WTO背景下我国环境法律体系构建的路径 潘春梅* 倪春青** 摘要：本文对加入WTO后，我国环境法制建设面临的形势进行了简要分析，并结合国外环境立法的情况，从不同的功能路径对环境立法的体系构建进行了的思考。 关键词：WTO 环境立法 立法体系 加入WTO后，市场经济刚刚起步的中国将面临着诸多挑战与考验，而首当其冲的就是对相关法律制度的完备与配套程度的考验。由于WTO已将环境问题与自由贸易联系起来，在WTO的重要法律文件、协议，如《服务贸易总协定》、《与贸易有关的知识产权协议》、《农产品协议》、《补贴与反补贴措施协议》、《技术性贸易壁垒协议》等都对保护环境作出原则性规定。WTO中的环境保护条款逐步成为贸易的重要制约因素，这已是不争的事实，“贸易与环境之间的协调发展是未来世界的主旋律。” 如何在现有的经济、政治体制下，加强环境法制建设已成为我们历史性课题。 加入WTO后，发达国家利用贸易自由向我国转嫁环境资源负担的机会明显增多，而且中国的环境标准较低，保护法律体系不完善，技术规范不健全，执法机制存在明显缺陷，以投资或技术转让形式实现污染转移相对比较容易。因此，要把WTO规则和我国入世承诺转化为国内法，出台并完善与WTO规则相衔接的相关法律及其配套法规，构建WTO规则下的新的环境法律体系。 环境立法既要解决好国内环境污染、自然资源的可持续利用等问题。同时，还肩负起构筑中国的绿色壁垒，提高出口产品的环保竞争力，促进经济发展的重任。从某种意义讲，入世后的新形势已经对环境法制形成了内、外夹攻之势，这其中首先是对环境立法提出挑战。而环境立法体系的构建直接关系着环境立法质量，环境法律部门的发展。 目前我国已初步建立起环境法律体系，但是立法体系上的缺陷也很明显。如《环境保护法》没有发挥基本法应有的作用与功能；单项法重视环境污染防治、轻自然资源保护；“宜粗不宜细”的立法思想，导致法律条文过于原则和抽象，不易操作，不易保护公民的合法权益； 部门立法导致环境立法缺乏合理性 ；某些环保领域立法上仍有空白，等等。要建立健全WTO后新形势下的环境立体体系，需要方方面面的立法理论、立法技术的支撑。我们想，如果把环境法律体系的构建比拟成建筑房屋，那么框架路径就是搭建房屋的主干与分支，主次分清，实施起来才有目标；创制路径就是房屋的建筑方式，需要借鉴、吸取邻人建造别墅的好经验；方式路径则是房屋的建造过程，不能超越社会现实构筑空中楼阁，需要一步一步推进；目标路径则针对理想状态的房屋构成，需要与家里其它房屋的协调相谐，才能确立自己的位置。 一、框架路径：一体化与碎片化 纵观各国环境立法框架模式不外乎三种：统一型，将各主要环境侵害发生源现象的防治融为统一的法律，以英国、法国为代表；分立型，将防治环境污染和生态破坏的对象分为水污染和其他环境侵害两大类进行立法，如德国、瑞典；统分结合型，在环境保护基本法的统辖下，分门别类地进行单项立法，美国和日本采取此种模式。相比较而言，第三种模式更适合中国的国情。我国环境法律框架体系的理想状态应是：宪法、环境保护基本法、单项环境法律法规、地方性法规。由此共同构成一个完整、有序的环境法律体系，它们之间相互制约和合作，在促进各自的利益和价值目标的同时，相互协调、妥协和平衡，即一体化。同时，每个具体的法律法规、每一个层次又应该是既相对独立又与系统外环境发生联系的系统，以各各不同的碎片状支撑起环境法体系，共同实现环境法律调节私人利益、国家利益、社会利益和人类利益的相互关系。 一体化、系统化为目标 环境立法体系应从生态系统的关联性、平衡性出发，按照系统论的思想进行构建，要避免和克服各子系统之间在目的、功能、联系、协作等方面的分歧和混乱状态，以保证法律在明确目标指导下进行高效运行。而不能仅仅局限于分散式的单项性立法，应更加注重整体化的架构，向一体化的方向发展。而且一体化、系统化的基本要求不应该突兀地在同一载体中出现，而是体现在调整人们在保护生态环境、合理利用和保护自然资源方面所产生的社会关系，促进经济可持续发展的作用和目的一致性。 环境保护是一个系统工程，各种环境要素是相互联系的一个整体，孤立地防止某一种环境要素的污染并不能彻底解决问题，这也是客观现实对环境立法体系的系统性要求。其次，一体化也内涵着协调性的要求。由于环境法内容庞杂、涉及面广，协调性的要求更高。环境基本法所要求的原则、规范、要素等在单项法中要有体现和承接。因为一部环境法的规定可能对另一部环境法律的执行产生影响。再者，要注意与各部门法律协调一致。既要在纵向的法律渊源上保持一致，下一层次立法不能与上一层次的立法相抵触。又要与民法、刑法、行政法等保护内容一致。 《宪法》对环境权益的确认 按照现代法治原则，国家的环境管理职能和公民的环境权益都应该以宪法为依据。但是作为最高法律渊源，我国宪法还没有对环境保护作出明确规定，对公民环境权也未予确认。理论上讲，一般性法律就不能为一种尚未得到确认的“权利”受到侵害而提供法律救济。当然也有人认为：“宪法并不对所有的社会的和经济的弊端提供司法救助。” 国际范围看，越来越多的国家宪法将公民的环境权作为一项基本权利写进了宪法。如《马里宪法》第15条规定：“每个人都有拥有一个健康的环境的权利。”我国《宪法》必须对环境保护作出恰当的反应。我们主张，把保护和改善环境、维护生态平衡作为一项国家的职责和基本国策，把公民的环境权利和义务作为一项基本人权在宪法中予以确认。 制定《环境保护基本法》 我国环境法律门类较全，数量较多，但没有把《环境保护法》明确为环境基本法，不利于环境基本法发挥出整体协调作用。客观上现行的《环境保护法》没有体现可持续发展的思想，计划经济痕迹比较重，如有些内容与市场经济的要求相悖；综合性目标与具体法律措施相混合，其大量实施法的内容已经溢出了作为基本法的范围；而且对自然生态和资源保护的原则性规定太少，以致呈现出浓厚的污染防治法的色彩。而过去的10多年中，有70多个国家制定或修改了综合性环境法律 ，对环境保护基本法重新定位和诠释。 我们认为，要在《环境保护法》基础上，制定《环境保护基本法》。一般认为，一国的国家环境基本法在环境法律体系中具有“环境宪法”的地位。《环境保护基本法》的制定要以可持续发展为根本，充分尊重WTO的市场经济规则，明确其为“基本法、政策法、原则法、责任法、组织法” ，法律效力高于一般法，使其真正成为一部综合性的环境基本法，成为环境与资源法律的“母法”，处于仅次于宪法的核心地位，是各单项环境法律、法规、基本制度的立法依据，为各政府部门对环境问题的认识和政策制定提供最高准则。《环境保护基本法》应该包括但不限于：环境保护的目标、调整范围、基本权利、基本义务、基本原则、管理体制、组织机构、主要措施、法律责任、相关法律的适用等等。 完善单项法 各环境资源保护的单行法应为行政部门行使环境管理职权、履行环境保护职责的具体行动或措施提供法律依据。而现行环保单项法规有不协调的现象，亟需完善。如《环境保护法》、《水法》、《水污染防治法》、《水土保持法》均为全国人大常委会制定，具有同等的法律效力，但理论和实践均表明四者保护和调整的对象显然不同一层次。而且四个法律由两个不同的部门在四个不同的时间进行起草报全国人大常委会通过的，缺乏通盘考虑，缺乏必要的程序规定，协调性比较差，立法效果很难令人满意。单行环境法律的制定要拉开适度的距离，理顺各自关系，以利于对不同层次的法律行为形成规范体系，保证各项制度能在环境资源保护中发挥作用。 二、创制路径：本土化与国际化 从环境法律区域分，可分为国内法和国际法两大块，因而创制法律也可从这两个方向进行演绎。环境危机具有全球化的特点，国外尤其是发达国家在环境问题法治化上积累了非常丰富的经验。尽管发达国家与发展中国家为环境保护的权益、责任等争吵不休 ，但其成功的立法经验值得我们学习、仿效。 创制本土法 如果没有传统法律部门的存在，环境法就无从谈起，而没有环境科学研究的进展、人类伦理价值观的进步，环境法也就失去存在的思想基础。因此，环境法律必须在传统法律部门的根基之上，充分运用本土资源进行创制。“为了有效地将环境与发展纳入每个国家的政策和实践中，必须发展和执行综合的、可实施的、有效的、并且是建立在周全的社会、生态、经济和科学原理基础上的法律和法规。” 环境法保护对象是生态环境和自然资源，立法必须紧紧围绕国情，与社会的法治状况相衔接。如果太高太远，过于理想化，立法变成了空中楼阁，难以贯彻执行。如果太粗太软，过于放纵，立法会成为一纸空文，难以达到目的。 地方性立法 环境法律既包括国家立法也包括地方立法。 强调地方立法，是由环境资源状况决定的。我国疆域辽阔，自然条件复杂多样，生态环境状况差异极大。而且社会经济发展的不均衡性也十分突出。因此，国家一级的环境立法不可能对如此复杂多样环境状况作出一个全面细致、科学合理的规定。如对广东而言，工业污染对环境的损害是最严重的，而西藏环保工作的关键是保持水土资源。“我国缺乏制定现代法律的成熟经验，因此必须更多地发挥行政法规和各种地方法规的作用。” 因此，地方性法规在环境法体系中的极端重要性。 我们以为，地方环境立法是对国家法律的细化，强调针对性、可操作性。如果只是简单地重复国家立法，上下一般粗，没有多样性的发展，灵活性的方案，就失去了应有的特殊作用。目前我国的地方性立法一定程度地存在照搬国家的多，创新的少，缺乏地方特色和针对性，特别是对当地突出的某些环境问题，也未能作出相应的积极反应，使地方性法规难以发挥出应有的作用。所以，地方立法可以在国家环境法律的基础上进一步作出具体规定，具有更强的可操作性；也可以弥补国家环境立法的不足，具有更强的针对性。同时，要把握住环境地方法规的环保标准要高于国家环保基本法，而不能低于国家标准。这样才能使地方立法成为环境法律体系中不可或缺又富于鲜明特色和创新性的重要组成部分。 移植法 “环境法律规则还经常‘穿梭’于国内法和国际法之间：某个法律秩序内采用的标准和原则常常被其他的法律秩序所利用。” 因此，移植法是环境立法的一个捷径。移植法的关键在于吸取其科学的内核，运用其先进法律思想，进行环境法律革新，而绝不能只作简单的形式模仿，以致淮桔成枳。如日本属于大陆法系，不是判例法国家，理论上对判例法持否定态度，然而其环境判例却往往具有事实上的拘束力。我们认为，我国环境法律也可以部分地援引判例法。一是由于环境法涉及面广，情况复杂，立法不可能做到面面俱到，判例可以弥补立法上的不足，及时地适应社会和环境的发展。二是判例法有利于加强环境法与民法、行政法、刑法等法律部门交流，促进环境法的解释论、立法论等基本法律理论的发展。移植法要坚持“拿来主义”，积极借鉴国外生态环境和资源保护的法治经验。如美国开发西部时，先后制定了宅地法、鼓励西部植树法、田纳西河流域管理法等多项法律，科学配置了资源，保护了生态环境，使美国开发西部战略得以顺利实施。二战后日本为最为贫穷落后的北海道地区制定了北海道开发法等法律，经过半个世纪的努力，北海道成了经济现代化、自然生态平衡的先进地区。 发挥国际法的积极作用 为了加强环境资源保护领域的国际合作，我国缔结和参加了《保护臭氧层维也纳公约》、《气候变化框架公约》等57项国际条约、公约、协定 。民法通则、民事诉讼法、海商法等均规定在中国缔结或参加的国际条约与中国国内法律相冲突时，除我国声明保留的条款外，皆适用国际条约。最高法院的司法解释也明确规定了国际条约优先适用的原则。入世后，根据“国际条约必须信守”的原则，国际公约的作用将日渐显现。现在环境问题的全球化已对国际环境法产生深刻影响，如北美和欧洲发达国家的工业污染是造成撒哈拉以南国家长期干旱的主要原因 。日本的圆木、一次性筷子都是从发展中国家进口的，而森林资源的消耗直接导致发展中国家的土地退化、水灾加重、生物多样性减少等环境问题。所以，我们要以全球环境保护理念作为履行国际条约的根本准则，在保护全球生态利益的国际协调、合作框架范围内，建设“软法”指导下的环境法律。也有学者指出，目前有关环境的国际法律、法规、双多边协议大多是并行的，它们之间缺乏联系，缺乏协调，因此造成了一些重复以及人力、财力和资源的浪费。 因此在适用国际条约时，要结果我国的国情，发挥其积极作用，绝不能盲目“照单全收”或“全盘否定”。 三、方式路径：前瞻性与渐进性 环境立法中的预防为主原则，使前瞻性要求成为环境立法体系的题中应有之义。与此同时，环境立法是一项十分复杂的科学性活动，绝不能一蹴而就，应按照客观规律确定立法规划，妥善处理立法的超前、滞后与同步的关系，分清轻重缓急，合理安排各个项目的先后顺序，这就是渐进性的要求。对环境立法的推进方式而言，前瞻性与渐进性两者不可偏废。 前瞻性 建立一个超稳定的法律体系是传统法学的理想追求，但是这对环境法来说则可能是伤害。因为社会生产处于变动之中，环境问题的产生方式、途径不断变化；生态系统、自然资源本身就是动态性平衡；人类科技发展、认知水平还处于不断更替之中。因此，抱有环境立法一功而成，环境法律一成不变的想法是徒劳而有害的。当然在强调动态性的同时，也要保持必要的稳定性。法律频繁变动，不利于树立法律的权威和培植民众对法律的信仰。环境法律的基本框架、原则应尽可能地保持稳定，根据社会的发展变化，不断进行法律法规的废止、修订和完善。 我们知道，即使环境法律完全发挥出应有作用，也仍然会发生一定的环境退化，不可能实现零污染。因为对人类社会来说，“完全消除大气污染或保护所有的森林，其代价实在太高” 。最大限度地减少环境损害是立法的基本出发点之一，环境保护的这种最大效益性，要求立法作出前瞻性选择。环境立法也一直在直接效益与间接效益、眼前利益与长远利益、经济效益与环境效益、局部利益与整体利益、人类利益与自然权益的矛盾之中寻求平衡。人类历史的理性告诉我们，应尽可能地选择长远的、较大的利益。另一方面，环境法律以当代人和后代人的利益为中心，关注人类社会永续发展的长远利益，其立法必然也要体现出超前性和科学预测性。过去，我国环境立法计划缺乏前瞻性和长远性，立法滞后于形势发展的需要，很多内容已经不适应市场经济发展的要求，如重环境污染防治、轻生态保护和建设等。在克服这些缺陷的同时，我们也要防止出现刻意追求“大而全”的现象，解决实际问题才是完善环境立法体系的核心。如现阶段立法的重点要解决好自然资源产权虚置、责任虚置、合法污染、防治手段单一性，以及资源流转体制上的缺陷或空白等。 渐进式 可持续发展只能是分阶段、分层次的连续运动，既没有发展的尽头，也没有一成不变的指标。环境保护具有发展性、广泛性和复杂性，要根据环境状况的变化适时调整环境政策，利用多种法律手段实施协同调节，而不能象传统法那样只能根据抽象而原则的规定作出反应与判断。因为理想的环境法律体系应当是一个可以随时获取科学信息、社会反馈并及时进行自我修正、自我完善、自我提高的动态系统，一劳永逸地建立起封闭的体系，并企图僵化地保持，这种毕其功于一役的想法是幼稚的，也是不切实际和行不通的。因此，环境法律要围绕经济的可持续发展，不断进行调整。既要体现稳定性的要求，又要有灵活性的特征，保持兼收并蓄的开放态势。 另一问题是，环境保护的现实提出了渐进性的要求。尽管理论上环境法律规定越严格，标准越高，意味着环境保护和环境恢复的效果越好。但是如果现在我们环境立法规定得过于严格，可能会造成企业对法律实施的畏难和对抗情绪。同样，执行难度太大，容易导致法律的虚无化。因此，应该渐进式地进行立法体系的构建。第一阶段，制定相对宽松的法律规定，以保证管理对象能够遵守，至少要有助于消除污染者在竞争上所处的优势地位。第二阶段，可以制定比较严格的法律规定，使环境保护法规逐步向ISO14000的国际标准靠近。第三阶段，最终形成属于中国自己特色的环境法律体系。据笔者分析，这三个阶段的最终完成至少需要30年以上的时间。 四、目标路径：渗透性与独立性 现代立法的趋势是在承认公、私法划分的相对合理性和各部门法相对独立性的同时，承认并强调公、私法之间和各部门法之间的相互渗透和相互配合的必要性。“公共性私权与个体性公权竞相涌现、政策与法律的界限日益模糊、公法与私法日渐交融，法律的道德化与道德的法律化已不是偶然的和个别的现象”。 环境法正是介于公、私法之间，兼具其它部门法内容的边缘性法律。因此，环境立法体系的构建必然会产生法律部门之间的渗透与融合。另一方面，作为一个新兴的法律部门，环境法现在仍然是以传统法学作为基础性支持，随着时间的推移和社会发展的需要，环境法律将会在实践中构建并逐步充实自身的理论基础，完善自己的结构体系，形成自己的调整方法，从而实现其独立性。 渗透性 环境问题的经济性、社会性与生态性特点，使其表现出综合复杂性，如何调和各种不同利益诉求成为环境立法必须考虑的关键问题。环境立法必须把不同的价值取向置于一种能够兼容并包的框架中加以调和，以寻求多元化的利益和价值平衡的途径和方式。要“打破部门分割、山头林立的界限，实现法律部门之间的沟通与协作。” 环境利益的多重性使它具有比其他法律权利更高的价值取向和人性标准，产生了环境保护立法中的环境权保护的法律手段多样性、法律责任多元性的特征，“不同法律秩序在环境法方面不同寻常的相互渗透” 。因此，环境法的法律调整不应该是单一的，除了国家行政权力干预、管制的行政法律手段以外，还必须有民法、经济法、劳动法、科技法、刑法等其他法律手段参与进来，才能取得最佳的保护效果。环境法以公法手段作用于私法领域是人类发展的共同利益的必然要求，只有正确把握两者的本质特征，细致地掌握公法、私法相互渗透的界限，设计出科学合理的体系，才能充分发挥出公法、私法各自的特殊作用。所以，环境立法体系构建应当包含向其它法律部门的渗透，使各法律部门立法逐步实现环保化。各部门法也应针对环境问题不断修正法律的目标，充分考虑国家关于环境保护、防治环境污染、合理利用和保护自然资源的生态要求，以环境科学为依据制定行政控制措施、确立环境犯罪、环境损害责任或社会救济保障制度，以协调人类发展与环境之间的关系。 环境法律的渗透性不仅表现在法律部门之间，也使国内法与国内法、国内法与国际法之间出现一定程度的渗透。环境是无国界的，环境问题造成危害性常常超越了国家的界线，使环境法律具有特殊的综合性。如源于蒙古国的沙尘暴常常成功地侵入我国，而我国的沙尘暴也会漂洋过海访问韩国、日本、朝鲜。环境危机的国际性使跨国法律保护成为可能，各国在环境保护上必须结成伙伴关系。国内环境立法与国际环境立法出现相互渗透、相互融合。如环境影响评价的规则产生于国内法，以后被不同国家、欧共体和国际法所接受。预防原则和可持续发展原则最初产生于国际法，以后为国内法所采用。 独立性 “划分法律部门的标准主要有两个方面：一是根据法律规范调整的对象，即各种各样的社会关系。二是根据法律规范调整的方法，它是作用于一定社会关系的特殊法律手段的总和。” 苏联和俄罗斯联邦的法学理论也认为，一个独立法律部门的形成，必须具备三个方面的要件：一是要有单独的调整对象；二是要有特殊的调整手段；三是要有社会对某些社会关系实施法律调整的现实需要。 对照这三个要件，我国的环境法体系，至少目前还不是完整意义上的法律部门，或者说是正在形成之中的一个法律部门。除了具有调整的社会必需性以外，其他两个要件都存在不少值得商榷之处。如调整的对象具有一定的独特性，但同时也受民法、刑法、行政法等法律部门的调整。没有独特的调整方法，还以行政、民事、刑事法律手段作为调整的主要方法。环保的“柔性”调整手段尚未完全显露出来等等。当然，现代可持续发展环境伦理观的出现“只有短短20多年的历史，尚远远未达到足以弥补、取代传统伦理观的地位。因此在环境立法过程伦理思想基础上形成的环境立法理论只能逐步影响和改变传统法，而不能，也不可能完全置现有法律秩序而不顾。” 现在环境立法比较完善的发达国家，环境法发展出现法典化和一体化的倾向，如德国、瑞典等。因此，环境法学要把独立性作为一个研究的方向。首先，要从理论研究上取得突破性进展。任何有生命力的学科都有其赖以存在、发展的独特的基本理论或核心理论。由于环境法学的轮廓尚未界定清晰，其调整范围难以准确界定。法学界对环境法研究对象主要是法律规范分析、法律制度建设等应用性研究，而基本理论问题涉及较少，深入研究也不够，还远远没有形成环境法学的理论体系。环境法学理论要体现与其他法学分科理论的联系与区别，形成具有特色的专门理论，以实现环境法学理论与其他部门法学理论的和谐共进。“环境法学研究要能够为环境立法提供综合性的、足够的理性分析，使环境立法既不背离法学原理同时又符合生态、经济、社会以及政治背景的理论成果。” 我们认为，当前要突出环境权研究、环境物权研究，以推动环境法的独立化。 Abstract: This paper will make a simple analysis to what the environmental legislation will be faced after China has become a member of the WTO. And on this base the author will make a consideration to the environmental legislation of China from the differently functional ways on the combining with the status of the foreign environmental laws. Keywords: WTO; Environmental law; Legislation’s system