公众参与视角下我国《水污染防治法》的问题与完善

 

段帷帷[1]  （武汉大学，湖北 武汉 430072）

 

摘要：新《环境保护法》不仅明确了公众参与原则，而且以专章的形式规定了“信息公开与公众参与”，标志着公众参与在我国环境法治发展进程中占据了更为重要的角色。而在此背景下，我国《水污染防治法》对公众参与原则的贯彻仍存在立法缺失、主体权责模糊、保障手段单一等问题。结合时代背景，我国《水污染防治法》的修订应从从信息公开、法律和决策制定、监督举报、权益救济四个方面贯彻公众参与原则。

关键词：水污染防治法；公众参与；环境立法

 

 

随着新《环境保护法》的颁布实施，各项环境基本法的实施细则也陆续出台，我国环境法治工作进入了一个新的阶段。在环境单行立法方面，在2015年《大气污染防治法》通过修订以后，目前《水污染防治法》修订工作也已进入我国今后五年的立法规划。与此同时，我国目前也进入了建设现代化环境治理体系和治理能力的关键时期，尤其是“十三五”规划纲要提出的“形成政府、企业、公众共治的环境治理体系”为我国今后的环境治理工作提出了新的方向和要求，公众参与环境治理工作已经成为我国今后环境保护工作的重要内容。而在水污染防治工作方面，由于受立法的滞后性影响，现行《水污染防治法》对公众参与仍缺乏足够关注，今后贯彻和实现环境基本法规定的公众参与原则应成为我国《水污染防治法》修订过程中的一项重要内容。

一、我国《水污染防治法》修订的时代背景

苏力曾指出，真正推动中国法学研究的并非是“外来理论”，而是“当代中国的社会问题和法律实践”，是对现有的法律面临来自实践的挑战时做出的回答。[1]也正如富勒所指出的，当我们在谈论法律和社会时，我们不能忘记法律本身就是社会的一部分。[2]所以，在今后的《水污染防治法》修订的过程中，应首先明确《水污染防治法》在贯彻公众参与原则方面的时代背景和价值定位。

（一）贯彻执行国家政策有关公众参与的顶层设计

随着我国社会治理理念的逐渐转变，我国国家层面的环境治理理念也正由过去的单维治理向多元共治方向发展，公众参与环境治理也成为国家政策设计过程中所考虑的重要因素。党的十八大提出的 “改革生态环境管理体制”确认了今后我国生态环境领域包括自然资源治理领域的监督管理体制应当根据时代的发展需要而进行变革；《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出“及时公布环境信息，健全举报制度，加强社会监督”、“创新社会治理体制”和“推进国家治理体系和治理能力现代化”强调了社会力量在国家和社会事务中的地位和作用，我国开始由“社会管理”阶段向“社会治理”阶段发展，这也意味着包括公众在内的社会主体也将在国家公共事务包括环境治理中获得更多参与机会；2015年5月12日，国务院印发的《2015年推进简政放权放管结合转变政府职能工作方案》，要求按照简政放权、依法监管、公正透明、权责一致、社会共治原则，根据各地区各部门探索实践，积极借鉴国外成熟做法，转变监管理念，创新监管方式，提升监管效能，为公众参与环境治理工作提供了充分依据；党的十八届五中全会有关“加大环境治理力度”的精神、“十三五”规划提出的构建政府、企业、公众共治的环境治理体系也把公众明确为了今后我国环境治理工作的一个重要主体。作为水污染防治领域的环境单行立法，为了贯彻我国新时期有关公众参与的顶层政策设计，在今后《水污染防治法》的修订进程中就必须对公众参与的相关内容进行具体规定。

（二）我国环境法治建设对公众参与提出了明确要求

随着新《环境保护法》首次把公众参与作为基本原则予以表述，并且对公众参与内容进行了具体规定，说明公众参与原则已经获得了环境基本法的认可和保障。此外，之前我国颁布的《环境信息公开办法（试行）》、《企业事业单位环境信息公开办法》也从信息公开的角度推进了我国公众参与各类环境保护事项的发展进程。而在2015年9月实施的《环境保护公众参与办法》更是全面具体地对公众参与环境保护的途径、程序、保障进行了规定，并且明确了政府在其中的协助和指导责任，说明我国环境法治建设中从注重对公众环境实体权益的保障向兼顾环境程序权益保障方向发展。[3]所以，随着我国环境法治建设的不断发展，今后有关公众参与的相关制度体系将逐渐形成和完善，而在今后《水污染防治法》的修订进程中纳入公众参与的相关内容不仅是因为我国环境法治发展的公众参与内容提供了充分的现实基础，而且也是对目前我国提出的“用严格的环境保护制度体系来保护生态环境”环境法治发展思路的积极回应。

（三）我国环境治理工作对公众参与提出了现实需求

目前我国环境治理能力包括水污染防治能力的欠缺主要体现在两个方面：一方面，缺乏充分有效的环境治理资源。目前我国环境治理主要是由政府作为单一的治理主体开展相关工作，虽然此种模式可使政府更为直接地开展环境监管工作，但是由于目前我国环境监管能力存在执法人员不足、执法水平较低、资金保障欠缺、执法装备和技术较为落后等缺陷，难以对各领域的环境事项进行全面监管；另一方面，环境治理手段过于单一。由于我国目前的环境治理主要是政府的管制型治理模式，政府一般注重采用针对性强，效果显著的行政管制手段开展环境监管工作，如运动式执法，对包括企业、公众在内的主体进行单方面的管制和处罚。而此种单一手段在取得一定环境治理成效的同时，由于限制了企业、公众在环境治理中的主动性，也容易使企业、公众产生一定的抵触和反抗情绪。在我国最近通过的“十三五”规划中首次提出了构建政府、企业、公众共治的环境治理体系的任务，为新时期我国构建现代化的环境治理体系提供了思路和方向。所以，在今后《水污染防治法》修订进程中纳入公众参与的内容不仅是构建现代化环境治理体系的必由之路，而且将在相当程度上缓解目前我国环境治理工作包括水污染防治工作的困境和难题，进而提升今后我国水污染防治工作的效率。

（四）公众参与成为保障公众环境权益的重要手段

在今后《水污染防治法》修订进程中增加公众参与的内容，不仅是构建现代化环境治理体系，提高环境监管效率的重要路径，而且也是我国环境法治建设中保障公众环境权益的必然要求。一方面，随着经济社会的发展和生态文明建设的逐步推进，日益增长的环境公共服务需求与滞后的供给之间矛盾正迅速上升为当今社会的主要矛盾的突出表现形式之一，环境公共服务水平、数量、质量、方式及其均衡性等供需矛盾亟待解决。调查发现，社会公众对灰霾问题改善可以接受的改善周期仅仅为5年左右。当前，社会公众对环境风险的认知和防范意识越来越强，对环境风险容忍度越来越低，社会公众的“可接受环境风险水平”处于转变期。预期至2020年，我国中等收入人群达到6亿人左右，占比达到40%-45%，对环境安全、环境质量改善诉求将更加强烈。[4]而在此背景下我国环境治理工作如继续坚持唯经济增长为主要目的理念，就会对公众各种环境利益造成侵害，进而引发公众的不满和抵触情绪，如环境群体性事件日益多发等，对社会稳定造成不良影响。所以，随着公众环境意识的提升，公众对于参与环境保护工作的热情也到达了一个新的高度，在今后《水污染防治法》修订进程中增加公众参与的内容也是为公众合法有效地表达自身环境利益诉求提供了渠道，提升了公众环境权益保障效率。另一方面，随着《环境保护公众参与办法》的颁布实施，公众参与已经开始成为一种新的程序性环境权益受到法律保护。《办法》的颁布实施使公众获得了参与环境立法、环境决策、监督环境行政行为等环境保护事项的权利，公众在此阶段可以主动主张和维护自身的环境权益，其环境权益也由过去的末端被动保护转为事前主动主张。这种程序正义的环境权益保障理念不仅强调了对公众参与环境立法、环境决策等程序性权利的保障，而且也在一定程序上减少了保障公众实体性权益的成本，有助于实现真正的环境正义。所以，在今后《水污染防治法》修订进程中公众参与内容的加入可使我国水污染防治工作更能体现出全面保障公众环境利益的明显特征。

二、现行《水污染防治法》贯彻公众参与原则存在的问题

正如上文所述，虽然我国对公众参与原则的贯彻和执行有着较为充分的政策顶层设计和法治基础，但是在环境单行立法尤其是《水污染防治法》中对公众参与原则的规定仍是缺乏充分的关注，并且主要体现在以下几方面。

（一）尚未确立环境基本法中的公众参与原则

目前我国《环境保护法》第五条已经把公众参与明确为了我国环境保护的基本原则，并且在第五章对信息公开和公众参与内容进行了专章规定。此外作为环境基本法实施细则的《环境保护公众参与办法》对在环境保护工作中贯彻公众参与原则过程中的各种事项也进行了具体规定，使公众参与原则不再停留在抽象的概念层面，而是向具体的环境污染防治工作领域进行贯彻和落实。作为我国水污染防治领域中效力最高的环境保护单行立法，《水污染防治法》不仅为我国水污染防治工作提供直接的法律依据，而且承担着为地方水污染防治立法工作提供指导和依据的重要职责，尤其是在《立法法》通过修订以后，更多的省辖市获得了有关环境保护事项的立法权，《水污染防治法》将承担更为繁重的指导地方立法的职责。所以，现行《水污染防治法》这种仍未把我国环境基本法规定的公众参与原则通过具体条文予以明确的现实，不仅不符合其在我国环境保护法律体系中承接上位法的法定责任，而且也对地方今后有关水污染防治的立法工作制造了更多的障碍和困难。

（二）政府和排污单位的信息公开责任有待进一步强化

虽然《环境保护公众参与办法》对政府在公众参与环境保护工作进程中的职责，包括信息公开的内容进行了规定，但是现行《水污染防治法》由于缺少对公众参与原则的考虑，并未对政府和排污单位的信息公开责任予以明确规定，造成了现行《水污染防治法》难以为公众参与水污染防治工作提供有效的依据和指导。除此以外，在新《立法法》通过修订之后，地方水污染防治立法工作也获得了更为充分的依据，随着我国环境法治建设进程的逐步推进，地方水污染防治立法中公众参与也将成为一项重要内容，而现有国家层面的《水污染防治立法》并未对政府和排污单位的信息公开责任予以明确，也将在较大程度上影响今后地方水污染防治立法中公众参与原则的贯彻与实施。

（三）立法目的缺乏对公众环境权益的全面考量

现行《水污染防治法》在第一条对立法目的进行了表述，即为了防治水污染，保护和改善环境，保障饮用水安全，促进经济社会全面协调可持续发展，制定本法。在此条中现行《水污染防治法》对公众环境权益的考虑通过“保障饮用水安全”予以表述，难以完全体现《水污染防治法》对公众环境权益的有效保障。一方面，饮用水安全并不能覆盖水污染防治领域的公众环境权益。由于水污染造成的环境损害不仅体现在对公众的饮用水安全产生了较大威胁，而且包括农业灌溉水源的污染等水污染也将会对公众的饮食、生活等造成不利影响。所以，现行《水污染防治法》的“保障饮用水”安全表述难以充分体现我国水污染防治单行立法对公众环境权益的考量与保障，而《环境保护法》对于公众环境权益采用了“保障公众健康”的表述则更好地反映了环境基本法对公众权益保障的最终目的，今后《水污染防治法》修订过程中对立法目的中公众环境权益的规定可借鉴此种表述。虽然“保障公众健康”在一定程度上属于环境基本法对公众实体性环境权益的保障，但是相比于“保障饮用水”的表述，其“公众也应当是实现这一立法目的的参与主体”的内在含义更为明显。

（四）尚未明确对公众参与水污染防治工作的监督权

通过对国内外有关公众参与的制度和政策进行分析可知，公众参与原则在环境法治建设进程中的贯彻实施在相当程度上需要保障公众对于环境污染行为和行政机关监管失职行为的监督举报权。根据《环境保护公众参与办法》第十条和第十二条规定：环境保护主管部门支持和鼓励公民、法人和其他组织对环境保护公共事务进行舆论监督和社会监督。公民、法人和其他组织发现地方各级人民政府、县级以上环境保护主管部门不依法履行职责的，有权向其上级机关或者监察机关举报。通过对这两项条款的分析，我们发现立法者对公众参与的最终期待并不仅仅是一种维护公众权利工具或者是一个政府履行行政职责的形式，本质上应当是一种客观并且稳定的存在状态。而在环境保护领域，此种机制下的两个重要角色即政府和公众各尽其职，配合其他此种机制下的参与者，充分发挥自己职能，维持此种机制的正常运行达到环境保护之目的。由此可见，在环境保护公众参与机制下，公众参与的目的并不是仅仅为了维护相关主体的利益，或者是政府行政职责的实现，而是立法者所期待的在此公众参与机制下，政府、公众或者其他主体能达到一种共存的有序的相处状态，并发生相应的化学反应，并在此机制的促进下达到环境保护的最终效果。所以，现行《水污染防治法》并未明确公众参与水污染防治工作监督权的事实，也为公众监督水污染防治工作中的污染环境和监管失职行为制造了障碍。

（五）对公众参与水污染防治缺乏有效的制度保障

现行《水污染防治法》第十条第一款规定，任何单位和个人都有义务保护水环境，并有权对污染损害水环境的行为进行检举。现行《水污染防治法》虽然在总则部分对公众参与水环境保护的职责进行了规定，但是通过上述对现行《水污染防治法》有关公众参与内容的条款进行归纳整理可知，现行《水污染防治法》不仅尚未确立公众参与的原则，而且也未考虑公众在具体水污染防治工作中的参与路径和相关权益保障。随着环境基本法的一项重要实施细则《环境保护公众参与办法》的出台，我国公众参与环境保护事项的具体内容也获得了环境立法的确认，包括：参与制定政策法规、实施行政许可或者行政处罚、监督违法行为、开展宣传教育等环境保护公共事务的活动。由此可见，公众参与环境保护相关事项已经作为一种程序性的环境权益而受到法律的保护。而目前的《水污染防治法》对公众环境权益的考量仍是停留在之前的实体性环境权益保障方面，忽视了对公众参与水污染防治的程序性环境权益的保障，不仅不利于公众参与这一新型程序性环境权益的保障，而且现行《水污染防治法》由于对程序性环境权益保障的缺失，也不利于该法今后对公众传统的实体性环境权益的保障。

（六）缺少有关贯彻公众参与原则的责任制度

中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》第七条规定了对发现或者群众举报的严重破坏生态环境和资源的问题，不按规定查处的；不按规定报告、通报或者公开环境污染和生态破坏（灾害）事件信息的应当追究政府有关工作部门领导成员的责任，也就是说当对于公众参与原则的贯彻执行不力时，各级政府和环境保护主管机关也应当承担相应的责任。此外，《环境保护公众参与办法》也对各级政府和环境保护主管部门贯彻公众参与原则的具体职责进行了明确规定。所以，公众参与原则的贯彻不仅是对公众程序性环境权益的保障和落实，而且也是各级政府及环境保护主管部门的应尽职责。在现行《水污染防治法》缺乏对公众参与水污染防治工作的具体规定情形下，各级政府及环境保护主管部门的贯彻公众参与原则这一环境保护职责也难以得到具体落实，不仅不利于各级政府和环境保护主管部门在水污染防治领域开展公众参与原则的贯彻实施工作，而且也不利于对政府和环境保护主管部分的履职监督工作。

三、《水污染防治法》修订中贯彻公众参与的路径选择

在今后《水污染防治法》修订过程中，应当首先在立法原则方面结合《环境保护法》的要求明确公众参与原则，可把现行《水污染防治法》第三条的“水污染防治应当坚持预防为主、防治结合、综合治理的原则”改为“水污染防治应当坚持预防为主、防治结合、综合治理、公众参与的原则”。同时，在今后《水污染防治法》修订进程中可仿效《环境保护法》在《水污染防治法》中专门增设“公众参与”一章，具体内容主要包括以下几方面。

（一）完善水污染防治信息公开制度

由于信息公开的立法依据来自于公众的知情权，在一般情形下，公众作为相对弱势的一方，即在环境信息的掌握和处理方面相比于政府及各类企业还存在较大差距。为了保障公众参与水污染防治工作的及时性和有效性，《水污染防治法》修订中需要就信息公开的主体、信息公开的途径、方式以及信息公开的范围进行规定，从而保证公众的知情权。

首先，确定政府部门和企业的水污染防治信息公开义务。根据《环境保护法》第二十六条规定，县级以上人民政府应当将环境保护目标完成情况纳入对本级人民政府负有环境保护监督管理职责的部门及其负责人和下级人民政府及其负责人的考核内容，作为对其考核评价的重要依据。考核结果应当向社会公开。第五十三条第二款规定，各级人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门，应当依法公开环境信息、完善公众参与程序，为公民、法人和其他组织参与和监督环境保护提供便利。根据我国《环境信息公开办法（试行）》第十九条中的规定，有九类企业环境信息是国家鼓励企业进行环境信息公开；而在第二十条中规定了只要符合本办法第十一条第一款第（十三）项名单的企业，即污染物排放超过国家或者地方排放标准，或者污染物排放总量超过地方人民政府核定的排放总量控制指标的污染严重的企业，应当向社会公布下列环境信息：1.企业名称、地址、法定代表人；2.主要污染物的名称、排放方式、排放浓度和总量、超标、超总量情况；3.企业环保设施的建设和运行情况；4.环境污染事故应急预案。同时，企业不得以保守商业秘密为借口，拒绝公开前款所列的环境信息。所以，在今后《水污染防治法》修改过程中可把信息公开的主体明确为各级人民政府、各级环境保护主管部门和企业。

其次，丰富水污染防治信息公开方式。《环境信息公开办法（试行）》第13条规定：环保部门应当将主动公开的政府环境信息，通过政府网站、公报、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式公开。同时，在第15条规定：环保部门应当编制、公布政府环境信息公开指南和政府环境信息公开目录，并及时更新。政府环境信息公开指南，应当包括信息的分类、编排体系、获取方式，政府环境信息公开工作机构的名称、办公地址、办公时间、联系电话、传真号码、电子邮箱等内容。在《水污染防治法》的修订过程中，可参照《环境信息公开办法（试行）》规定对水污染防治工作的相关环境信息公开方式予以明确。

最后，明确水污染防治信息的公开范围。《环境保护法》第二十六条规定了县级以上人民政府应当将环境保护目标完成情况纳入对本级人民政府负有环境保护监督管理职责的部门及其负责人和下级人民政府及其负责人的考核内容，作为对其考核评价的重要依据。考核结果应当向社会公开。第五十四条到五十六条分别规定了国家环境质量、重点污染源监测信息及其他重大环境信息；环境状况公报；环境质量、环境监测、突发环境事件以及环境行政许可、行政处罚、排污费的征收和使用情况等信息；有关企业事业单位和其他生产经营者的违法者名单；重点排污单位主要污染物的名称、排放方式、排放浓度和总量、超标排放情况，以及防治污染设施的建设和运行情况；建设项目环境影响报告书等相关内容。《环境保护公众参与办法》也对行政机关向公众征求意见过程中规定信息公开内容进行了规定。所以，在《水污染防治法》的修订过程中可结合《环境保护法》、《环境保护公众参与办法》、《环境信息公开办法（试行）》等相关法律的规定，对水污染防治工作中规定信息公开范围予以确认。

（二）提升公众参与水污染防治决策的能力

公众参与原则的一项重要内容就是公众参与决策制定的权利，而《环境基本法》对公众的政策制定参与权在第十四条进行了明确规定：“国务院有关部门和省、自治区、直辖市人民政府组织制定经济、技术政策，应当充分考虑对环境的影响，听取有关方面和专家的意见。”所以，今后《水污染防治法》可效仿《环境保护法》对公众的政策制定参与权予以明确。此外，为提高公众参与水污染防治相关法律和决策制定的参与效果，可根据《环境保护公众参与办法》规定，在现行《水污染防治法》中增设一条:环境保护主管部门可以通过征求意见、问卷调查，组织召开座谈会、专家论证会、听证会等方式征求公民、法人和其他组织对水污染防治相关事项或者活动的意见和建议。公民、法人和其他组织可以通过电话、信函、传真、网络等方式向环境保护主管部门提出意见和建议。

（三）完善公众参与水污染防治的监督举报机制

根据《环境保护法》和《环境保护公众参与办法》相关规定，可在现行《水污染防治法》中增设以下条款来保障公众对水污染防治工作监督举报的权利。根据《环境保护法》第九条的规定，新闻媒体不仅应当在环境保护法律法规和环境保护知识的宣传工作中起到重要作用，而且也应当起到舆论监督的作用，进而使环境违法行为处于更为常态化和多元化的监督范围。《环境保护法》和《环境保护公众参与办法》都对公众参与原则中的公众监督举报权进行了明确规定，而对水污染行为和环境监管失职行为进行监督举报也应当是我国公众在水污染防治工作中的一项重要权利，所以今后《水污染防治法》应从监督权力、监督途径、监督范围和激励机制等方面结合环境基本法及实施细则，对我国《水污染防治法》的监督举报机制予以完善。

（四）完善水污染防治工作中公益诉讼制度

在目前我国环境公益诉讼发展进程中，除了《环境保护公众参与办法》和《环境保护法》规定了符合法定条件的社会组织可提起公益诉讼的规定以外，《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第一条规定的“法律规定的机关和有关组织依据民事诉讼法第五十五条、环境保护法第五十八条等法律的规定，对已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的污染环境、破坏生态的行为提起诉讼，符合民事诉讼法第一百一十九条第二项、第三项、第四项规定的，人民法院应予受理”从司法解释上明确了环境公益诉讼制度。环境公益诉讼制度的明确，不仅为我国环境公益的保障提供了坚实的制度依据，更是在审深一层面体现了我国立法机关对贯彻公众参与环境保护的重视与保障。由此可见，由于目前我国对公众参与环境保护工作的法律规定仍停留在宏观的概括性规制方面，并未对环境保护实践中的公众参与权益进行明确保障，尤其是对水污染防治工作中如何保障环境公益，法律尚未给予明确的回复。在目前水污染防治工作中环境公益保障缺少立法支持的前提下，通过司法路径对公众水环境利益展开保障，则是我国水污染防治工作中的一条现实路径。在今后《水污染防治法》修订过程中，可结合《民事诉讼法》和相关司法解释对环境公益诉讼的规定，在《水污染防治法》的具体条款中增加环境公益诉讼的相关规定。

四、结语

随着“十三五”规划纲要明确了“形成政府、企业、公众共治的环境治理体系”，以及我国新《环境保护法》等环境法律文件对公众参与原则的规定，标准着环境法治建设中的公众参与原则也被赋予了新的时代要求，并由之前的环境保护的义务主体更为权利主体，拥有了更多的参与环境治理的权利。在此背景下，《水污染防治法》修订如何解决目前有关公众参与方面的立法缺失、制度保障不健全等问题，将是我国《水污染防治法》今后修订工作的一项重要工作。作为一项单行环境立法，《水污染防治法》不仅应当继承《环境保护法》有关公众参与的理念和原则，而且也要在相关条款中具体明确公众参与的相关制度，才能发挥对今后地方性水污染防治立法工作的指导作用，进而实现新时期我国《水污染防治法》对公众参与原则的贯彻与实施价值。