“美丽中国”：法学视域的图景

侯佳儒^*  （中国政法大学，北京）

“美丽中国”强调以人为本，强调国家政策立法的出台和执行应着眼于满足国民的物质需求还要满足国民的精神需求。“美丽中国”的法治建设，落脚点是公民权利保障，要保护公民的生存权、发展权还要保护公民的环境权。“美丽中国”建设的关键是靠法治，要把公民的“应有权利”转变成“法定权利”、进而转变成公民的“实有权利”。“美丽中国”美在顺应民心，美在尊重人权，美在天人和谐，美在弘扬法治文明。

一、“美丽中国”：法律人的视野

十八大报告提出，“把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展”。政府工作报告也再次强调，要顺应人民群众对美好生活环境的期待，大力加强生态文明建设和环境保护。两会期间，“美丽中国”更是成了热门词汇，代表、委员们针对如何建设“美丽中国”积极建言献策。

但是，何为“美丽中国”？正如画家会借助线条、色彩、构图这些绘画元素图绘“美丽中国”，音乐家会借助音符、节奏、旋律这些音乐元素歌唱“美丽中国”，诗人会借助词句、韵律、意境这些诗歌元素吟诵“美丽中国”，法律人是借助“权利（力）”、“义务”和“责任”这三个法律规范元素构建“美丽中国”——一个法治的“美丽中国”。按照亚里士多德的经典定义，“法治”即“依法而治”并且是“良法之治”，则“美丽中国”的法治内涵就包含两层含义：其一，弘扬法律权威，建设“美丽中国”首先应“依法而治”，其二，法治是“良法之治”，“美丽中国”是“良法”的重要标准和要求。

那么，什么是“美丽中国”所要求的“良法”？“美丽中国”，美在何处？

二、“美丽中国”建设，核心是以人为本

“美丽中国”建设，核心是以人为本，它强调国家环境政策与立法的制订、出台和执行都应着眼于满足国民的物质需求进而提高到满足国民的精神需求，“美丽中国”美在尊重民意、顺应民心。

“美丽中国”概念的提出，将给我国环境保护的政策、立法和理论研究都带来一次飞跃。一直以来，我国环境保护政策立法的核心问题，其实就是如何妥善解决环境保护和经济发展的关系问题，而相应政策和立法的表达，也都是从环境保护工作如何与经济发展相协调的角度进行阐述。这种政策话语体系的特点，其实是将环境保护纳入经济发展的概念框架，通过对经济如何发展的定位进而明确环境保护工作的位置。这种政策表述方式导致的后果，就是环境保护工作很难脱离经济发展问题建立独立的政策、理论的话语表述体系。也正是因为这个缘故，要考察我国环境政策的演变，最简单又最有效的办法就是解读我国经济发展政策的演变。

改革开放之初，我国各项政策以经济建设为中心。虽然早在1983年第二次全国环境保护会议上，我国就提出了“环境保护是现代化建设事业中的一项基本国策”，还明确了“经济建设、城乡建设、环境建设同步规划、同步实施、同步发展，经济效益、社会效益、环境效益相统一”的同步发展方针，但在当时社会背景下，环保工作很难得到足够重视。当时的经济发展理念主要是看经济增长，这一时期国家要解决的主要问题其实仍然是人们的物质需求问题，解决人们的生存问题。随着改革开放的深入，我国的经济发展理念也不断转变，从片面关注经济增长转向关注“经济、社会和环境的协调发展”,而后是提倡可持续发展。2003年10月中共十六届三中全会提出，“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”，在环境保护工作方面，目标是要促进人与自然的和谐，实现经济发展和人口、资源、环境相协调，坚持走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，保证一代接一代地永续发展。可见，这一时期政府工作的重点，仍然是着眼于满足人民群众的物质需求。

十八大提出“美丽中国”，这其实是针对我国新时期的政治、经济、社会、文化和环境保护新形势作出的重要政策推进。根据环境库兹涅茨曲线，随着一个国家人均收入的增加，环境污染由低趋高；当其经济发展达到一定水平，即到达某个“拐点”后，随着人均收入的进一步增加，环境污染程度又由高趋低，逐渐减缓，而我国目前的生态环境局势，面临库兹涅茨曲线“拐点”，由此引发的各种矛盾都较为突出。在经济方面，我国要积极推进经济发展模式转变，实现产业升级。从社会方面考虑，目前环境纠纷，群体性事件频发，已经成为我国社会风险的重要来源，这个问题处理不好，影响社会稳定，很可能成为重大政治问题。环境保护方面，人民群众生活水平达到一定水平，温饱解决了，对适宜美丽的生活环境自然会有更高要求。总之，建设“美丽中国”，其实深合民意，顺应民心。

可以看到，针对环境保护问题的方针和政策，一直都是、并且只有比照经济发展政策才能得到定位。所有方针和政策的表述话语，都是强调国家或政府的主体地位，环境保护工作基本上被等同于政府主导的环境治理工作。但“美丽中国”概念的提出，在一定意义上打破了这种传统的政策及理论话语的表述系统。“美丽中国”的提出，表明生态文明的建设，不仅着眼于满足人们的物质需求，还关注人们的精神需求，不仅关注人们的生存需要，也关注人们的生活需要。

对“美丽中国”的发现是一项审美活动，对“美丽中国”的鉴赏和追求凸显人的主体性地位。德国美学家席勒就说，“美是形式，我们可以观照它，同时美也是生命，因为我们可以感知它。总之，美既是我们的状态，也是我们的作为。”“美丽中国”凸显人文关怀，其价值核心正是“以人为本”的价值理念。

三、“美丽中国”的法治建设，落脚点是公民权利

美丽中国”的法治建设，落脚点是公民权利，要保护公民的生存权、发展权，更要保护公民的环境权，“美丽中国”美在尊重人权，美在天人和谐。

“美丽中国”概念的提出，给我国环境法治建设也带来新动力。

我国传统的环境法治建设偏重政府在环境保护中的作用，注重环境行政手段、管制措施和惩罚机制的运用，表现在法律规范层面，就是过多的禁止性条款、命令性条款的存在。环境法制建设的落脚点，主要落在国家机关的权力设置、运行与监控和个人及社会组织的环境保护义务设置上，环境法治建设的基础是“责任政府”和“守法公民”（主要是承担义务）。但“美丽中国”概念的价值核心系以人为本，其实是以人民为本，以人为本的环境法治建设落脚点只能落在公民权利保护上。

从人权视角解读，我国改革开放以来的经济-环境政策，实际上走的一直是偏重保护公民的生存权和发展权的一条道路。这是由我国改革开放之初的社会经济水平决定的。作为经济落后的发展中国家，我国社会保障制度尚不健全, 有相当多的人还面临生存危机，如何保障这些人的生存和发展，如何采取一切必要措施确保人们在获取基本资源、教育、粮食、就业、住房、收入等方面的机会均等，在相当长时间内对我国都是十分艰巨的挑战。

“美丽中国”概念是个新开端，在保护公民的生存权和发展权之外，有可能为我国通过立法确认并保障公民的环境权开辟道路。不过也要看到，如果要达到这个目标，无论是在理论研究上还是立法上，还有许多工作要做。无论是国内法还是国际法，目前都没有法律明确对“环境权”的内涵和内容进行规定。但根据目前国际法律文件的核心原则和基本精神，可以认为环境权就是公民的环境权，基本内容包括实体性权利和程序性权利两项内容。实体性的环境权即“安全和健康的环境权”，即所有的人，无论男女老幼，都有权享有安全和健康的环境以及涉及或依赖于安全和健康的环境的其他基本人权。具体而言，这一“安全和健康的环境权”又包括两项权利：健康权和适足环境权。另外，还有三项核心的程序权力与实现安全和健康环境权相关：获得信息的权利、参与权和求助于司法的权利，包括在安全和健康环境权这项实体权利遭受侵害时，获得纠正和救济的权利。这些权利体现在1992年的《环境和发展里约宣言》和联合国欧洲经济委员会1998年在丹麦奥胡斯通过的《公众在环境事务中获得信息、参与决策及诉诸司法的权利的奥胡斯公约》等文件中。

对于上述公民环境权，其具体内容其实在我国目前的许多立法都可以找到依据。这里特别要提到一点，公民环境权的实体性内容“安全和健康的环境权”，又包括“健康权”和“适足环境权”两项权利。所谓的“适足环境权”即公民有在舒适、适宜的环境中生活、工作的权利，具体又包括公民应当享有健康环境权、适足工作环境权和适足生存环境权三项内容。这一“适足环境权”与“美丽中国”概念颇有几分契合。从人权角度来讲如何建设“美丽中国”，其实就是要继续关注对公民“生存权”和“发展权”的保护，同时要把环境权、主要是“适足环境权”的保护提到立法日程上来。

“美丽中国”的建设，落脚点应是保障公民的生存权、发展权和环境权。一方面，保障公民权利是建设“美丽中国”的目标，“美丽中国”提倡以人为本，“美丽中国”呼唤以“公民权利”为落脚点的环境治理模式。另一方面，保障公民权利也是建设“美丽中国”的手段。德国法学家耶林在150年前就提出——公民须为维护权利而斗争，为权利为斗争方能赋予法律以生命。如果一个人放弃自己的权利，并无不可。当这种行为成为一种社会普遍现象的时候，无疑是对非法行为的纵容和鼓励，法律自身的权威将受到严重的挑战，法律的功能将得不到发挥，社会秩序也就很难得到有力维护了！——这段话对当下中国，不啻为一种警示!

四、“美丽中国”的法治建设，关键是保障法律权威

“美丽中国”的法治建设，关键是保障法律权威，要加强立法把公民的“应有权利”转变成“法定权利”，要加强司法、执法把公民的“法定权利”转变成公民的“实有权利”，“美丽中国”美在弘扬法治文明。

从人权的存在形态划分，人权包括人的“应有权利”、“法定权利”和“实有权利”三种。西方自然法学者从“天赋人权”思想出发，把“应有权利”看成是人之为人理应享有的权利，但就实质而论，“应有权利”反映了特定社会条件下人们基于一定的物质生活条件和文化传统而提出的权利要求和权利需要。“法律权利”即国家通过立法予以确认和保障的权利，通常是法律化、制度化了的“应有权利”。“实有权利”是人们在现实社会生活中能够实际享有的权利，人们真实获得“实有权利”是权利追求的终点和归宿，也是法治的一个核心价值追求。从“应有权利”转化为“法律权利”，再进一步转化为“实有权利”，是人权在社会生活中得到实现的两个阶段和基本形式。“应有权利”向“法律权利”转化的情况如何，能检验一国立法是否科学，能检验该国法律是否是“良法”、法治是否是“良法之治”；“法律权利”向“实有权利”转化的情况如何，则能衡量一国的司法和执法水平，能检验该国法律是否具有至上权威、该国究竟是否做到了“依法而治”。

具体到“美丽中国”的法治建设方面，应积极推动我国在公民环境权方面的法律制度建设。“美丽中国”的提出是个契机，它表明目前我国的社会发展阶段，人们对环境保护要求日益提高，在满足基本的生存和发展问题之后，开始要求生活在舒适宜人的环境当中，这说明把“环境权”纳入到“应有权利”范畴，在我国已经具备相当成熟的条件。因此，应该通过立法把公民的环境权作为“应有权利”纳入到“法律权利”范畴，即通过立法对事关公民环境权的内容予以建立、健全。这里要说明，“环境权”不是一项独立的权利，而是一项权利束；我国目前法律中没有规定“环境权”这个概念，但在我国现行中有关于“环境权”的一些具体权能或内容的规定。因此，我国立法即使规定公民环境权，也不是在创设权利。但是通过在《宪法》或其他基本法中规定一般的“环境权”，能为全面建立、健全我国的公民环境权体系奠定基础。

还要提到，如何把公民的“法定权利”转变成公民的“实有权利”，如何把纸面上的权利变成公民享受到的权利，这是我国环境法治面临的真正挑战。主要的问题是目前法律权威不够，虽名为“法治”，但在许多情况下还做不到“依法而治”，更难提到“良法之治”。无法可依、有法不依、执法不严、违法不究的现象普遍存在，“关系”考验“权力”、“人情”较量“法理”、“法治”要比拼“人治”，执法要抵挡“托请”，在许多情况下还是我们目前的社会现实。由此来看，弘扬法治精神，树立法治信仰，将环境治理纳入法治轨道，在相当长的时间内，都将是我国环境法治建设的重要任务。

 五、“美丽中国”：诗意的栖居之所

“美丽中国”是对我国生态文明建设目标的一种诗意的表达。“美丽中国”也的确以诗的意象，成为并表征了我国人民心目中的理想家园。正如十八大报告所指出，要“把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国”，因此，“美丽中国”这一目标的实现，不仅仅依赖于环境保护，它还需要经济、政治、文化和社会诸多领域的制度建设做支撑；“美丽中国”这一目标的实现，不仅仅体现为环境美好，还体现在经济发展、政治昌明、文化繁荣、社会和谐之中——这样的中国，才是“美丽中国”。按照法律人的语言来重新表述，人民富裕、法治昌明、政治民主、权利至上、天人和谐，这样的中国，才是我们诗意的栖居之所。