论我国加入WTO后的环境资源法律问题 赵 俊* 摘要：我国已经加入WTO，WTO的各项条款将全面适用于我国，其中也包括和环境有关的贸易条款。这些条款将在影响我国出口贸易的同时，也将深刻影响我国的生态环境，本文试图从WTO的环保条款入手来探讨WTO对我国环境制度的影响和我国环境法应该采取的应对策。 关键词：WTO环境条款 影响 环境法的调整 一、WTO中的有关环境保护内容 WTO的前身GATT对贸易与环境问题的态度是谨慎的、渐进的，其创建后一直致力于消减关税和非关税壁垒，其主张是建立自由贸易体系，而不负保护环境的职责 。WTO成立后，也反复强调，它只是一个以制定和协调多边贸易政策为己任的组织，而不是环境保护的专门机构。 但随着环境问题在世界范围内的进一步严重和恶化，并且在很大程度上已经影响到国际贸易，GATT从1971年开始关注环境问题。1992年在里约热内卢联合国环境与发展会议一致通过的行动计划—《21世纪议程》强调采用包括国际贸易在内的各种措施实现可持续发展。这个思想被1995成立的WTO所承认和接受，并在其各种法律文件中表现出来： 1、《关于建立世界贸易组织的马拉喀什协定》中规定：“认识到在处理它们在贸易和经济领域的关系时，应以提高生活水平、保证就业、保证实际收入和有效需求的大幅稳定增长以及扩大货物和服务的生产和贸易目的，同时应依照可持续发展的目标，考虑对世界资源的最佳利用，寻找既保护和维护环境，又以与它们各自在不同经济发展水平的需要和关注相一致的方式，加强为此采取的措施。” 2、WTO在《贸易的技术壁垒协议》中规定涉及一切产品的技术管理条例、测试、认证以及技术标准、包装、标签等，承认各缔约国方为了保护人民、动植物的生命、健康和环境，有权采取适当的措施，但只以保护所需的程度为限，不应成为多边贸易的障碍。 3、WTO的《补贴与反补贴协议》明确规定，在某些特定条件下，所有成员方为促进现有的生产设施适应新的能对公司企业加重经济负担的环境法规可以给与补贴。 4、WTO《贸易技术壁垒协议》规定，在透明度和通知原则的基础上，缔约国可以实施特殊的国内强制措施，以贯彻高于国际标准的国内环境水平。 二、WTO对我国环境环境保护事业的影响 我国于2001年12月11日正式加入世界贸易组织，成为了WTO的一名正式成员。这一事件无疑将对我国的环境保护事业产生深远的影响。 （一）我国环境法受到WTO的严峻挑战 我国目前的环境法主要以环境法基本法（《中华人民共和国环境保护法》）、各污染防治法、自然资源保护法等为主体。这些法律大多是在我国处于计划经济时期（如《中华人民共和国环境保护法》1979年制定并于1989年修订）或划经济向市场经济转型时期制定的。这些法律从立法思想、生态观念等方面都深深打上了计划经济的烙印。在传统的经济学理论的影响下，虽然我国的环境法坚持了“开发者养护、污染者治理”的原则，但在开发成本和污染费用的计算方面却存在严重问题：1、矿产资源成本问题。长期以来我国的自然资源权属不明、不当、不稳、多变，导致自然资源污染、破坏、浪费、盲目开发的情况十分严重， 而且愈演愈烈，越来越成了我国经济发展的羁绊。这种严峻状况的出现除了在经济发展过程中忽视环境保护之外，我国的矿产资源法律制度不完善显然也是祸首之一。如我国在矿产资源税和矿产资源补偿费的计算上存在严重问题。按照经济学原理，受产品稀缺性的影响稀缺资源价格处于上升的趋势。矿产资源属于不可再生的资源，总有一天其储量会被耗尽，因此按照稀缺性影响价格的原理，价格应该较高。虽然我国矿产资源的人均储量较小，但由于目前我国对矿产资源征收的资源补偿费严重低于其应有的价值，致使在开采、使用过程中的惊人浪费。近几十年来，发达国家从保护自身资源和资源储备的角度出发，采取对原料和资源性产品的低关税政策，吸引发展中国家大量的原料和资源密集型初级产品进入本国市场，从而实现对发展中国家的资源掠夺。 WTO是在成熟的市场经济条件下建立起来的，大部分发达国家成员国经历了成熟市场经济的磨练，它们在环境效益、经济成本方面有着精明的算盘。发达国家早已对我国的矿产资源虎视眈眈，如果我国仍然维持较低的资源补偿费，我国资源市场将成为发达国家角逐的场所，这对我国原本比较短缺的自然资源而言，无疑是雪上加霜。2、我国环境法中的排污收费制度存在严重缺陷。我国目前的排污收费是指国家环境保护机关根据环境保护法律法规的规定，对超标准排放污染物和向陆地水体排放污染物的单位和个人征收一定数额的费用。 这种收费制度的不合理之处，首先表现在排污费征收机制不合理。目前，我国除了《水污染防治法》规定了双收费制度外，即向陆地水体排放污染物要同时收取一般排污费和超标准排污，其他污染防治法都只是规定征收超标准排污费。如《大气污染防治法》规定：向大气排放污染物的单位，超过规定的排放标准的，应当采取有效的措施进行治理，并按照国家规定缴纳超标排污费。这种单一的排污收费制度意味着只要在一定尺度内，排污行为是合法的，也是无需交费的。显然，该规定不利于那些排污达标的企业主动地采取措施治理污染，从而实现清洁生产，更难实现总量控制的目标。当大量外国企业进入中国市场后，只要其污染物排放水平达标，即便是其拥有污染防治技术和设备，也可能不使用，以达到降低成本的目的。这对我国的生态环境显然是有害的。因此，我国加入WTO后，超标排污收费的机制面临极大的挑战；其次，我国排污费的收费额度过低。传统经济学在计算产品成本时，不考虑产品带来的外部成本，一个最大的恶果便是外部不经济的后果由社会承担，不仅生态环境遭到严重的破坏和污染，政府还要为治理环境污染承担沉重的负担。尽管我国坚持“谁污染谁治理”的原则，但无法真正的落实。因为排污者所缴纳的排污费与其造成的实际污染相比，就如杯水车薪，差距太大，从而使得我国政府为治理污染背上了沉重的包袱，这对于我国这样一个发展中的大国而言，无疑是加重了政府的负担，也不利于环境的保护和改善。对于未领许可证排污和超标排污的行为，有关部门也往往只管收取罚款和超标排污费，以“罚”代“治”，这更加剧了我国环境的恶化；最后，对于非法排污行为的惩罚力度不够，不足以彻底打击其排污能力。我国的环境管理部门针对非法排污的惩罚措施主要是罚款，而且罚款数额仅以其非法所得的一定比例予以计算，这样不能从源头上制止这种行为。只有彻底摧毁其排污能力，才是杜绝非法排污的有效措施。我们知道很多非法排污行为对区域环境的破坏和污染是非常严重的，往往致使这些地区生态发展潜力严重被削弱，甚至崩溃。其潜在的生态损失和经济损失是惊人的，以少量的罚款作为惩罚，可能使非法排污卷土重来。因此，作者建议我国须以其生产规模数倍甚至数十倍的巨额罚款对其进行惩罚，才可能彻底打击其污染能力。此外，对于已造成巨大生态灾难的，应追究其刑事责任。中国加入世贸，在环境方面面临的最大威胁就是发达国家的污染转嫁问题。发达国家会以兜售“资源性”废物为名，通过直接贸易形式把“洋垃圾”转移至我国，或以间接贸易的形式向我国转移在本国禁止生产的石棉、铸造、有色金属冶炼、化工、医药、纸浆生产等高污染产业或项目，或以技术转让的形式将国际公约禁止的落后淘汰工艺输入我国。 如果我国继续收取较低排污费，无异于使发达国家对我国进行污染转嫁的道路畅通无阻。 （二）发达国家用“绿色壁垒”对我国进行贸易制裁 绿色壁垒是指那些以保护人类及动物健康或安全甚至生命、保护生态和环境为名直接或间接采取的限制甚至禁止贸易的法律、法规、政策与措施，从而对对外贸易的发展形成的障碍。它是技术贸易壁垒（TBT）的一种形式。绿色壁垒广泛存在于国际贸易中，不论进口国真正的目的是为了保护环境还是为了保护本国的市场，或两者兼而有之，但在客观上都因其中采取的贸易保护措施使某些出口商的产品因达不到其要求而被拒之门外。因此，绿色壁垒还是有利于环境保护的。 绿色壁垒具有以下特征：1、表面的合理性；2、在国际贸易规则中没有被禁止；3、应用较为广泛，包括制成品、中间产品、制成品的质量、加工生产方法，产品设计和消费处理过程等；4、它一般都是由发达国家做出。 WTO对绿色壁垒是默许的。在《贸易技术壁垒协议》中规定缔约国可以实施特殊的国内强制措施以贯彻高于国际标准的国内环保水平。这意味着发达国家可以利用技术、资金的方面的优势制定高于发展中国家发展水平的技术标准，将发展中国家的产品拒之门外。我国作为发展中国家，在技术水平上与发达国家相去甚远，环保产业的发展也远远落后于发达国家。面对发达国家高筑的绿色壁垒，我们显得无可奈何。加入WTO后，这种情形将更加严峻，一方面外国产品可以轻而易举通过我国较低的环保要求而进军我国市场，另一方面我国大量的出口商品被绿色壁垒重重阻隔，无法进入发达国家的市场。这会使我国在进出口贸易方面遭受巨大损失。 （三）我国的国土生态安全将面临更大的压力 国土生态安全由国土安全、水安全、环境安全和生物多样性安全组成。 近年来，我国国土生态安全的隐患很大，从2001年公布的环境状况来看，国土生态安全的形式不容乐观：1国土安全方面。2001年我国土地荒漠化形势严峻，沙尘天气发生率偏高；耕地净减少60多万公顷，天然草原90％在退化；2、水安全方面。七大江河水系均遭受污染，南水北调东线污染防治形势严峻，海岸污染在加剧；3、环境质量。2001年环境质量总体变化不大，污染物排放总量进一步控制；4、生物安全方面。四万种生物生存受到威胁。加入WTO，中国的开放程度在进一步加大，对外经贸交往的空间在拓展，我国国土生态安全面临着来自全球的挑战——发达国家利用一切手段对我国进行污染转嫁，引进我国的初级产品和矿产资源；发展中国家的各种产品也会冲击我国的环境，这肯定会影响我国的国土安全、水安全、环境安全及生物安全。另外，在进行对外物种的交流方面，任何不慎的生物物种引进，都有可能破坏我国千万年自然选择所形成的生态链条，带来生态灾难。所以，加入WTO，我国国土生态安全全面告急，形势不容乐观。 除此之外，科学技术产品也会对我国的生态环境带来严重的干扰。加入WTO后，外来转基因产品将不断增多，它可能在我国诱发害虫、野草的抗性；可能诱发基因转移跨越物种屏障，造成难以预料的生态影响；可能诱发自然生物种群的改变，打破我国原有的生态平衡，对生态环境带来无法预测的冲击；也可能诱发食物链的破坏，使生态环境受到严重威胁， 这无疑会使我国的生态安全面临更大挑战。 （四）政府管理环境的能力受到空前考验 我国现行的环境管理体制实行政府统一监管和各部门分管相结合的制度，即政府环境保护行政主管部门和各污染防治主管部门、资源主管部门都对环境实行监管，统管部门和分管部门地位平等。这种体制在一定时期，对我国的环境保护起过积极作用，但随着我国环境形势的发展以及我国加入WTO，这种体制的弊端也愈显突出。 1、环境行政主管机关要服从于地方政府利益。我国的环境部门是一级政府机关，从隶属关系上要受地方政府的领导。其在行使环境监管职责的时候往往受到地方政府的约束。如“环境保护部门向造成污染的企业收取污染费，而收费归入政府的收入，因此，从地方政府的利益出发，拥有造成污染的企业可能有利可图。” 另一方面，有些地方官员为了给自己增加政绩，对污染企业进行包庇、纵容，使环境行政部门执法难度加大。 2、各分管机关之间容易产生管理上的矛盾、冲突及责任真空。我国的《环境保护法》和各种污染防治法以及自然资源法分别规定了环境保护行政主管部门和各级污染防治部门、资源管理部门的管理权限，而且这些管理部门的法律地位相等。这种规定在实践中产生了严重问题。比如针对同一污染行为，不同的管理部门可能均有管理权，各部门都可能从本部门的利益出发做出处理决定。而当需要由具体的管理部门承担环境行政责任时，有可能出现相互推诿的现象。譬如，一起海上原油泄露事件，同时污染了海洋环境、大气环境，破坏了海洋生物资源，就要分别适用《海洋环境保护法》、《大气污染防治法》、《渔业资源保护法》，由港务监督行政主管部门、交通航政部门、渔政渔港监督部门对其进行处罚。是分别处罚还是统一处罚？处罚的依据是海洋污染程度、大气污染程度还是渔业资源的破坏程度？这难免会出现分歧。平等的法律地位决定了这些部门不可能服从由其他的部门做出的处罚，就有可能存在对同一行为重复制裁的现象。另外，虽然政府环境保护主管部门对本辖区的环境保护事业进行统一监管，但由于其与分管机关是同一级行政机关，也无能力协调这种冲突。而当行政执法行为有错误，各执法部门有可能相互推诿责任，出现责任真空。 这种有明显缺陷的环境管理机制，对生态环境的管理能力是有限的。特别是当大量的外国企业进入中国市场，环境压力加大后，如果政府环保部门有限的执法资源消耗在利益的纷争和责任的推诿上，政府行政的效力将大打折扣，我国环境形势将难以好转。 三、我国环境法针对WTO应作出适当的调整 如上所述，WTO对我国的环保事业的冲击是全面而深刻的，加入WTO后，为了使我国的生态环境形成良性循环，我国的环境法必须作出适当的调整。 （一）征收排污税，实现超标排污费无法达到的环境治理目标 如前所述，我国环境法的排污收费制度，除了对向陆地水体排污征收两次排污费外，对大部分排污行为只征收超标排污费，该制度对实现总量控制是不利的。因此，为了迎接WTO带来的挑战，我们应在环境法中改收取超标排污费为征收污染税。征收污染税的想法是英国经济学家阿瑟·庇古最先提出，因此也叫做庇古税。他建议应当根据排污所造成的危害对排污者征税，用税收来弥补私人成本和社会成本之间的差距，使二者相等。 它与我国实行的超标排污费相比，具有明显的优势：1、它更有利于企业积极进行清洁生产。超标排污费是建立在排污指标基础上的，除了对陆地水体排污外，大部分排污行为如在排污指标的限度之内是不交费的，只有超过排污指标，才交纳排污费；庇古税是以污染造成的危害为基础征税，只要存在危害就征税，所以在超标排污费体制下，企业可能只要实现达标排放，就不再投入精力去改进生产工艺，进行清污生产，因为那样会增加他们的成本；而在庇古税机制下，企业所排污水越少，所交纳的庇古税会越少，因为其进行清洁生产会降低成本，所以他们会积极减少污染；2、征收庇古税更有利于我国环境法立法目的的实现。我国环境法的立法目的是保护和改善环境，防止污染和其他公害，合理开发利用资源，保障人体健康，促进经济和社会持续发展。 征收庇古税能促进企业主动采取措施治理污染，从而有利于环境的保护和改善，减少污染和其他公害，实现经济社会的可持续发展；3、征收庇古税能够减轻政府治理环境的财政压力。庇古税是以污染造成的危害对排污者征税，以税收弥补社会成本和私人成本之间的差距，这样就可以尽可能消除少量的超标排污费与政府用于环境治理的费用之间的赤字，从而减轻政府的财政压力。 （二）改变目前我国的资源补偿费过低的状况 如前所述，我国的资源补偿费的征收数额长期不符合价值规律，价格偏低，致使自然资源破坏和浪费惊人，开发利用率低。我们必须改革过低的资源补偿费，才能遏制这种现象，实现可持续发展。另一方面，对资源出口进行适当的引导，避免发达国家利用WTO机制，把中国变为低价原材料和初级产品的出口国。否则发达国家会在取得环境效益和经济效益双赢的同时，将自然资源的破坏转嫁给我国，这是我们所不愿看到的。 （三）理顺环境管理体制，为WTO营造良好的环境执法氛围 目前我国环境执法方面存在的严重冲突，是与环境管理体制不顺分不开的。统管机关与分管机关之间，各分管机关之间的权力、义务的不明确造成了环境执法的混乱局面。我国的环境法应该对此作出积极的调整。1、建立环境保护行政机关独立行使职责的制度。我国应在环境法中明确规定环境保护行政主管机关在进行环境执法时，不受包括政府在内的各部门的非法干涉。对非法进行干涉造成严重环境问题的，进行一定的法律制裁。尽管在行政管理上环境主管部门受当地政府领导，但对涉及环境业务范围内的事务，环境行政主管部门直接受上级环境主管部门的领导，政府无权干涉。2、建立统管机关与分管机关之间的业务隶属关系。我国目前的环境监管机制中，环境统管机关和分管机关的执法地位是平等的， 这种体制不利于协调各部门利益，容易导致执法上的冲突，这种状况在WTO下对我国的环境及经济的损害是明显的。因此我国环境执法应改变这种体制，建立分管机关在业务上对统管机关的服从关系。这种制度要求在一般情况下，各分管机关在各自职权范围内进行环境监管，但当出现部门执法交叉、冲突时，应由国家统管机关从全局利益出发对具体的污染行为做出处罚，各分管机关应服从同级统管机关做出的决定。3、建立环境保护监管的行政领导负责制。环境法应当确立各统管和分管机关的行政领导对本辖区或本行业的环境保护和监督负责的制度。如因其疏于监管，造成重大环境污染和破坏的，行政领导因承担相应的法律责任。 （四）合理利用“共同但有区别”的原则，积极应对绿色壁垒 “共同但有区别”的原则是国际环境法的一项基本原则，它是指由于地球生态系统的整体性和导致全球环境退化的各种不同因素，各国对保护全球环境负有共同但是又有区别的责任。共同的责任指各国对保护全球环境负有共同的责任。有区别的责任是指虽然各国负有保护全球环境的共同责任，但各国间主要是在发展中国家和发达国家之间，这个责任的分担不是平均的，而是与他们的社会在历史上和当前对地球环境造成的破坏和压力成正比。 WTO中的环境条款允许成员国基于保护环境的目的，制定高于国际标准的技术要求。由于发达国家在技术、资金等方面的优势，这种条款往往成为发达国家给发展中国家设置的新的贸易壁垒。我国在面对这种绿色壁垒时应大胆以“共同但有区别”的环境责任原则为抗辨，要求发达国家在与中国进行经常性贸易时，考虑到中国作为发展中国家的现状，允许中国承担与其有区别的环境义务，即只要中国的出口产品符合中国的现有技术水平及中国环境法的环保要求，就视为已尽到环保义务；其次，我国应加大投入发展环保产业，提升中国产品的国际竞争力，尽可能满足先进的环保技术标准，实现环境效益和经济效益的双赢；最后要求发达国家进口到我国的产品应在满足我国的环境标准的同时，也应该满足其本国所制定的环境保护标准，以防止发达国家对我国进行污染转嫁。