意行政裁决为主,行政协议为辅。区别于以司法审查为主导的同意令,行政主导的执法和解无需经司法程序,行政执法主体与潜在责任方协商一致,经行政机关内部审核同意后即可颁布实施。为了限制行政执法机关的权力,防止行政权的滥用导致公共利益、私人权益受损,此法严格限制了合意行政裁决与行政协议可和解的范围。


(一)合意行政裁决


合意行政裁决以约定潜在责任方执行环境清理工作的协议为主,可以约定的环境清理程序包括: (1) 污染清除措施; (2) 环境恢复性调查及可行性研究; (3) 环境恢复设计。合意行政裁决并不排斥其它协议内容,即只要在上述列明的环境清理程序内,可以约定其它协议内容。2016 年 11 月 22 日美国气溶胶公司名下的一家工厂发生爆炸,造成危险物质泄露威胁了自然环境和人类健康,2017 年 12 月 7 日环保署与气溶胶公司和解达成了一项合意行政裁决,公司承诺在污染区域内快速实施污染清除措施,并且在周边居民中雇佣 40 余人进行环境清理工作。最终在数周内危险物质的泄露得到遏制,污染清除措施在环保署的监督和审核下完成。这是一个典型的合意行政裁决,其主要规定了潜在责任方执行污染清除措施的责任。除此之外,命令还要求执行清理工作时必须雇佣一定数量的当地居民,目的是增加周边社区成员收入。因此可以看到合意行政裁决的和解范围虽然有法条列明,但可以在阶段范围内约定和解方执行或限制执行某项协议内容,这一内容普遍为法定的环境清理程序之外的环境改善或社区福利工作,为执法寻求额外的行政收益。


《超级基金法》明确规定了合意行政裁决不得和解的情形: (1) 环境恢复措施; (2) 和解协议内容超过 50 万美元。若和解协议涉及环境恢复措施,或者当协议中所涉及的所有款项之和超过 50 万美元时,此法要求必须经法院审查后以同意令的形式方可约定。为了保证行政执法机关的执法效率,其规定了例外情形,即当合意行政裁决涉及的金额超过 50 万美金时,经检察总长 (Attorney General) 同意并签署后可颁布实施,若提交检察总长 30 天后未表示同意或不同意,则视作同意颁布实施,这一期间可经检察总长及环保署署长同意后延长。由污染区域的地区法院执行此命令。2015 年 3 月美国环保署与美国核能公司 (United Nuclear Corporation)、通用电气公司 (General Electric Company) 达成和解发布合意行政裁决,潜在责任方同意按照 2011 年 9 月制定的行动备忘录 (Action Memorandum) 和 2013 年 3 月制定的决策记录来设计由环保署选定的环境恢复措施方案,并建立一个永久处置库以控制危险物质。永久处置库的设计必须经过美国核管理委员会 (U. S. Nuclear Regulatory Commission) 的批准,该委员会与环保署共同完成对污染区域的监管。此外潜在责任方同意偿付环保署之前所有的成本支出,以及未来与此污染区域有关的费用,其和解的总额至少达到 1100 万美元,使得环保署的所有成本都得以收回。协议除了约定由潜在责任方承担环境恢复方案的设计工作外,还包含了对之前环保署清理工作的成本回收。这说明合意行政裁决不仅可以约定工作的执行责任,还可以约定包含成本回收等金钱偿付内容。另外,此命令涉及协议金额超过 50 万美元,适用了不得和解的例外情形。


(二)行政协议


行政协议是一项以协议形式存在的法律文件,可以由环保署与一个或者多个潜在责任方达成,无需经司法审查即可产生效力。可约定的协议范围为潜在责任方偿付环保署已经产生以及将要产生的污染区域环境清理成本。行政协议包含两种协议形式,成本回收协议 (Cost Recovery Agreement) 以及支付协议 ( Cash-out Agreement): 成本回收协议是指在潜在责任方偿付之前,环保署对此污染区域执行环境清理工作所花费的成本以及未来监督潜在责任方执行和解内容所需成本的协议; 支付协议是指潜在责任方不适宜执行环境清理工作的,在环保署完成环境清理工作之前,向其支付适当数额的预估成本的协议。两者的区别在于成本回收协议涉及偿付环保署已花费的成本,并不一定包含未来的花费。支付协议是指整个环境清理工作都由环保署承担,而潜在责任方应支付未来工作的预估成本,其必然包含未来的花费。根据环保署的规章要求,单独约定这两种协议时一般都适用行政协议的形式,但是当协议中有工作执行的内容时应以合意行政裁决的形式达成和解,如前文所述环保署与美国核能公司、通用电气公司所达成的合意行政裁决即包含了成本回收协议内容。


未经司法审查即可生效的和解协议主要解决的是环境恢复措施之前的责任分配问题。当和解内容仅涉及金钱支付问题时,不具有应急性,纠纷较少、争议不大,应当适用行政协议,但只要协议内容涉及工作的执行,则必须以合意行政裁决的形式达成和解。这是由于包含清理工作的协议相较纯粹的金钱给付协议涉及更为复杂的权利义务关系,合意行政裁决的协议模板包含了工作执行标准、工作分配标准等一系列问题的规则,行政裁决文书的制定在环保署内也有更为严格的审查监督程序。需要注意的是,目前极少以行政协议的形式达成和解,绝大多数为合意行政裁决。这是因为潜在责任方除非确实没有环境清理能力,不然都更愿意自行承担清理工作,这样更有利于其控制清理成本。


三、地区法院对执法和解协议的审查


根据 《超级基金法》的要求,和解协议中约定了环境恢复措施以及协议金额超过 50 万美元的,须提交司法审查,法院同意后以同意令的形式达成。法院对和解程序是否合法、协议内容是否公平合理进行审查,经法院同意、签署后才可形成同意令颁布实施。合意行政裁决、行政协议与同意令在颁布实施后具有相同的法律效力,若和解方未执行协议或执行结果未达标准 ,将受到行政处罚。这两者并不是对立的和解形式,更多的是各司其职。在一个污染区域的案件中可能会同时存在众多的合意行政裁决与同意令,选择何种和解形式有时可能取决于潜在责任方的选择,但是大部分时候是取决于需要和解的事项处于环境清理工作的哪个阶段。


(一)同意令


同意令是法院对案件的最终裁决。诉讼前或审判前环保署都可以与潜在责任方进行协商,在双方达成一致后,经检察总长同意和批准,将和解协议提交至污染区域所在的地区法院,经审查同意后制作为同意令颁布实施。达成同意令后,环保署就不再对协议内容可能造成的环境与健康危害承担责任。


同意令可约定的环境清理程序包括: (1) 环境恢复措施; (2) 极少数情形下会约定污染清除措施、环境恢复性调查及可行性研究以及环境恢复设计。其可以约定的范围不仅涵盖合意行政裁决以及行政协议,还能约定环境恢复措施阶段的相关事项。同意令的和解范围之广体现了立法者对行政机关审慎的态度以及司法权对行政权的监督,这一方面归因于环境恢复措施的特点,其执行是一个长期过程,不具有应急性,因此法院有充足的时间对案情进行了解并做出公正的裁判; 另一方面,环境恢复措施的执行是环境清理程序最重要的阶段,其涉及的和解金额、执行年限都远高于之前的阶段,立法者出于对行政权的警惕,要求行政执法机关与潜在责任方的和解必须受到司法的监督与审查,以此保证达成的协议不会侵犯私人权益与公共利益,不会对环境和人类健康造成危害。


在美国雪佛龙公司矿山污染区域案中,美国政府、新墨西哥州政府与雪佛龙矿业公司于2017 年 5 月 1 日在地区法院以和解结案,同意令约定: (1) 雪佛龙矿业公司将预计花费 1. 43 亿美元用于污染区域的清理工作; (2) 公司将在 275 英亩存放尾矿的矿井设施中实施一项试点项目,建立一个安装了地下水抽取系统的污水处理厂来防止污染物对水资源的影响; (3) 公司同意支付超过 520 万美元来偿还环保署过去用于监督污染区域清理工作的费用; (4) 公司将长期负责检测环境恢复措施施行的效果。协议约定了环境清理责任的承担以及关于环保署成本回收的两类内容。可以看出,同意令约定的和解金额往往十分巨大,一般都会包含环境恢复措施的内容。与合意行政裁决类似,行政执法机关往往会在同意令中要求潜在责任方做出环境改善或者社区福利工作,如本案中建立污水处理厂预防未来可能的危害,或者承诺在当地建设学校、医院等福利性设施等。


(二)责任的豁免


根据ADRA的要求,和解被认为是私密的协商过程,因此协议的达成不能被解读为潜在责任方的行为对人类或环境产生了的危害,也不能被认为是潜在责任方承认了其在污染区域的过错从而可以被追究法律责任。此规定一方面是为了激励潜在责任方自愿达成和解从而摆脱丑闻及诉讼的纠缠,另一方面出于对和解方的保护,防止第三方或者参与和解的某方利用协商过程或协议中的承诺来诉讼、追责,充分保障和解方的协商权益。


此外,由于超级基金案件往往有大量的潜在责任方,已和解方更加重视在履行协议义务后能否不再被将来可能发生的诉讼所纠缠。1986 年修正案规定了可在和解协议中约定免责条款,其主要包含约定不起诉 (Covenant not to sue) 以及赔偿豁免 (Contribution Protection)。


1.约定不起诉


约定不起诉条款由于涉及环境恢复措施因此只能约定在同意令之中,其是指和解协议中可以约定潜在责任方在执行完毕同意令后将不会再因为协议内容受到行政执法机关的起诉。环保署在下列情况下可以与潜在责任方达成约定不起诉条款: (1) 约定不起诉符合公共利益; (2)约定不起诉将加快执行国家应急计划中所规定的环境清理措施; (3) 潜在责任方完全遵守同意令所约定的内容; (4) 所有环境清理工作已获得了美国环保署批准。法条规定了环境恢复措施执行完成的要素条件 ,只有满足这些条款约定不起诉条款才会生效,即在潜在责任方执行完同意令约定的责任之前,其并不能确保免受政府的起诉。虽然约定不起诉为已和解的潜在责任方提供了安全保障,但环保署必须在大多数同意令中设置 “重新打开”条款,在执行完毕环境恢复措施后产生了危险物质泄露或者造成泄露风险的未来责任时,行政执法机关可以要求潜在责任方承担此责任,责任将会被限制为原和解协议的比例。当存在多个潜在责任方时,如果其中一个和解方无法承担未来的责任,那么意味着其余和解方将按比例增加责任以弥补差额。约定不起诉不是法定的,需在协议中约定才有效,对此环保署同意令模板中已经包含约定不起诉的内容。


2. 赔偿豁免


约定不起诉因为涉及到环境恢复措施的执行,因此只会出现在同意令之中,而赔偿豁免无须约定,是政府对已和解的潜在责任方权益的法定保护制度,《超级基金法》中所有达成和解协议的潜在责任方都可以获得赔偿豁免权。赔偿豁免制度的目的是让已和解方得到政府的保证,他们将不用承担以后来自其他潜在责任方的赔偿责任。为了鼓励和解,修正案增加了两个条款表明那些已经与联邦或者州政府达成和解的潜在责任方对于和解协议中涉及的事项将免于承担其他潜在责任方可能提起的赔偿责任。超级基金案件中潜在责任方承担的是连带责任,因此潜在责任方之间存在的大量的诉讼,此法赋予已和解方权利向未和解方进行索赔,来收回其成本。赔偿豁免促使潜在责任方愿意与政府达成和解,当被第三方起诉时可以就已和解事宜获得赔偿豁免的抗辩权。根据豁免条款可知,其免除的是已和解方就 《超级基金法》 下所可能承担的责任。


四、公众参与与执行监督


司法审查之外的公众参与程序是由环保署以规章、文件的形式分散确立的。2009 年,环保署为了呼吁公众参与并监督超级基金执法,对可能产生的公众参与活动汇总为公众参与计划(Community Engagement Initiative),其目的是提供公众参与与监督行政和解的机会。


由于同意令中可能包含环境恢复措施的执行以及免责条款,因此 《超级基金法》对司法审查中所应包含的公众参与与执行监督程序进行了明确规定。公众参与程序要求检察总长在提交和解协议交予法院审查前以及法院在作出裁判前必须提供公众评议的机会。执行监督程序对同意令执行的标准及期限作出了明确规定,为可能产生的争议提供了解决途径。


(一)对行政主导的执法和解方式的监督: 公众参与计划


2014 年 9 月出台的 《环保署鼓励公众参与超级基金执行活动的汇编》(Compilation of EPA's Activities Encouraging Community Engagement in Superfund Enforcement),对公众参与计划中 15 个可能涉及的公众参与程序进行了汇编,主要涉及五个方面: (1) 寻找潜在责任方过程中的公众参与; (2) 公开计划进行或者正在进行的协商和解,并且说明哪些可以公开、哪些不可以公开;(3) 公开合意行政裁决或者行政协议的建议稿,并允许公众在确定最终稿之前以评议或公开研讨会的形式参与建议稿的修改; (4) 由区域检察官对污染区域的公众参与计划是否准确执行进行审阅; (5) 环保署应当公开污染区域的相关信息以便公益组织或者感兴趣的公众查阅。基于《行政争议解决法保密指引》(Guide to Confidentiality under the Administrative Dispute ResolutionAct) 的要求,协商和解是和解方之间进行的私密的会议,特别是在协商过程中可能涉及国家安全、商业隐私等事项不得公开,因此环保署的规章仅要求对计划进行或正在进行的协商和解的大致内容进行公开,具体细节不用公开,且明确了允许有不公开的内容。规章要求对建议稿进行公开讨论,并且由区域检察官对是否执行了公众参与程序进行审查。


(二) 同意令的公众参与与执行监督


1.公众参与


双方协商达成一致并不意味着和解进程的结束,司法部和环保署必须根据程序对其进行内部审查。此外,根据规定,若以和解结案,在最终裁判公布前,应当至少提早 30 天公布建议裁判。检察总长需提供案外人异议的机会,并且在最终裁判公布前将异议提交至法院。若检察总长认为异议是正确、合理的且表明同意令是不恰当的,有权撤回或拒绝签署该同意令。大多数同意令在建议裁判的公布期结束后都顺利达成,但有时可能案外人正式提出异议并且期望通过异议获得当事人地位。法院有权拒绝异议,也有权举行听证会对异议进行听证,最终法院是否同意达成同意令是基于其程序是否合法,其协议内容是否合理、公平、适当。联邦法院有权修改同意令。这并不常见,因为法院认为同意令是双方当事人之间的协议,为此法院要求提出异议的一方拥有足够的理由并且提供充分的证据。


2.对执行标准与执行时限的监督


潜在责任方达成同意令后执行环境恢复措施要受到环保署、州政府等行政机关的监督。同意令一般会要求潜在责任方在环保署的广泛监督下遵从严格的执行和报告程序。一项典型的同意令会要求所有清理工作的设计和执行都应在环保署批准的专业工程师的指导和监督下实施。环境恢复设计和环境恢复措施所包含的工作计划、相关文件和时间表也将受到环保署的审查、修改和批准。例如潜在责任方或其承包商、代理等必须向环保署定期提交进度报告,说明按照同意令的要求执行了工作。而这仅仅是潜在责任方所应履行的其中一项责任,应该明确的是,所有的环境清理程序都应由政府审核和审查,其中最为重要的是执行标准与执行时限。


(1) 对执行标准的监督。此法规定了双方达成的环境恢复措施执行协议应当遵守的执行标准。其包括了联邦和州政府对环境恢复的要求,这些要求通常是基于污染区域上的污染物种类、区域特征和环境恢复措施的执行方案。若环保署不想遵守此执行标准,应当在同意令达成 30 天之前提议,并且征求州政府的同意。若州政府不同意,在协议提交法院后有权提出异议,若法院认定环境恢复措施应当符合执行标准,则修改同意令。若法院认定环境恢复措施无需符合执行标准,州政府可以在同意自行支付因为符合执行标准而额外产生的执行成本后,修改同意令并签字。除此之外,州政府有权知晓所有重大的谈判和环境恢复措施的进展情况,并进行实质且有意义的参与。否则州政府将不受环保署达成的和解的约束,潜在责任方可能在接下来由环保署指导的环境清理工作过程中要承担来自州政府的额外费用。


(2) 对执行时限的监督。在一般情况下,潜在责任方应严格遵守同意令中约定的执行时限,否则将根据协议受到处罚。因此在许多情况下,潜在责任方会在协商过程中对执行环境恢复措施提出如不可抗力条款以寻求执行时限的保护,其避免了潜在责任方受到因不可抗力而造成的迟延的处罚。同意令中一般认为,不可抗力是指在和解方可控制范围之外发生的事件,包括但不限于火灾、自然灾害、暴动、罢工、战争以及推迟或阻止在该和解下履行任何义务的事项。已和解方通常必须在事件发生的几天内通知环保署且承担不可抗力的举证责任。如果环保署同意迟延是由不可抗力事件引起的,那么协议中约定的工作计划和执行时限会得到相应的修改,若环保署不同意,则根据同意令里面规定的争端解决途径来解决纠纷。当出现争议时,大多数争议解决条款要求环保署和潜在责任方进入非正式谈判期,一般不得超过 30 天。通常情况下,环保署会在争端解决条款中加入一些有利于该机构的条款,如对争议解决结果未达成一致,环保署的决定是具有约束力的,潜在责任方则可以在决定做出后的 10 天内向法院提起诉讼。一些同意令中也存在另一类支持环保署的条款,如在所有的争端中,说服的责任都由潜在责任方承担。环保署提供的同意令模板中包含了这两类条款。


五、对中国建立环境执法和解制度的启示


中国目前正面临着严峻的环境污染问题,仅依靠传统的高权行政行为容易陷入执法困境,美国环境执法和解制度的成功经验值得中国参考借鉴。


(一) 执法和解的优势


美国环境执法和解的实施是颇具成果的,制度虽然建立不到三十年,但是已经成为环境执法的常态,包括 《超级基金法》在内几乎所有的环境单行法,除特定情况必须提起诉讼外,都以协商和解为优先 。纯粹依靠单向的高权行政行为或者诉讼,并不是解决所有行政争议的最佳手段。从成本效益的角度来看,实现公共利益并不是紧守一条线不放,而是应当在法定的范围内以最少的成本创造出最大的收益。中国现今明确设立行政执法和解制度的有证券领域的 《行政和解试点实施办法》,同时 《反垄断法》 《反倾销条例》 《海关关于 〈中华人民共和国知识产权海关保护条例〉的实施办法》中也有类似执法和解的规定,而环境领域却迟迟没有推动执法和解制度的建立。中国目前正积极着手解决环境问题,建立环境执法和解制度有以下优势:


其一,有效降低执法成本。中国在环境执法过程中,一方面需要花费大量成本去培养、维护执法队伍,以应付数量庞大的执法工作; 另一方面由于环境问题的复杂性,执法工作极易陷入数量众多的行政诉讼之中。随着人民对健康环境的渴求日益增长,行政执法机关的负担也日益加重。执法和解可以有效减少争议的产生,和解协议是双方合意的结果,那么自然将不再需要维持庞大的执法队伍去强制约束相对人承担行政责任,同时也减少行政诉讼的产生;


其二,相对人主动配合执法。传统的高权行政行为在面对复杂的环境问题时,极易导致相对人的不满以及不理解,以至于执法工作经常受阻。若执法机关主动与相对人协商解决环境争议,作为相对人的一方能够在不与行政机关发生冲突的情况下承担协商后双方同意的行政责任,其当然会更积极主动地履行责任。


其三,维护社会稳定。以和解的形式解决环境争议,形成执法机关与相对人 “双赢”,有利于缓解双方的对立局面,协力解决环境问题,共同推动社会稳定、有序的发展。


中国环境执法和解制度的建立符和行政机关、行政相对人以及公众三方的利益: 第一,在行政相对人配合的情况下能以更少的执法成本来更快更好的达成行政执法目的,符和行政执法机关对行政效率的要求; 第二,相较于高权行政行为下相对人只能选择遵守或者诉讼,执法和解给予了相对人与执法机关协商的第三条途径,以美国经验来看,往往协商所达成的和解协议更符合相对人的利益; 第三,执法和解能更快更稳定地解决行政争议、达成行政目的,实现公共利益,甚至有时能带来额外的社会收益,符和公众对人类健康、环境安全与社会稳定的要求。行政执法和解的目的主要是为了避免漫长的程序和巨大的支出风险,推行行政执法和解是程序经济性的要求,是提高执法效率、维持社会稳定的必然选择。


(二)美国环境执法和解制度的经验借鉴


对当下中国而言,环境执法和解制度已经不是是否需要建立的问题,而是应当如何建立的问题。通过研究 《超级基金法》可知,美国环境执法和解制度的成功,不仅在于通过立法授予行政机关执法和解权,更在于通过框架设计来限制、监督行政机关对执法和解权的使用,主要有三个方面:


第一,限制和解范围。美国环境单行法普遍限制了行政和解的范围,如 《超级基金法》中明确了可以协商和解的环境清理程序,包括污染清理措施、环境恢复性调查及可行性研究、环境恢复方案设计以及环境恢复措施等; 又如 《清洁水法》 (Clean Water Act) 中列举了不得和解的事项等。中国在建立环境执法和解制度时必须进行综合评价,考虑其风险性,即行政执法机关滥用和解权、损害公共利益的可能性,经过对必要性与风险性、利与弊慎重的平衡考量后,应当将一部分风险极高、可能产生危害极大的和解权保留下来,执法中严格依照法律规定来处罚,产生的争议交由司法来最终裁决。


第二,司法审查制度。司法审查是保障和解协议公正、合理、合法的有效监督程序。在行政执法机关与相对人达成和解后,需将和解协议提交至地区法院,法院对协议是否自愿、公正、合理、合法进行审查,审查同意后以同意令的形式颁布。此制度普遍存在于美国环境单行法之中,如《超级基金法》中协议和解金额超过 50 万美元或者约定执行环境恢复措施的应当提交至地区法院进行审查。对于和解协议的双方而言,法院地位是中立的,对于社会而言,法院的公正性是值得信任的,中国在建立环境执法和解制度的过程中,需要重视司法对行政的监督,在立法过程中充分利用司法审查程序来确保和解协议的合法、合理、公正。但是需要注意的是,在美国认为协议中双方的合意性是最重要的,因此除非严重损害公共利益,法院极少驳回此类司法审查的申请。由于法官对协议双方意愿的尊重,自身专业知识也不足,因此司法审查对和解协议的监督是有限的,所以司法审查是对前项 “限制和解范围”的补足,而不能完全避免风险的发生。


第三,公众参与制度。《超级基金法》在立法之后就一直着力于完善公众参与制度,除了在立法层面对司法审查的公众参与程序进行规定外,美国环保署在此法实施以来也逐渐建立了完整的公众参与制度。美国环境执法领域对公众参与制度的重视,一方面主动邀请公众对执法和解进行监督,提升了行政机关的公信力; 另一方面通过完善的公众参与制度来保障执法过程的合法、合理以及公正,执法相对人也更信任执法机关,更愿意主动参与协商,有利于协商和解程序的规范与推广。中国在进行环境执法和解的制度设计时,应当在保证协商参与方隐私与合法利益的前提下,尽可能将和解相关材料、内容进行公开,甚至主动邀请公众、公益组织参与到执法和解的监督中来,协商和解相对于严格的依法行政,更需要公众的信任与支持。


环境执法和解制度具有许多优势,但不能忽视的是,其同样是一个 “潘多拉的盒子”。一旦授予行政机关执法和解权后,若缺少有效监督,无异于给予执法机关利用公权力 “合法”损害公共利益、“依法 “敛财的途径,因此美国环境执法和解制度成功的经验更多体现在其完善的监督体系。成熟、完整的环境执法和解制度只有在立法者、法院、公众三方限制与监督下才能保证得到高效的、公正的、合法合理的实施。



转载自“法治政府研究院”微信公众号

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