基本案情

原告：西安市闫良区新华路街道办事处麻张村小良组纪学银等32户村民（以下简称纪学银等32户村民）。

被告：陕西省西安市人民政府。

法定代表人：冯煦初，市长。

被告：西安市闫良区人民政府。

法定代表人：张会彬，区长。

第三人：西安市闫良区新华路街道办事处麻张村村民委员会。

法定代表人：罗永信，主任。

1998年12月29日，西安市人民政府作出市土地字[1998]第369号征地批复。同意闫良区人民政府征用闫良区新华路街道办事处麻张村小良组非耕地63.8亩，并将前款征用土地中的48.6亩土地的使用权有偿、有期限出让给西安汇华置业有限公司，用于建设胜利商城。还规定征用土地补偿费和安置补助费按西安市有关规定执行，不得遗留问题。

闫良区新华路街道办事处麻张村小良组地处城区中心，1969年曾被定为蔬菜专业队。1992年5月3日闫良区工商局与小良组签订协议，租用小良组菜地20亩建设瓜果市场。合同规定，允许甲方（小良组）在市场周围自建门面房。1993年小良组部分村民先后在市场周围自建临街门面房47间，其他房屋172间（均未办理建房手续）用于出租。1998年11月20日，闫良区土地局根据闫计发[1998]第233号《关于下达西安汇华置业有限公司新建胜利商城准备计划的通知》、闫建发[1998）第279号《关于西安汇华置业有限公司征用土地的复函》，及闫土发[1998]64号《关于西安汇华置业有限公司建设胜利商城征用土地请示》向西安市土地局请示兴建胜利商城征用小良组非耕地65亩，并随文报送了有关材料。1998年12月29日，西安市人民政府作出市土地字[1998）第369号《关于征用闫良区新华路街道办事处麻张村小良组非耕地和出让土地使用权给西安汇华置业有限公司的批复》。同意征用小良组非耕地63.8亩。原告纪学银等32户村民的责任田在被征土地范围内。被征土地用于建设的胜利商城分两期建设，总投资3000万元，其中一期工程占地32亩，已经建成，1999年12月底正式营业。二期工程剩余31.8亩土地尚未动工，有部分土地用于耕种。纪学银等32户村民以西安市人民政府作出的市土地字[1998]369号征地批复损害了其合法权益，遂向西安市中级人民法院提起诉讼。

原告纪学银等32户村民诉称，西安市人民政府作出的市土地字[1998]369号征地批复，批准闫良区建设“胜利商城”征地63.8亩土地，其中含原告纪学银等32户村民的责任田32余亩。每亩地的土地补偿费和安置补助费为78000元整。认为该征地行为在程序上违反了《中华人民共和国土地管理法实施条例》第18条第2款、国地资电发[1998]33号紧急通知的规定，以非耕地报批，以耕地标准补偿，补偿、安置标准违法，没有达到国家和省、市规定的最低标准，损害了原告的合法权益。请求法院判令撤销市土地字[1998]369号征地批复。

被告西安市人民政府辩称，西安市人民政府的职能部门市土地局接到闫良区土地局征用土地的报告后，进行了认真审查，认为该征地行为有立项报告，规划定点手续，委托征地协议和补偿安置协议，符合《中华人民共和国土地管理法》的有关规定。故依据《陕西省土地管理实施办法》第19条第3款赋予的职权，依法作出批复的行政行为符合法定程序和权限，认为原告之诉理由不能成立，请求法院驳回原告之诉。

被告闫良区人民政府辩称，闫良区人民政府依照《西安市征用土地条例》第4条、第8条之规定，要求建设单位先后办理了立项、规划定点、委托征地手续，并多次与小良组协商，达成征用土地协议。在此基础上，区政府报经市政府审批，该项目用地完成了整个法定程序。胜利商城工程在七月份动工建设，十月底将正式开业。认为闫良区人民政府实施征用土地工作的行政行为是合法的，补偿安置费用确定是合理的，适用法规准确。请求法院维持答辩人的征用土地行为。

法院审理

西安市中级人民法院经审理认为，西安市人民政府1998年12月29日作出的市土地字[1998]369号征地批复，批准征用小良组非耕地63．8亩土地，闫良区人民政府未如实反映被征土地的用途及性质，西安市人民政府亦未进行认真核查，将其全部认定为非耕地属事实不清，证据不足。西安市人民政府和闫良区人民政府应共同承担责任。依照<中华人民共和国耕地占用税暂行条例》第2条之规定：耕地是指用于种植农作物的土地。占用前3年内曾用于种植农作物的土地，亦视为耕地。西安市人民政府的征地批复违反了国土资电发[1998]33号《关于坚决制止新<中华人民共和国土地管理法>实施前突击征地批地的紧急通知》第2项之规定。原告纪学银等32户村民所诉补偿、安置费标准，征地批复中并未涉及，不在本案审理范围，依法不予审理。鉴于胜利商城现已建成并投入使用，对发展经济、繁荣市场亦有益处，判决撤销征地批复将会造成更大损失。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第54条第2款、最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第58条的规定，该院子2000年6月20日作出判决：

一、西安市人民政府作出的市土地字[1998]第369号《关于征用闫良区新华路街道办事处麻张村小良组非耕地和出让土地使用权给西安汇华置业有限公司的批复）的具体行政行为违法；

二、责令西安市人民政府、闫良区人民政府采取相应的补救措施。

案件受理费80元，由西安市人民政府负担40元，闫良区人民政府负担40元。

宣判后，双方当事人均未提起上诉。

法官点评

本案是因政府实施开发建设征用农村集体土地引发的一起行政诉讼纠纷。

在本案中，闫良区人民政府以征用小良组非耕地进行申请，西安市人民政府亦以征用小良组非耕地作出批复，在63.8亩所征土地中有18.36亩被闫良区工商局租建设瓜果批发市场，不再种植农作物，从事实看已改变了土地使用性质。然而在土地执法大检查及该宗土地登记的原始记载未予变更登记，仍为耕地性质；该瓜果批发市场所占土地仍按农用地交纳农业税。依据《中华人民共和国土地管理法》第12条规定，”依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续”。第44条规定，“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”。因此这18.36亩耕地转为非耕地，在事实上成立，但在法律上不能认定。而批复批准征用的63.8亩土地中还包括有原告纪学银等32户村民的责任田32余亩，有部分地仍在种植农作物。闫良区人民政府未如实反映被征土地用途及性质，西安市人民政府亦未进行认真核查。根据相关证据、现场勘查，将被征63.8亩土地全部作为非耕地，显然与事实不符，依法不能认定。

被征土地是闫良区人民政府用于发展地方经济，引进资金总投资3000万元兴建胜利商城。如果全部建成将会对该区的经济发展、城市建设产生巨大影响，如果撤销该征地批复，将会给该区造成不可弥补的损失，影响地方经济的发展。依照最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第58条，被诉具体行政行为违法，但撤销该行为会给国家利益或者公共利益造成重大损失的，人民法院应当作出确认具体行政行为违法并责令依法纠正的判决。因此，法院作出了如前所述的判决。

摘自《农村征地安置补偿纠纷实例说法》