2019年1月18日，由华侨大学主办、漳州市长泰县人民法院承办的“公益诉讼理论与实务高端论坛”在长泰举行。来自全国各地的三十余位专家学者和实务界人士出席了本次论坛。会议围绕“公益诉讼理论与实务”这一主题，就公益诉讼的诸多前沿理论和实践问题进行了深度研讨。中国法学会民事诉讼法学研究会常务理事、华侨大学法学院院长许少波教授在开幕式上致欢迎词，并就举办本次论坛的主题、背景和主旨向各位与会嘉宾作了简要说明。

论坛分为两个单元，有多位专家学者就相关问题进行了精彩发言和点评，与会嘉宾讨论热烈。

第一单元

第一单元主要由中国法学会民事诉讼法学研究会常务副会长、南京师范大学李浩教授在论坛上作题为《民事公益诉讼原告资格的变迁——以环境公益诉讼为对象的分析》的主旨演讲，主持人是中国法学会民事诉讼法学研究会副会长、厦门大学齐树洁教授。

李浩教授主要围绕以下三个问题展开讨论：一是2012年修改民事诉讼法之前，我国到底存不存在公益诉讼？李浩教授认为，对于这一问题的回答，取决于我们对公益诉讼所作的界定，即对公益诉讼界定不同，答案也截然不同。就民事公益诉讼而言，如果以原告起诉的动机是为了公益抑或为了私益为准来区分公私益诉讼，那么在民诉法修改之前，就已经存在公益诉讼，包括公民个人提起的公益诉讼。界定公益诉讼的另一种路径是提起诉讼的原告与本案是否具有利害关系，若以此为准，2012年民诉法修改之前显然不存在公益诉讼。二是民事诉讼法增设第55条后，行政机关是否可以作为原告提起诉讼。民诉法55条虽然规定了“法律规定的机关”可以作为原告提起诉讼，不过随后《消费者权益保护法》、《环境保护法》都作了修改，修改时也都针对公益诉讼作出了规定，但这两部法律修改时都没有规定行政机关可以作为原告提起公益诉讼。三是生态损害赔偿制度改革后，行政机关提起的生态损害赔偿诉讼与社会公益组织、人民检察院提起环境公益诉讼之间的关系。这个问题与如何界定生态损害赔偿诉讼有很大关系。

齐树洁教授在自由讨论环节提到，2012年修改民诉法之前存在许多公民个人提起公益诉讼的情形，如“邱建东电话服务欺诈双倍索赔案”就是以个人作为公益诉讼的原告，但民诉法修改以后就排除了个人作为原告，所以李老师讨论的是现行法，现行法是把个人排除在原告资格范围之外。从诉讼理论和制度发展来看，将来还是应当考虑将个人纳入公益诉讼的原告资格范围。

李浩教授回应道，民诉法修法之后，确实有不少学者主张应当扩大原告资格的范围，即允许个人作为民事公益诉讼的主体。但是，不仅仅是个人，非公益组织是否也可以，因为社会组织可以作为民事诉讼的主体，法人和非法人也可以，这也是值得思考的问题。

南京师范大学陈爱武教授基于泰州案件和江苏省政府案件，认为检察院作为原告提起的环境公益诉讼中，法律赋予检察院作为当事人的抗诉权和作为国家法律监督机关的法律监督权之间存在天然的紧张关系，而且在中国现有法律制度框架下可能是一个无解的问题。

南京大学吴英姿教授认为，公益诉讼原告问题是涉及公益诉讼基本原理的问题，即公益诉讼的原告究竟是基于什么样的权利？实际上指向诉权的社会化。对此，目前最尖锐的问题就是政府能不能作为原告提起公益诉讼？而相关争论涉及的最直观的一个问题也是浅层次的问题，即身份。就公益诉讼最初的讨论来看，有一个共识，即只要是为了维护公共利益，任何人都可以作为原告提起公益诉讼。这个任何人当然包括公民、法人、社会组织，检察机关、政府也应该都可以，只要诉讼请求指向的是公益诉讼的标的、诉讼目的是指向维护公共利益。这种认识也符合我们诉讼法上原告资格即当事人的概念。在这个基础上，检察机关、政府作为公益诉讼原告的讨论，可能需要有一个理论的提炼和梳理，然后进行正当化论证。如政府作为原告来提起公益诉讼，有没有可能导致行政权扩张？行政权的扩张是否会模糊司法与行政的界限。对当前我国而言，政府作为原告可能还有现实的必要性和正当性，但是还是那个问题，是不是符合司法规律，它是不是不可替代，都还值得进一步探讨。

华侨大学陈慰星教授认为，公益诉讼的当事人主体资格识别，特别是在解决原告资格扩张的问题上，还是需要从“法定实定权利”（即所谓的授诉权来源的角度）逐渐转向美国采用的“法定利益”的范式，也就是说只要存在这样一个具备公共利益的法定意义，那么主体资格就可以予以开放，包括之前司法实践中出现的公民个人、环境保护组织，甚至延伸到像检察机关这样一个特别的资格，乃至于开放给特定的政府部门。同时，如果允许公益诉讼共同原告的这种形态，那么它们之间到底是普通共同之诉的关系，还是必要共同之诉的关系？如果是普通共同之诉，那是不是意味着公益诉讼具备了多个诉讼标的？如果这样的话，我们公益诉讼的理论基础是不是在底层逻辑上，在诉讼标的的理论上需要更新。此外，按照现行公益诉讼制度，私人被排除在公益诉讼之外，但仍可以提起私益诉讼。那么，在实践中面临私益诉讼的时候，公益诉讼又应该摆放在什么位置，到底是将这些普通的私益诉讼方式吸收到已经进行或者说将要进行的公益诉讼来进行合并审理，还是让公益诉讼和私益诉讼各自平衡，尤其是涉及私益损害赔偿和公益损害赔偿问题。

李浩教授回应，首先实践上公益诉讼原告资格扩大到公民个人，我们国家是有限制的。当然这里面肯定有文化的影响，我们在研究美国法律时一定要记住，不信任政府，美国人是根深蒂固的，而我们国家恰恰相反。

紧接着是生态损害赔偿制度问题，陈爱武教授提出，政府提起生态损害赔偿诉讼的要件是损害行为发生之后现实的损害已经发生，但是环境公益诉讼里有两种情形：一是已经发生了；二是可能发生重大损害。环境公益组织提起环境公益诉讼之后，当损害实际发生，政府可以提起损害赔偿诉讼，政府以共同原告的身份加入。如江苏的案例，社会组织花费了很多的精力进行社会调查、收集证据，政府加入诉讼之后，到底是环境公益诉讼还是生态损害赔偿诉讼，因为环境公益诉讼的诉讼请求和生态损害赔偿诉讼的诉讼请求不一样，政府加进来之后就喧宾夺主了，环保组织就退到一边，被边缘化了。生态环境费用包含生态修复费、生态功能损失费用，修复期间的损失费用竞合时如何解决没有明确的规定，赔偿金优先保障什么？值得思考。

李浩教授提出，能不能有共同的原告？比如发生在江苏常州的案件，只有江苏的环保组织才能做原告吗？显然不是，北京的、上海的都可以。这就决定了如果其中有一个先起诉后，后面符合起诉资格的人也想提起诉讼怎么办？其实最高法院的司法解释也允许加入新的原告。第二个问题就是诉讼请求会有变化。假如第一个是A请求，第二个是B请求咋办？如果有三个公益组织和一个政府机关提出不同的诉讼请求，应该进行共同诉讼还是分别进行诉讼？

吴英姿教授认为，涉及环境损害赔偿、生态修复，需要进一步深究的问题是，对于诉讼请求的变化和赔偿金的执行，能不能制定这样一个政策，例如对于修复效果比较好的，给予诸如减免等鼓励政策。这已经涉及公共政策制定问题，一旦涉及公共政策问题，就会带来一个问题，这是否符合司法运作的规律？司法运行的边界是什么？一般来说，涉及非法律事项即公共政策制定问题，司法是不可以讨论的，不可以决策的。因为司法过程不像一个民主决策的过程，没有办法保证其科学性、民主性和可操作性，如果司法权替代政府做公共决策，必然带来正当性问题，也就是司法权与行政权的混淆。

李浩教授回应，讨论越来越深入了！环境损害赔偿和环境生态损害赔偿到底有区别？比如泉州碳九泄漏事件的赔偿金，赔偿金是涉及环境损害还是修复生态，抑或两者都有？

上海市嘉定区人民检察院检察官梁春程认为，生态损害赔偿和生态修复应该是两个不同概念，最主要体现在两者目的不一样。政府作为环境资源的所有者或者直接管理者，在民事上来说应该是具有实体权，而其他的公民个人、检察机关都没有直接诉的利益。那么，当环境资源遭受损害时，政府作为原告来进行起诉，实际上是基于其实体权利，目的不在于权利赔偿，实际上是要求实现生态的修复，为此，生态修复基金赔偿首先是用于生态修复。关于涉及公共政策问题，司法所具有的能动性就是指向司法要不要去参与公共政策。司法可能还是要具有适当的能动性和公共政策参与性。至于参与方式，如减免、提前修复等，给予缓刑或者减轻应该是可行的。尽管我们需要警惕司法权混同为行政权，但是司法的能动能实现这样一个目的，倒也是可行的。此外，环境公益诉讼需要赔偿，这一赔偿假如不是用来修复环境，那又是用来作什么呢？如果用来修复，这跟生态损害赔偿恐怕很难区别。

第二单元

第二单元主要由南京师范大学陈爱武教授、福州大学张旭东教授、南京市中级人民法院法官柯胥宁分别作主题发言，主持人是华侨大学许少波教授，与谈人是南京师范大学刘敏教授、南京大学吴英姿教授和厦门大学张榕教授。

陈爱武教授在“生态环境损害赔偿制度改革若干问题”发言中结合《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》、《生态损害赔偿制度改革方案》和各地探索的实践，对生态环境损害赔偿诉讼与社会组织、检察院提起的公益诉讼和环境侵权诉讼之间的关系问题、提起诉讼前的前置磋商问题及判决后执行、监督中赔偿费用的定性与管理等问题进行了重点考察和细致分析，认为现阶段应当更加有效地衔接生态环境损害赔偿诉讼与关联诉讼，明确磋商程序的强制性，加强赔偿权利人的事前预防机制以及创新赔偿金管理方式，建构起行之有效的生态环境损害赔偿制度。

张旭东教授在“环境民事公益诉讼并行审理的困境与出路”发言中提出，我国现行环境民事公益诉讼基于侵害对象的差异性及私公益诉讼分野原理，在立法上分类为环境（私益）侵权诉讼与环境民事公益诉讼，采取环境公私益诉讼分离式救济，在造成环境纠纷整体性肢解的同时，往往会诱发同一问题多次审理、诉讼效率低下、共同争点裁判歧异、公私益相互遮蔽等司法困境。对此，张旭东认为有必要通过诉的合并实现公私益诉讼融合，审理程序采用“前阶共同（基础）事实+后阶各损害事实”二阶事实法律关系构造模型，打破公私益诉讼保护泾渭分明的迷思，实现相关多数纠纷一次性解决。

柯胥宁在“公私博弈语境下知识产权公益诉讼之构建”发言中提出，知识产权领域存在永恒的公私益博弈，知识产权公益诉讼是公益诉讼机理在知识产权领域的具体运用，近年为社会公共利益损害寻求救济的案件日益增多，但因相关制度缺个案探索举步维艰。而传统诉权理论的扩张、公共信托理论的应用、既判力相对性原则的突破以及现行民诉法关于公益诉讼的制度安排，知识产权公益诉讼的开展提供了理论和制度发展空间，具体应当从知识产权公益诉讼的受案范围、原告主体资格、证明责任、激励机制、滥诉防范、惩罚性赔偿、既判力扩张等方面进行制度建构。

在与谈环节, 南京师范大学刘敏教授提出，环境民事案件要遵循程序相称原理、程序相适应原理，即诉讼程序要与案例类型、案件性质相适应。我国除了民事诉讼法典，普通的财产性诉讼之外，应当规定有关的诉讼程序，如环境诉讼特别程序、知识产权诉讼特别程序、公益诉讼特别程序。环境诉讼、知识产权诉讼、公益诉讼这三个特别诉讼程序应当专门规定在民事诉讼法典当中。未来的民事诉讼法典也有可能像今天的民法典一样，由几编构成。我们要为未来的民事诉讼法典做准备。就本节主题报告而言，刘敏教授指出三个报告选题都很好，观点都非常新，需要进一步厘清的问题是：第一，著作权保护协会为保护著作权人的利益提起的诉讼，能不能算团体诉讼？第二，如何理解生态损害赔偿诉讼中的“生态损害”,是否等同于“环境损害”？（长泰县法院院长姚毅奇回应：“生态”是一个专门学科，是一个系统，生态损害损害可能会影响这个地下水、臭氧层，影响生态服务功能。“环境”和“资源”是一个独立的学科。）第三，环境公益诉讼也有修复赔偿问题，与生态损害赔偿诉讼中的“修复赔偿”有何不同？从更为宽泛的意义讲，环境民事公益诉讼与生态损害赔偿诉讼之间有何区别？

朱晋峰教授回应，中国律法会的副秘书长马勇教授认为，关于环境民事公益诉讼跟生态损害赔偿诉讼问题，生态损害赔偿诉讼目前没有法律依据，只有一个政策性文件；生态损害赔偿诉讼与环境侵权诉讼其实是等同的，即生态环境损害赔偿也是以个人权益受到损害为前提。中国政法大学的王灿发教授则认为，环境民事公益诉讼跟生态损害赔偿诉讼的区别主要在于：一是提起主体不一，生态损害赔偿诉讼提起的主体是政府和政府相关部门；二是生态损害赔偿诉讼可能更多的是涉及国家利益，即将公共利益与国家利益分开来，生态损害赔偿诉讼的前提不等同于民事公益诉讼，但并不代表他们不重合，例如一个公害行为发生后既有可能会侵害他人的公共利益，也有可能会侵害国家利益，这就可以由政府来代表国家提起生态损害赔偿诉讼。这个生态损害赔偿诉讼有可能也会保护社会公共利益，但这并不是提起生态损害赔偿诉讼的前提。

吴英姿教授认为，三篇论文都提出了新问题，而且是现实性很强的问题，可能构成我国民事诉讼法理论新的增长点：一是诉权的社会化问题。这个问题缘起于谁能提起公益诉讼，三位报告人也都谈到谁有资格提起诉讼的问题。而社会组织在公益诉讼中担当的作用是我们希望看到的，因为公益诉讼有一个特别的社会功能，就是国家治理的社会参与，这是公益社会未来发展的一个方向。二是诉讼标的的公益化问题。诉讼标的、诉讼标的理论的发展，公益化也带来了很多问题。第一个问题是从公益诉讼出现的第一天就带来的公益与私益的识别，那么公益诉讼怎么界定、公益怎么界定。宪法只是宣誓保护公益，但到底什么是公益还没有清晰的界定。具体一个利益到底是不是公益，不能抽象地去界定它，而应该放到具体问题当中去讨论，而且这个讨论过程应当有程序保障，应当经过正当程序，而不是简单地政府认为是公共利益就是公共利益。这点要加强研究，不能将它与国有资产、国家利益混同。第二个问题是在识别环境损害赔偿与生态修复责任时，最终可能就涉及公共利益还是国家利益？涉及公益与私益识别时，要用一个科学的视角来判断。怎样使司法对科学问题的判断符合规律，这提出了一个新的程序问题。第三个问题是诉讼目的理论的变化。在公益诉讼提出来以后，明显有一个诉讼目的的公共性，或公共性成分越来越明显。应当说诉讼目的的历史演变从最初的纯粹保护私权到后来的国家目的即维护社会秩序，到目前我们强调私人利益和国家利益的最大公约数。诚然，社会目的和私人目的的最大公约数是公正解决纠纷，那么除了这个以外，公益诉讼制度还带来了什么呢？公益诉讼确实有其复杂性，除了公正解纷，可能还有治理社会这一多元目的，这在理论上还是一个空白点。三是既判力主观范围扩张问题。基于公益诉讼标的的公益性，以及公共利益一般界定为不特定多数人共同享有的利益，针对公共利益这种诉讼标的，公益诉讼既判力范围扩张及于不特定多数人，其中涉及公益诉讼既判力对私益诉讼单向扩张的正当性，以及预决效力理论问题，从而给既判力理论提供了一个新的增长点。

厦门大学张榕教授认为，今天讨论的所有问题与公益诉讼制度立法之时价值取向偏差存在非常直接的关系。在2012年修改民诉法确立公益诉讼制度之前，司法实践中早就存在公益诉讼，且更多是私人提起的公益诉讼，如山东学生诉教育部、川大法学院诉人社部、邱建东诉最高法院，因为私人/个人更有提起公益诉讼的动力。此类案件频繁出现，逐渐引发最高法院和全国人大的注意，以至2012年公益诉讼立法从诉讼主体、受案范围进行严格限制。可以说，今天谈论的很多情形根本就不是公益诉讼，包括知识产权诉讼、生态损害赔损诉讼等，要么是诉讼主体受限，要么案件范围受限，都不属于公益诉讼范畴。相比之下，美国为什么鼓励个人提起公益诉讼？因为美国崇尚个人主义，对于公益损害，民间和社会能够自行解决的，国家政府就不干涉；实在无法解决，国家和政府再行介入。我们中国则截然不同，政府强个人弱，普通群众也寄希望于政府能够出面解决问题。从公益诉讼的立法理由来看，全国人大说是为了更好地维护公共利益，所以由法定的机关、组织代表公民个人提起诉讼。其实这完全是一厢情愿，因为这些机关和组织根本没有动力来提起诉讼，很多地方所谓的公益诉讼纯粹是为了做成“全国/全省/全市第一件”，功利性非常强。当然，不是说今天的讨论没有意义，如果能够引起各界注意并重新做一些思考，或倒逼国家和有关部门意识到这些问题，然后再去优化，那么也是非常有价值的。

华东政法大学史长青教授认为，关于生态损害赔偿到底是公益的还是私益的问题，实际上生态损害一定是公益的，只是谁来主张。如果是一个环境公益组织或者是一个检察机关来起诉，可以界定为公益诉讼；如果是有政府来提起诉讼，就属于私益诉讼。那么，这是不是因为主体的主张不同、主体发生变化而导致诉讼性质发生变化？实际上，损害定义了公益还是私益，而不是因为主体主张的问题。因为损害的是生态，那就是公益损害而非个人人身损害或财产损害。所以，政府提起的生态损害赔偿这种诉讼本就不应当存在，生态损害赔偿通过公益诉讼就能解决的问题还允许政府提起，这不仅造成制度的重叠，也引发学理争议。关于知识产权的公益诉讼，应当严格加以限制，防止过多的增加诉讼或为了诉讼而诉讼。关于环境民事公益诉讼并行审理，为了避免案件事实重复认定，实现纠纷一次性解决，应当采取合并审理模式，这是现代程序发展的一个趋势。

论坛由华侨大学法学院院长许少波教授作最后总结，许少波院长表示，本次论坛虽然参与的人数不多，但对中国公益诉讼理论的发展可能是具有里程碑意义的。一方面，公益诉讼和以私权纠纷为对象的传统民事诉讼是有区别的，对于这一区别，我们平时理解得并没有那么深，通过今天的讨论，我们深切感受到公益诉讼对传统诉讼理论所提出的严峻的挑战，甚至可以说是一种颠覆。例如：公益诉讼对传统诉权理论、诉讼标的理论、诉讼目的理论、既判力理论、当事人理论等的创新和发展。另一方面，本次论坛最初是关于原告资格的讨论，但随着研讨的不断深入，实际上已经延伸至关于诉讼类型的思考。会议研讨的逻辑大致经历了这样一个线路：原告资格——何种主体具有原告资格——具有公益诉讼原告资格的依据是什么——主体本身（包括政府）还是诉的利益（已发生或可能）——究竟什么是公益和私益——公益诉讼的类型（生态损害赔偿是否有别于公益诉讼）。讨论的焦点由原告资格逐渐转换为，公益诉讼范畴内的环境公益诉讼与生态损害赔偿诉讼有何区分？政府作为原告旨在保护国家利益的环境损害赔偿诉讼能否成为公益诉讼？公益诉讼的类型有哪些，区别的标准及其边界是何在，诉讼类型之间的关联性是什么？此外，这次讨论还涉及我们先前较少关注的知识产权公益诉讼。通常而言，知识产权诉讼首先有一个前提，那就是有一个权利人。该权利人在权利受损时，直接起诉侵权人就可以了，怎么会有公益诉讼呢？但是报告中所举案例关于专利无效的问题似乎又与公益诉讼搭上了关系。总之，今天提出来一系列新的问题，理论和制度层面都非常多，对民事诉讼法传统的理念和现有的制度都是一个冲击，是具有重大理论和实践意义的。

转载自“民事程序法研究”微信公众平台

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