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李振、鲁宇:中国的选择性分(集)权模式 | 以部门垂直管理化和行政审批权限改革为案例的研究

发布日期:2019-06-17 发表者:原创文章 浏览次数:8224次

  

 

 

 

 

 

 

作者:李振,重庆大学人文社会科学高等研究院副教授,主要研究中国政府与政治。

 

         鲁宇,重庆大学公共管理学院硕士研究生,主要研究地方治理。

 

 

 

 

原文载于《公共管理学报》2015年第3期。为方便编辑,相关注释已省略。

 

 

 

 

本文着重标记系编辑为便于读者阅读而添加,与原文作者无关。

 

 

 

 

全文共13813字,阅读时间约13分钟

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

摘要:学界在描述当代中国的中央与地方、国家与社会关系的调整历程时,习惯以收权与放权、激活与僵化的循环怪圈来概括。本文通过回溯历史来还原这一循环怪圈的提出及其适用的历史语境。进而,本文选取了改革开放前后的两组案例,特别是1990年代中期以来推行的部门垂直化管理及2001年以来的行政审批项目的取消和下放,通过比较分析后尝试指出,这一怪圈不应再被用于描述当下的中央与地方、国家与社会关系调整的特征,用选择性分(集)权模式来概括则更为恰当。选择性分(集)权模式的过程是央地之间、国家与社会之间权力边界渐进清晰的过程。这一模式具有一定的不确定性,但它也是中国政体灵活性和适应性的体现。

 

 

关键词:选择性分(集)权;垂直管理;行政审批改革

 

 

 

 

 

 

 

 

 

一、研究问题

 

 

 

 

长期以来,不论是在学术界,还是在一些政治家那里,都习惯性地用“一放就活,一活就乱,一乱就收,一收就死,一死再放”这一循环怪圈(以下简称“怪圈论”)来描述当代中国的中央与地方、国家与社会(包括市场)关系调整的历程。“怪圈论”虽然不能被视为一种严格意义上的学术理论,却成为人们在讨论或评价央地关系调整改革时频繁使用的形象概括,甚至被一些人“理所当然”地视为一种难以突破的“定律”。但实际上,“怪圈论”隐含着一个容易被使用者忽视的预设前提,即其中下放上收之“权”所指代的具体内容是相同(至少是相近)的,且放权收权的改革是依次推行的,由此才能称之为一种尴尬的循环往复。那么,在过去的60多年里,中国的中央与地方关系调整的模式是否一直陷于“怪圈”中而没有发生变化呢?如果有所变化,我们又应当如何概括所发生的变化呢?以上就是本文将要回答的问题。

 

 

 

 

有关中国中央与地方、国家与社会间的权力关系调整的模式,学界已经有所关注,并相继提出了所谓“行为联邦制”、“中国式的财政联邦制”、“分权式威权制”、“集权—分权悖论”等概念。这些概念都指出了中国并非是“苏联意义”上的中央集权的体制,中国的中央与地方、国家与社会的权力关系具有高度的复杂性。但是,这些概念要么更多地强调了放权式改革的重要性,要么主要集中于关注财政税收等领域,从而忽视了集权式改革的价值以及权力关系调整的双向性和涉及领域的广泛性。

 

 

 

 

本研究选取改革开放前后两段时期内中国中央与地方、国家与社会间关系调整的四个案例进行对比分析。本文先以改革开放前央地关系调整中出现权力下放上收“怪圈”现象的两个案例作为比较分析的参照组,并回溯和还原了“怪圈论”的提出及其应用的历史语境。接下来,本研究以1990年代中期以来推行的部门垂直化管理及行政审批项目的取消和下放两个案例作为检验组。通过对这两组四个案例的比较分析,我们发现,自1990年代中期以来的中央与地方、国家与社会之间的关系调整,已不再如“怪圈论”所描述的那样是一个前后相续、大放大揽的过程,而是呈现出了一种崭新模式——权力的下放上收是同时并举的,且所调整的权力的具体内容也并不相同。我们将其概括为选择性分(集)权模式,即一种由中央根据实际需要,对权力(或权限)关系的调整时机和内容作出选择性调整的模式,其间,权力的下放上收同时并举,且下放或上收的权力内容并不相同。

 

 

 

 

本研究选择这两组案例主要是基于以下两方面的考量。其一,改革开放前的这组案例,集中体现了当时的中央为突破“苏联体制”导致的僵化的央地关系和发挥“两个积极性”而作出的尝试。这两次尝试是改革开放前最主要的两次央地关系的调整,其历程呈现了改革开放前央地关系中最突出的特点。其二,选择部门垂直化管理与行政审批项目改革这一组案例是因为这两者涉及范围广泛,已超出了已有学者所关注的财政税收的范畴,从而也被视为改革开放后调整中央与地方、国家与社会关系的重要的举措。另外,这两个案例中所呈现的权力调整的方向相反、下放上收的内容不同,以及实施时间上的交叉重叠等特点,都很好地展现了选择性分(集)权模式的特征。

 

 

 

 

本文的主体结构分为三部分:首先,我们将回溯改革开放以前两次央地之间权力关系调整的案例,在还原“怪圈论”提出的历史语境的同时,将此作为一组参照案例以备之后的比较分析。接下来,本文将分析1990年代中期以来的两个具体的改革案例,并通过比较前后两组案例来展现中国中央与地方、国家与社会关系调整模式所发生的变化,并尝试用选择性分(集)权这一概念概括这一新变化及其特征。最后,本文将通过总结选择性分(集)权模式的特征要素,以此来进一步讨论中国在廓清中央与地方、国家与社会的权力边界上的努力。

 

 

 

 

 

 

 

二、改革开放前央地间权力关系的下放上收“怪圈”

 

 

 

 

当代中国的中央与地方间权力关系调整,并非只发生在改革开放之后。建国初期,中国实行的是大区分权的制度安排,共设立了东北、华北、华东、中南、西北、西南等6大行政区。1954年,大区制被撤销。这一阶段可视为建国后的第一轮权力的下放与上收,但它一般不被视为“怪圈论”循环的开始。毕竟,大区制本身是为了完成局部的解放战争、稳定新生政权的过渡机制,其设立与撤销并不是在一种常态体制下权力的下放与上收。随着大区制的撤销,以及第一届全国人民代表大会的召开和第一部《宪法》的颁布实施,常态化的政治体制在中国开始确立。自此至改革开放前,在中央与地方的权力关系的调整中又出现了两次明显的下放上收循环。

 

 

 

 

1.第一次权力的下放与上收循环

 

 

 

 

在 “一五计划”的执行中,“苏联模式”弊端的暴露促使以毛泽东为首的中国共产党中央开始反思和探索新的中央与地方权力关系模式。1956年,毛泽东发表了著名的《论十大关系》,其中专门提到如何处理好中央与地方关系的问题。他提出“在巩固中央统一领导的前提下,扩大一点地方的权力,充分发挥中央和地方两个积极性”。1957年的中共八届三中全会作出了调整央地关系的三项决定:将绝大部分国有企业下放到各级地方政府;将中央的计划管理从全国性变成地方性;一定时期内固定税收分配方案,一定的税收权力下放地方。

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1958年,为配合“大跃进”的开展,权力下放提速进行。据统计,这一时期中央政府控制的国企数量减少了88%;中央管控企业的工业产值,在同一个时期里从40%减少到了14%。但是,由于此间各级地方为营造政绩,随意增改计划指标,“多”和“快”压倒了“好”和“省”,从而导致了资源浪费严重、物质匮乏、国民经济比例严重失调等后果。于是,在1961年1月,中共中央又提出了“调整、巩固、充实、提高”的八字方针,恢复了中共中央财经领导小组来统管“调整国民经济”工作,将下放的权力悉数上收。

 

 

 

 

经过3年的调整后,到1964年,国民经济逐渐复苏。但是,这其中原本存在的计划体制的弊端也又一次暴露出来。1964年8月,中共中央开始了试办工业、交通托拉斯的尝试,力图用托拉斯的组织形式来管理工业,改革既有的工业管理体制。中共的高级领导人希望以此为契机,逐步改变经济体制中权力过于集中、行政干预过多等问题。但是,不久之后的“文化大革命”中断了这一尝试,使得刚刚打开的一个改革经济体制的突破口又关闭了。

 

 

 

 

2.第二次权力的下放与上收循环

 

 

 

 

“文化大革命”期间的1970年9月的中共中央九届二中全会上提出了经济体制改革的要求,其中就包括(1)企业下放;(2)实行物资包干,扩大地方物资管理权;(3)实行财政收支包干,扩大地方财政管理权;(4)实行基本建设投资包干,扩大地方基本建设安排权;(5)实行“块块为主,条块结合”的计划管理体制,扩大地方的计划管理权;(6)简化税收、信贷和劳动工资制度,扩大地方管理权限等 。此次分权一方面是中央再次探索发挥“两个积极性”的努力;另一方面则是迫于严峻的国际局势压力,中央要求各省建立具有“各自为战”能力的“工业省”。

 

 

 

 

但是,这一次的放权也呈现出一定的盲目性。当时,绝大多数的中央直属企业下放到地方管理。据统计,在很短的时间内,就有2600多个中央直属企业、事业和建设单位下放到各自所在的省、市、自治区管理,有的甚至下放到了专区、市、县层级。在这样短的时间内,过多、过猛地下放大量骨干企业,打乱了原有的协作关系,造成了企业管理的混乱,从而难以维持正常的生产秩序,这反而降低了整体的经济效益。1976年,在“四人帮”被粉碎之后,中央开始对经济进行整顿调整,将大批骨干企业再次上收,重新集中了大部分的经济管理权限,从而进入到改革开放前夕的集权阶段。

 

 

 

 

3.关于“怪圈论”及其出路的讨论

 

 

 

 

以上是对改革开放前两次中央向地方放权和收权的改革历程的简单回顾。以下,让我们回到针对“怪圈论”的讨论。这一论调最早是用来形容1957~1961年间中央与地方间权力的下放与上收的循环过程。中国的理论界第一个对“体制下放”思路提出批评的是孙冶方。1961年,他在给中央负责经济工作的领导人的上书中指出,经济管理体制的中心问题,不是中央与地方政府之间的权力应当如何划分,而是企业同国家的关系问题,也就是企业是否拥有自主经营管理权的问题。这一怪圈的出现,恰恰是因为经济管理权的分权或集权只是在中央和地方政府之间进行调整,企业并未获得相应的自主权。同为经济学家的薛暮桥也认为,企业和社队的自主权,从1958年到1976年这20年,从来没有下放过。

 

 

 

 

但是,与孙冶方不同的是,薛暮桥则将权力下放后的混乱局面归于其它原因。他认为,1958年放权后出现的“乱”,主要是由于中央提出大干快上,却没有掌握好综合平衡,盲目提高重工业的增长速度和扩大基本建设规模。而在这一思想的指导下,地方又层层加码,从而导致国民经济比例的严重失调。在这种情况下,即使权力不下放也非乱不可。而对1976年以前国民经济出现的严重混乱,他认为主要是由于“四人帮”的破坏造成的。

 

 

 

 

结合前文论述,我们可以看出,在针对改革开放前出现的“怪圈”现象的相关讨论中,其关注点集中在中央与地方关系这一维度上(当时几乎不进行国家与社会维度的讨论),下放和上收权力的内容指的是以国有企业经营管理权为核心的相关权力,当然也包括了一定的财政、税收以及基本建设项目批准权。这段时期,权力关系调整的典型特点是,放权与收权先后发生,且“权”所指代的内容也大致相同。

 

 

 

 

另外,值得一提的是,“怪圈”并不是发生在一个静态的中央集权的体制之下,而是发生在中央开始尝试进行体制调整的过程之中。因为每一次“怪圈”都是以中央大力放权为始,又以不得不再次收权为终。这也证明了学者们所指出的,即使是在改革开放前,中国也并未建立起“苏联意义”上的中央集权制国家。有学者甚至认为,计划经济时代出现的这两次明显的放权改革,不仅对邓小平在改革开放后的战略选择具有重要的影响,更是为之后的经济权力下放提供了实践基础。

 

 

 

 

在关于如何走出这一怪圈的讨论中,马洪、孙冶方等一批学者提出了赋予企业经营自主权的解决方案。包括薛暮桥在内的一批学者也主张改革国民经济管理制度,发展社会主义商品经济。在改革开放之初,以上观点得到了邓小平、陈云、薄一波、李先念、万里等一批中央领导人的认同。在1978年十一届三中全会的《公报》中也明确提到:旧的经济管理体制“权力过于集中”,应该“让地方和工农业企业在国家统一计划的指导下有更多的经营管理自主权”。于是,给予企业自主经营权,发展多种经营方式,进而由社会主义计划经济转变为社会主义市场经济,就成为了改革开放后中央与地方权力关系调整中,逐步走出循环怪圈的实践路径。

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

改革开放之后,随着社会主义市场经济体制的逐步确立,国家权力的实施范围逐渐从社会中退缩,市场作为资源调节的手段开始出现在社会领域。集权与分权的讨论不再局限于国家内部的中央与地方之间的关系调整,国家与社会之间的关系调整也成为了分析集权与分权的新维度。同时,“权”所指代的内容,也不再局限于以国有企业经营管理权限为核心的相关权限,而是扩展到了更为广泛的领域,例如金融、财税、环保、教育、文化、体育等。这一新变化使得“怪圈论”从专指中央与地方间权力的下放与上收的初始语境中延伸出来,也被运用到描述国家与社会间的各个领域内的关系调整中,例如探矿权市场管理改革、教育课程管理权力改革、体育赛事管理改革等。可是较少有人意识到的是,“怪圈论”原初提出的实践基础已经发生了改变。接下来,我们将用另外一组案例来呈现这些新的变化。当然,本研究的相关讨论将主要集中于分权或集权的内部机理,而较少涉及其外部经济体制的变迁,针对后者的分析可留待专文展开。

 

 

 

 

 

 

 

三、1990年代中期以来权力调整中的下放上收并举

 

 

 

 

从抽象意义上来讲,中央与地方、国家与社会间的每一次权力关系的调整,无外乎就是下放与上收。但事实上,并不是每一次的下放与上收的“权”所指向的具体内容都是一致的。如果说改革开放前只存在国家内部的中央与地方的权力关系调整,从而主要表现为以国有企业管理权为核心的相关权力的下放与上收的话;那么改革开放后,放与收的“权”的具体内容变得复杂多样,不仅所放与所收之权的具体内容不同,也很难找出一个核心内容。一些被下放的权力就没有再被收回;同样,一些被集中的权力也再没有被下放。例如,1998年中央上收金融规制的权限后,就再也没有下放过。

 

 

 

 

由此我们会发现,再用“怪圈论”来形容1990年代中期以来的中央与地方、国家与社会关系的调整历程,就显得不再恰当了。那么,我们又该如何概括改革开放后,特别是最近20年来,中央与地方、国家与社会之间权力关系调整所呈现出的新特点呢?我们认为应该以“选择性分(集)权模式”这一概念作为一种替代性描述。

 

 

 

 

下面就将以1990年代中期以来开始出现的多个职能部门实行垂直管理的集权改革和2001以来国务院实施的多个批次的行政审批项目的分权改革为案例,来具体阐释选择性分(集)权所概括的权力关系调整的新特点。

 

 

 

 

1.1990年代中期以来的集权趋势:以部门垂直化管理为例

 

 

 

 

根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和国务院各机构的《主要职责、内设机构和工作人员编制规定》(即“三定方案”),中国的上下级政府及其组成部门和机构间的隶属关系大致分为三种类型:一是只受本级政府统一领导的“分级管理型”,二是同时受国务院或上级政府主管部门和本级政府领导的“双重领导型”,三是作为中央或上级政府主管部门的派出机构的“垂直管理型”。而具体到垂直管理型机构,又主要分为中央垂直管理和省级垂直管理两类,实践中以前者为主。

 

 

 

 

部门垂直管理的制度是中央或上级政府对下级政府的一种有力的控制机制,其并非当代中国所独有,而是被广泛适用于不同时期的不同国家。从纵向来看,早在中国的汉代,在物产丰富、手工业发达的地方就分别设置了直属中央的“盐官”、“铁官”、“工官”、“水官” 。从横向来看,在联邦制的美国、双轨制的法国、拥有地方自治传统的英国,以及推行地方自治改革的日本等国的中央政府都有若干重要部门被设置为垂直管理系统。

 

 

 

 

1949年后的建政初期,中国在许多部门都实行了垂直管理体制。1954年之后,高度集中的计划经济体制初步建立,中央部门从1953年底的35个增加到1957年的81个,当时几乎所有的经济部门都实行了垂直管理。在1958~1978年间,许多的垂直管理部门也经历了不断的撤销与重设的循环反复,只有极少数涉及全国性或涉外性的部门一直保有垂直管理体制不变,例如民用航空局等。

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

改革开放初期,虽然中央一方面在大力推进分权改革,但另一方面也增加了实行垂直管理部门的数量,只是并不太多,主要集中在安全、审计等领域,以及地震测量等需要全国信息共享的部门,另外还有如农业部渔业局、烟草等特殊行业。所以,当时的这类垂直管理改革并没有引起广泛的关注。

 

 

 

 

政府职能部门大规模地实行垂直化管理始于1990年代中期。下表1总结了自1979年以来实行中央垂直管理的职能部门的情况概览。由此表可以看出,自1994年起,就已有财政部、国家税务总局、外汇管理局等重要的经济部门开始实行了垂直化管理。其中广受瞩目的是1995年国家税务总局的中央垂直管理改革,这是分税制改革在机构设置层面上的直接体现,被视为中央政府的一次重要的集权行为。

 

 

 

 

表1:改革开放后实行中央垂直

 

管理的职能部门情况概览

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1990年代以来的垂直化管理部门的数量增长有两个明显的高潮,分别出现在1997~1998年和2005~2006年。继1997年中国人民银行系统实行垂直化管理后,1998年,中国人民银行还进一步撤销了各省级分行,并设置了跨省区的上海、天津、沈阳、南京、济南、武汉、广州、成都、西安等9家分行,以及北京营业管理部和重庆营业管理部。同年,证监、保监等金融部门也都采用中央垂直管理模式。至此,地方政府的管理金融的权力被全部上收。这一系列的收权行动不仅可以看作是对1997年亚洲金融危机的快速回应,也被视作是此前中央对金融行业进行的一系列集权改革的延伸措施。

 

 

 

 

2005~2006年则是另一个实行部门垂直化管理改革的高潮。这两年实行垂直管理的部门中不仅包括商务部、公安部出入境管理局等,也包括安监局、统计局、国土资源部、环境保护部等。后一类新的部门垂直化主要是为了克服分权式改革所造成的地方主义。如果从建立集权和独立的规制机构的角度来看,这一系列垂直化管理机构的设立,与经济合作与发展组织(OECD)国家所提倡的建设规制型政府(regulatorystate)的改革十分类似。

 

 

 

 

此外,有学者按照垂直管理的组织形式,将不同部门划分为实体型垂直管理与督办型垂直管理两类。实行实体型垂直管理的部门,其中央层级对地方层级的部门编制、人事、经费、业务等实行“一竿子到底”的管理模式,一个部门从中央到地方自成体系,例如国家税务系统等。实体型垂直管理的设立可视为对改革开放早期分权式改革导致的地方主义蔓延的反向调整。而督办型垂直管理的设置主要集中在2005~2006年期间。实行督办型垂直管理的部门的中央层级与地方层级部门不直接构成上下级隶属关系,这一类垂直管理主要起到监督执法的功能,上级部门一般通过派驻到地方的督察局、专员、特派员等来履行监督职能。在条块体制不动的情况下,在中央与地方容易发生矛盾冲突的领域更多地采用督办性垂直管理,例如环境保护、国土资源管理等领域。此外,在审计、财政、监察等领域,由于各级政府也都需具有相应的具体管理职能,因而也一般采取督办型的垂直管理或巡视制度。从表1可以看出,中国当下实行垂直管理的部门中,在数量上是以实体型为主,督办型为辅。

 

 

 

 

从前文的分析中,我们可以看到,这次中央的集权过程带有高度的选择性。这体现在哪些部门应该实行垂直化管理改革,以及该部门应该适用哪一类型的垂直化管理(实体或督办)等方面。当然,在实践中也出现了少数部门在经历了一段时间的垂直化管理后,又作出再次调整的情况。例如,在工商管理、质量技术监督、食品药品监督这三个领域,就由省级以下垂直管理调整为分级管理。但是,这毕竟只是少数现象,我们不能因此而忽视了这一次垂直化管理改革所涉及领域的广泛性。并且,垂直化管理在提高中央调控能力、维护政令畅通、破除地方保护主义等方面都发挥了重要的作用。

 

 

 

 

当然,少数部门在管理类型上的再次调整也说明了垂直化管理并非解决社会规制和治理问题的“万能灵丹”,它同样也面临着一些困境。一方面是中央层级的垂直管理与地方政府管理的“条块”之间还是存在着一定的矛盾。实体型垂直管理增多后,地方政府职能的完整性被肢解;而垂直管理部门的业务、后勤保障方面又有赖于地方,从而或多或少会受到地方的挟制。另一方面,实行垂直管理的部门之间存在着部门利益,从而导致了“条条”之间的冲突;不同部门之间又由于缺乏更高层级的统一协调,针对某一问题的治理就有可能出现“九龙治水”局面。

 

 

 

 

2.同时并举的分权:以行政审批项目的调整改革为例

 

 

 

 

行政审批权是国家调控社会的重要手段,世界上绝大多数国家都存在行政审批制度,而且无论是发达国家,抑或是发展中国家几乎都面临着行政审批改革的难题。中国的行政审批改革从1990年代就已经开始,例如这一时期的行政审批大厅服务模式。当时的行政审批改革多是将相近的行政审批权项目进行同类合并,或将审批同一项目的多个审批部门设为单一部门或是组合多个部门协同审批,设置“一站式”服务中心等模式。例如,江苏省的苏州工业园区在1995年就成立了具有上述功能的一站式服务中心。

 

 

 

 

自2001年9月成立“国务院行政审批制度改革工作领导小组”以来,中国开启了一场持续13年的行政审批制度改革的历程。这次改革采用了以取消或下放行政审批权为主的调整方式。截止2014年10月,国务院针对各部门的行政审批项目先后进行了多个批次的清理,一共取消审批项目2277项,下放审批项目373项(不包含部分取消或下放),两者合计占原有行政审批项目总数的70%以上。

 

 

 

 

那么,行政审批项目改革到底涉及哪些方面的权限呢?根据2001年公布的《关于印发〈关于贯彻行政审批制度改革的五项原则需要把握的几个问题〉的通知》,行政审批改革的对象限定为外部行政审批与行政确定,也即“行政审批机关(包括有行政审批权的其他组织)根据自然人、法人或者其他组织依法提出的申请,经依法审查,准予其从事特定活动、认可其资格资质、确认特定民事关系或者特定民事权利能力和行为能力的行为”。从中可以看出,这一改革并不涉及各行政机关内部有关人事、财务、外事等事项的审批和决定等。

 

 

 

 

也许有学者会批评说,当下进行的行政审批项目的取消或下放,所涉及的项目可能就是之前被集中起来的权限。那么事实情况是否如此呢?我们以2014年的3次行政审批权取消或下放的项目清单为例,下表2列举的是被调整的行政审批项目生效的时间点在不同时间段内的分布情况。我们可以发现那些在2000年以前设置的审批项目数量分别只占被调整项目总数的25.6%、26.4%和29.3%。可见,多数被调整的审批项目的存在时间不超过15年。

 

 

 

 

表2:2014年行政审批权

 

所调整项目的设置时间段分布

 

 

 

注:设置时间为该项目所依据的文件的生效时间。若某个审批项目依据多个文件而设置,则以最早的审批依据生效时间为准。

 

 

 

 

 

另外,在国务院取消或下放的行政审批项目中,涉及垂直管理部门的行政审批项目分别占到总数的84.1%、73.6%和94.8%(参见下表3)。这些数据表明了行政审批项目调整的一个主要特点,即大部分被调整的审批项目是垂直管理部门设立的、存在时间并不太长的项目。这看上去似乎又印证了学者们“怪圈”论的说法。但是,仔细分析我们便会发现,被取消和下放的审批项目只涉及到垂直管理部门部分的业务领域,并未涉及到其编制、人事、财务等方面。而后者正是设置部门垂直化管理时所集中的主要权力内容。因此,行政审批改革不应被视为对前述垂直化管理改革的又一次背离。

 

 

 

 

表3:2014年行政审批项目取消和下放涉及的部门类型及数量

 

 

 

注:若某个审批项目涉及多个职能部门,该统计以主要审批部门为准。

 

 

 

 

 

当然,这并非就说明这一维度的改革中就没有出现针对同一权限的上收与下放。例如,2014年取消的两项审批权“奥林匹克标志备案核准”和“奥林匹克标志使用许可合同备案核准”,是根据2002年颁布的《奥林匹克标志保护条例》(国务院令第345号)而设立,仅仅存在了12年。出现这种状况的部分原因是,在具体实践中,由于行政审批项目设置的依据多种多样,各类行政部门拥有很大的设置权限,只要符合《行政许可法》第十二条规定的可以依据法律、条例、决定、通知、办法等皆可设置相应的行政许可。处于转型期的中国,各类新生事务层出不穷,当某一新兴事项出现时,出于部门利益或者管控意愿的考量,相应职能部门一般倾向于设置行政审批项目。经过一定时间的实践后,这些新设行政审批项目中的一部分(不是全部)又会被取消或者下放。但总有一些项目会被较长时间的保留。对于这种为了应对新生事项而设置的行政审批权限,很难在尚未出现的时候就给予相应的清晰界定,很多时候只能在实践中来逐步确定它到底更应当归属于中央政府的权限,还是地方政府的权限,抑或是应该由社会自主决定。那些试图事先划分中央与地方之间、国家与社会之间边界的愿望是美好的,但是实践起来往往是难以行得通的。

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

值得一提的是,在2014年被调整的3个批次的行政审批项目中,向社会放权(也即被取消)的项目占到了主要部分,分别占比为73.2%、67.9%和70.7%(参见表3)。这说明,行政审批项目的取消和下放其实涉及到两个维度的权力关系的调整:国务院下放行政审批项目是国家内部央地之间权限关系的调整,体现的是中央向地方放权;而取消行政审批项目的改革,则意味着公民或法人的相关行为不再需要事先得到行政机关的认可,这一改革维度所调整的是国家与社会之间的关系,由此体现的是国家向社会放权。

 

 

 

 

另外,还需要注意的是,要对行政审批项目的放权改革可能引发的负面效应保持一定的警惕。假如审批权限一味地取消或下放,而未能做到“放管结合”,那么有可能会造成社会治理在某些领域的失序,并有可能成为相关机构和部门推卸责任的理由,从而偏离了改革的初衷。从历史经验来看,类似的教训并非没有。例如在1990年代初期,美国曾大力清理行政审批项目,但此举却导致此后上马的许多项目在环境标准、建筑标准等方面的不合格。此后,美国政府不得不重新恢复甚至增加了相关的行政审批项目。

 

 

 

 

3.中央与地方、国家与社会间权力调整的新常态

 

 

 

 

综合以上两组案例的分析,学术界长期以来使用的中央与地方间权限下放与上收的“怪圈论”,最早是用来形容1957~1961年央地间权力调整的循环反复过程;后来也用于形容改革开放前另外一次大的权力下放与上收的历史进程。这一时期央地间所调整的权力主要集中在国有企业的经营管理权方面,在时间上也呈现出顺次放收和循环反复的特点。当然,造成放权之后混乱局面的最主要原因,到底是因为企业自主权的缺失,还是其它外在的政治因素,这一点在学术界并未达成共识。只是,在改革开放初期,放权给企业的主张获得了政治领导人的认同。由此,改革开放开启了以分权让利、发展商品经济为主要内容的分权式改革,这在一定程度上激活了地方和企业的活力,从而使国民经济获得了快速发展。

 

 

 

 

1980年代的分权式改革在取得了上述成绩的同时,也产生了许多弊端,例如央地财力倒挂、宏观调控能力削弱、地方保护主义、央地相互推诿事权责任等。整个分权式改革,包括确立市场经济主体地位在内,还带来了一个重要的变化,即改革开放后的中国,在权力关系的调整维度上,不再局限于中央与地方之间,还出现了国家与社会之间边界划定的需求。

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

自1990年代中期以来,为克服过度分权产生的弊端,中央实行了一定程度的再集权。此次集权过程是以多个部门的垂直化管理为典型特征的。进入新世纪以来,国务院又持续推行了以行政审批项目的取消和下放为主要内容的分权改革。通过上述的比较分析可以看出,部门垂直化管理的制度安排,所要集中的权限包括了相关部门的编制、人事、财务、业务等方面;而行政审批项目改革的主要内容则集中在相关部门的具体业务领域,并不涉及编制、人事、财务等方面。由此,我们不应该再认为后者是前者的又一次背离。并且,从改革进行的时间上来看,两者持续时间相互重叠交叉,并不存在绝对的孰先孰后。所以,我们有理由认为,“怪圈论”所描述的特征已经不能再概括1990年代中期以来中国央地之间和国家与社会之间权力关系调整历程所呈现的新特点。

 

 

 

 

但是,时至今日,仍有许多学者用“怪圈论”来描述或预测中国所进行的央地关系或国家与社会关系的调整。究其原因,一方面可能是因为没有厘清提出该论调的历史语境与近20年来改革历程所呈现出的新特点,从而拘泥于思维的定势。另一方面,或许是先验地假定了中国存在一个类似于苏联的中央集权的体制,从而认为这一体制必然会导致循环怪圈的不断出现。

 

 

 

 

 

 

 

四、选择性分(集)权模式:一种替代性的描述

 

 

 

 

对于前文所述中国中央与地方、国家与社会间的权力关系调整的新常态,本文提出以选择性分(集)权模式作为代替“怪圈论”的新概念。所谓选择性分(集)权模式,是以中央政府为主体的,对中央与地方、国家与社会之间的权力关系的制度安排作出选择性调整的行为模式。在选择性分(集)权模式中,分权和集权都被视为达到良好的中央与地方、国家与社会关系的手段,其各自有着各自的功效和负作用。例如,分权可以激发地方和社会的活力,但却有可能导致地方主义;而集权虽然有导致体制僵化的风险,但在塑造统一的全国市场等方面有着不可替代的作用。有学者甚至认为,改革开放后的适度集权与中国经济的发展同样有着密不可分的联系。因此,我们不仅应当把分权视为具有正面意义的改革取向,也应给那些为应对现实问题而实施的集权措施赋予改革的正当性,而不应仅将其视为倒退的表现。

 

 

 

 

这里的“选择性”有别于“怪圈论”中权力调整的大放大揽,但它也并不意味保守,而是具有强烈的实用主义诉求的特征;其间,政治领导人扮演着重要的角色。“选择性”强调根据具体时空下所要应对的治理问题,对已有的制度安排作出相应的调整,从而在实践中来确定哪些权力该归中央、哪些该归地方、哪些属于社会自治的范畴。虽然其他国家在中央与地方、国家与社会之间也都存在权力的调整,但是作为转型大国的中国,其改革路径的复杂性和权力调整的规模都是世所罕见的。

 

 

 

 

选择性分(集)权要求存在分权与集权的选择空间。关于分权的空间的论述已有很多,这里不再赘述。而集权的空间也是客观存在的。例如,在前述1997~1998年的人民银行系统改革之前,因为改革开放后的分权改革导致了地方主义的蔓延,加之应对亚洲金融危机的巨大压力,从而形成了加强中央宏观调控的客观需求,这也就为集权式改革提供了空间和正当性。

 

 

 

 

此外,如何降低“选择”的风险,提高“选择”结果的有效性也是一个值得关注的问题。在权力调整的前期,由于存在着较大的选择空间,从而更有可能做出有效的选择性权力调整。但是,随着权力关系调整的不断深入,中央与地方、国家与社会的关系逐渐得到廓清,选择性分(集)权的“可选择”空间随之不断缩小。以行政审批项目改革为例,第一、二、三份文件(至今国务院共下发了12份文件)中涉及的调整项目数量分别为789项、488项和470项,约占迄今调整项目总数的61.5%。而之后下发文件所取消和下放的项目数总体上呈下降趋势。选择空间的缩小迫使选择的有效性变得更加重要。在这期间,一个在中国被广泛应用的政策试验模式又成为了中央的选择。近年来,在部门垂直化管理和行政审批项目调整的改革中,都出现了试验机制的使用。例如,2012年在广东省开展了审批权改革试点,而河南省也在2013年开始探索审计部门实行省以下垂直化管理的试点。通过政策试验机制推进分(集)权改革能够降低选择性改革的风险,提高选择性分(集)权的结果的有效性,减少负面结果产生的代价。

 

 

 

 

 

 

 

五、结论与启示

 

 

 

 

综上所述,中国近20年来中央与地方、国家与社会之间关系调整的模式已经不再是下放与上收“怪圈”所能呈现的了。而选择性分(集)权模式则是一个更为恰当的替代性描述。这种实用主义取向的模式,既坚持了中央向地方分权或国家向社会放权的合理性,也肯定了中央在某些领域集中权力的正当性。这种类型的权力关系调整模式中,收权和放权措施所调整的权限内容不再相同,因而权限的下放和上收可以同时并举。对于新生治理问题的应对,并非先验地对其管辖权限进行清晰地划分,而是在实践中渐进地廓清。当然,在选择性分(集)权调整的过程中,政策试验等机制也被用以降低改革的风险和提高“选择”的有效性。

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

进一步地,本研究可以帮助我们更好地理解中央与地方、国家与社会权力边界的划分问题。事实上,在一个国家的转型过程中,其中央与地方之间、国家与社会之间的权力边界往往是变动不居的,很难一步到位地找到理想的权力关系的“黄金分割点”。而实用主义取向的选择性分(集)权模式则为推动权力边界的渐次清晰界定提供了一种现实路径,即便这一模式也会出现一定范围的权限隶属关系的下放上收循环。另一方面,权限划分的制度化往往要经历“习惯化”(habitualization)、“客观化”(objectification)和“沉淀”(sedimentation)等环节。从这个意义上来讲,选择性分(集)权的过程也就是探寻中央与地方、国家与社会关系制度化的渐进过程。只是,这一结果的最终实现过程被拉长了,目的则是为了保持转型过程中制度安排的灵活性,以应对不断出现的新情况和新问题。当然,在选择性分(集)权模式中,由于选择行为往往容易受到个性化的政治领导人(或集体)的影响,因此可能会产生央地之间或国家与社会之间关系的不确定性。因此,也就不断有人呼吁要开展制度化的顶层设计或实施方案,以达至政治稳定、减少中央政府和地方政府之间的紧张,以及给民众以稳定预期的目的。但是,任何的制度设计都应该警惕完全依据某些先验性的原则的做法,而是要看到制度是在解决社会问题的具体实践中、在人与制度的互动中不断生成的产物。

 

 

 

 

另外,我们还应当注意到,过早的制度化可能会导致体制的僵化。而相比之下,实用主义导向的选择性分(集)权模式则有着灵活性的优势。中国作为一个巨型的转型国家,正在各个领域经历着世所罕见的急速变迁。此一情况下,实行一种灵活的、渐进的、但又有些模糊的改革运作机制,可能反而是政治家们的理性选择。毕竟,对于当下的中国领导人来说,最重要的是要保持应对经济和社会急速转型的适应性和灵活性。

 

 

 

 

 

 

转载自“经略网刊”微信公众平台

 

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