环境监测市场化的法律保障 ——兼评我国现行的环境监测制度 环境监测市场化的法律保障 ——兼评我国现行的环境监测制度 姜津津* 环境监测制度是我国环境立法中的一项基本制度。对环境质量和污染源进行监测是环境管理工作的重要环节，其所得数据也是环境执法的有效依据。 目前我国已颁布了一系列有关环境监测工作的专项管理条例和规章制度，以促进环境监测逐步走向法制化、规范化和科学化。但在实际的环境管理工作中，环境监测并没有充分发挥及时、准确提供监测数据的作用。甚至由于监测设备落后，数据缺乏精确度，极大的影响环境管理的科学决策和环境执法的严肃性，也为某些排污企业逃避环境污染治理责任打开了方便之门。 一、我国环境监测的体制束缚 （一）我国环境监测体制的弊端及原因 环境监测是制定环境标准的技术基础，政府和环境行政主管部门在进行区域环境规划，整体环境质量评价以及处理环境污染事故、污染纠纷等行政执法过程中，都会需要环境指标、环境质量等定量监测数据作为客观依据。但从目前我国环境监测现状来看，由国家、省级、市级组成的三级环境监测网并没有完成提供完整监测数据，收集汇总监测信息，推动监测技术进步的作用。而且，数量众多的环境监测站成了国家和地方政府的财政负担，每年都要拨出一大笔资金维持监测站的生存。这些也直接影响了环境监测报告制度的实施。可见，现有的环境监测体制已经不能满足环境保护的要求，具体表现在以下几个方面： 1．环境监测机构相对过剩，造成监测能力的浪费 我国的各级环境监测站大多属国家拨款的事业单位，隶属于各级环保执法部门。所以在机构设置上，按行政区划从国家，省级到区县甚至乡镇都设立了监测站，每个监测站都投资配备相同的人员和基础设施，形成点多面广的局面。但事实上，真正有环境监测能力，达到国家要求标准的并不多。大量监测站的重复设置导致工作效率低，设备闲置老化。国家或当地政府用于环境监测的拨款主要被用来发放监测站人员的工资，没有多余的资金来运行、维护监测设备，更不用说用于环境监测技术改造和更新落后陈旧的监测设备。 2．监测数据难以作为制定环境政策和环境执法的依据 客观上，由于监测设备陈旧，监测人员水平有限，监测站难以保证监测数据的科学性和精确性，不能准确反映环境质量状况和各项环境污染指标。 主观上，各级监测站与地方政府是行政隶属关系。当监测数据真实反映当地的污染指标，影响时任政府的政绩时，就会不可避免的产生政府行政部门的行政干预行为，伪造修改数据，破坏执法的真实性、公正性和严肃性。可见，监测机构的行政隶属关系为政府干预环境监提供了条件。 3．政府行政垄断限制环境监测发展 政府对环境监测行业的行政性垄断使环境监测市场成为空白。有环境监测能力的企业，尽管设备先进，监测能力强，但由于缺乏环境法律制度上的资质认可，其数据不被政府接受，不能进入环境保护市场。事实上，环境监测完全成为环保行政部门的职责，并不利于环境保护事业的发展。一方面，是环境行政部门从财力人力上无力做好环保监测工作；另一方面，大量有能力的社会监测力量被阻隔在行业之外。 （二）改革行政化体制，确立市场化方向 现有环境监测体制行政化是环境监测机构能力弱化，无法满足环境管理需求的根本原因。 《全国环境监测管理条例》中明确规定“环境监测工作在各级环境保护主管部门的统一规划，组织和协调下进行。” 从国家到地方环境保护主管部门都必须依照此项原则实施环境污染监测制度。由此可见，立法已将环境监测规定成为一项完全的政府行为，政府的环保部门必须承担环境监测的任务。这样无论在监测机构的设置、运作还是管理方式上都具有行政管理体制的色彩。这从根本上说是不适应环境监测自身发展规律和需要的。 政府对监测机构的建设和维护都依靠政府行政性的无偿拨款，限制了市场流动资金的投入。但是有限的财政拨款，制约了环境监测仪器的更新和科技化发展。大多数监测机构的技术设备落后，误差大，数据不准，直接影响环境管理的决策水平和执法的公平、公正，容易挫伤企业治污的积极性，无形中为环保产业和环保市场的发展设置了障碍。因此，行政化的环境监测体制行政化是阻碍我国环境监测发展的根本原因。 在市场经济条件下，环境保护不再是单纯的政府行为和完全的政府责任。根据“受益者补”原则，环境公益的享有和获得应该是有偿的。因此，对环境公共利益的维护应逐步由政府承担转向社会分担。环境监测作为治理环境污染，改善环境质量的重要环节也不应再是单纯的政府公益性行政行为，应是一项社会性的服务行为，属于环境保护市场的一部分。 而且，在市场经济体制下，政府职能已经发生根本性变化，不再是具体环境保护工作的直接参与者，而主要是政策的制定者和环境市场的监督者、管理者。对于环境监测而言，政府环保部门在改变环境监测的行政隶属关系后，不再需要花费大量的资金去购买监测设备，支付人员开支。另一方面，政府不能再干预监测活动，杜绝了运用行政手段影响数据真实性的现象。监测数据能正确反映环境污染现状和排污企业是否有违法排污行为，保证了环境执法的公正、公平。 环境监测机构在脱离了行政隶属关系后，成为独立经营的法人。它只要达到国家规定的环境监测运营标准，就可以在国家法律许可的范围内自主决定自己的企业发展计划，以灵活的方式适应环境监测市场需求。在市场竞争机制的刺激下，环境监测机构也不可能再指望政府拨款和行政垄断性的行业保护，要加强自身的竞争实力和市场占有率，就必须提高监测能力，保证监测数据的完整全面和准确性。这样监测机构就会自觉地去寻求市场投资，更新落后的监测设备，裁减多余的人员和引进高科技人才。没有竞争实力的环境监测机构会被市场自然淘汰，这从客观上有利于整个环境监测行业素质的提高。 环境监测的市场化发展趋势既是我国市场经济改革和环境保护的要求，也是我国加入WTO后，与国外环境监测机构竞争的必然选择。由于入世后，我国已承诺要逐步放开环境监测市场，我国国有环境监测站在环境监测市场的垄断地位会被打破，任何有资格的监测机构都可以进入国内的环境监测市场。目前，国外环境监测的市场运作方式已经很成熟，他们的监测机构能很快根据市场的需要定位自己的市场范围和发展方向，其监测设施的高科技水平，监测技术和手段的完善能为客户提供及时准确的服务。相比之下，国内的监测机构就处于劣势地位。所以，政府行政部门和国内的监测机构要加快体制改革速度，确立环境监测的市场化方向，在为环境管理服务的同时，提高市场竞争力。 二、环境监测市场化的法律保障 市场经济也是法治经济。环境监测在市场化过程中必须有完善的法律制度加以规范。环境管理部门只有根据相应的环境立法进行依法管理，这个市场才能健康发展。 （一）通过立法，创造环境监测市场需求 环境监测数据主要满足三种需要：为环境科研和开发环境监测技术提供基础性数据；政府环境行政部门制定环境政策，对环境质量进行评估；环境执法部门对排污企业进行长期的定点定期监督。（特殊情况是为环境污染仲裁，解决环境污染纠纷提供法律依据）。 一直以来，这些数据都是由各级环境监测机构无偿提供。但环境监测实现市场化后，科研单位和政府都必须依市场规则，向环境监测机构购买数据。数据的“消费者”也可以通过市场比较或公开招投标的方式选择高水平的监测机构。环境监督部门需要监测数据作为执法依据时，也应该改变由环境监测机构免费提供数据的做法，将其转为排污企业的责任和义务。在相关的环境法律制度中确立企业排污报告制度，要求排污企业定期向环保部门提供污染物排放数据，作为审核、颁发企业排污许可证的必要条件。如果企业自身没有监测能力，可以委托专业的环境监测机构提供监测数据，企业根据签订的委托合同付出相应的报酬。为了避免企业和监测机构作假，环境监督部门还应制定严格的惩罚性措施，保证监测数据的真实性和准确性。 同时，为了满足对环境高质量的要求，环境立法应完善环境监测目标和扩充环境质量达标的指标项目。在我国目前的环境管理规划中，环境标准和排放标准项目过少，还停留在国外七八十年代的水平上。 （二）用法律制度规范环境监测市场 进入环境监测市场，从事经营活动的主要包括两类企业：一是监测设备的生产企业，主要是为从事环境监测的机构或自行监测的企业提供合格的监测设备；一是直接从事监测工作的机构，为政府有关行政部门或委托单位提供环境监测数据，如专业的环境监测公司。 在前文中已指出，环境行政部门已不再承担提供环境监测数据、发展环境监测技术的任务，环境监测已成为一种由市场提供的服务性工作。当环保部门的监管权和经营权分离后，它的管理职能将更具有专指性，那就是建立有效的配套监督机制，保证市场主体的公平竞争，降低环境监测市场的交易成本。环境监测市场作为环保市场的一部分，同样具有公益性的特性。因此环境监测市场不能单纯追求利润的最大化，应以实现环境公益为目的，所以对于环境监测市场要有严格的产品质量标准和市场准入制度，这才能体现国家环境管理的目的，使环境监测最终能为环境监督执法和污染治理提供基础性技术依据。 1．规范环境监测市场法的律认证制度 规范环境监测市场首先要严格两项基本的法律认证制度： （1）监测仪器的产品质量标准认证制度 环境行政主管部门对环境监测设施的经营者进行资质认证，其内容包括监测设备本身的技术水平指标和经营企业的运营管理能力两方面。首先，环境监测设备的质量是否达到国家制定的标准直接关系到其监测数据是否真实有效。而且由于环境监测设备不同于一般的商品，质量能否得到保证不仅关系到个体利益，更关系到社会公共利益的实现，所以不能仅有产品质量法和工商部门加以监督规范。根据国家环保总局的有关规定，凡是向社会提供环境监测数据的仪器，必须符合国家环保总局制订的技术标准，经过检测合格后列入产品准入名录的，才可正式投入使用，未经专门机构检验认定的仪器所测出的数据不能作为环境执法的依据。并且在仪器投入使用后，还要有国家环保总局认定的专业机构定期校对。从立法上加强对环境监测仪器的管理，是确保环境执法科学公正，提高环境监测数据的准确度和可靠性的第一步。 其次，由于监测设施运营产业尚不成熟，在有些情况下，还需要由政府部门对从事监测设施经营企业的运营和管理能力进行定期的资质认证。对于合格的企业应颁发资格认证书。这实质上是严格环境监测设施经营市场的准入制度，保证环境监测服务市场的公平竞争和健康发展。 （2）环境监测机构资质认证制度 为了促进和保证环境监测市场的良性运作，推动监测机构的自我完善，并为我国加入WTO后，逐步和国际环境监测市场接轨，国家环境行政部门要承担对环境监测机构进行监督管理的责任和义务，加强对环境监测机构的资质认证和评估，并通过立法设定严格的环境监测机构资质认证制度。 在实现环境监测市场化后，无论是国家或大型企业所属的环境监测机构，还是私人所有或控股的专业环境监测公司，都是平等的市场主体。在没有得到资质认可前，都不得从事环境监测服务工作，其监测数据也不为环保行政部门承认。即使已经获得资质认可的，行政部门也要定期进行复查，一旦发现有弄虚作假或监测能力下降的情况，同样撤销其已获得的资格认证，以保证监测的准确性和公正性。 资质认证制度应包括申请人即从事环境监测机构的运营管理水平条件，申请报批的程序以及审批后的环境执法部门的监督管理方式等。并且对于环境监测的方法和程序制定统一的规范化标准，使最后的监测数据具有唯一性和可比性。不至于在实际操作，出现不同环境监测机构在同一监测断面进行监测，所得出的监测数据却有较大的差距的情况。 对于已经取得国家资质认证的环境监测机构，都具有为数据“消费者”提供监测数据的同等资格，其监测所得数据应该合法有效（除非是在重要的环境诉讼案件中，规定由法定的环境监测单位出示数据作为法律证据）。政府在向监测机构购买数据作为制定环境政策，从事环境管理的技术指标时，只要数据符合监测频次、数量和质量的要求，就不能有歧视性或垄断性行为。而且，所有按国家监测规范提供的监测数据，都具有同等的法律效力，可以作为环境执法和环境监督的法律依据。例如对于排污企业排污量的监测数据，只要是由已经获得资格认证的监测机构提供的，都可以作为排污收费的执法依据。 2．环境监测数据的所有权问题 值得注意的是，这里还存在一个环境监测数据的所有权问题。是归委托监测的企业，还是直接进行监测活动的监测机构所有，或一律收归国家所有都需要有明确的法律规定。一般来说，谁直接从事监测活动所得数据就由谁所有。但如果数据由个体企业或行政部门购买后，所有权是否也随之转移？还是仅仅只是使用权的转移？而且，环境监测数据可能会涉及国家机密和国家安全，如果这些数据由私人所有，则可能进入市场被自由转让或买卖，对国家利益造成损害。所以国家应制定针对此类问题的专门性行业法规，加以特殊的管理。笔者认为，对于一般性数据，所有权是否随着购买行为而转移，可以由监测机构和购买单位在购买合同中事先约定；对于关系国家利益和安全的监测数据，根据我国现行的法律所规定的所有人在行使所有权时，不得妨碍公共利益，国家有权对具有特殊性质的监测数据的所有权加以限制，甚至可直接收归国家所有。当然国家可以给与监测数据所有者以适当的经济补偿。 3．在线自动监测中的法律问题 在线自动监测是环境监测现代化的发展重点。自动监测系统的机动、快速反应能力和自动测报能力，可以使环境监督部门随时在电脑上调阅环境质量变化状况和企业污染物的排放状况。而且，全天候的在线纪录并整理监测数据，还可以排除人为因素的影响，避免了某些企业偷排、漏排，逃避法律责任的行为，也为根据污染物排放总量征收排污费提供了客观准确的依据。 在线自动监测因其快捷、方便、准确的高科技优势正逐渐成为环境质量和环境污染监控的主要手段。我国环保部门已在主要流域设立水质自动监测站，实现重点地区、重点水域和供水水源地的水质自动监测。对水污染进行实时连续监测，并建立周报制度。通过在线监测，达到及时掌握主要流域水体情况、预警预报重大或流域性水质污染事故和达标排放等目标。国家环保总局还在九个城市的重点污染源安装了污染物在线监测系统。许多城市也已建立空气自动监测系统，发布空气质量日报。可见建立自动在线监测系统是国家加快环境监测规范化整治和实现污染源自动化监控的工作重点。 对自动在线监测市场的监督管理主要有两个方面的内容： 首先，在线自动监测是环境监测市场的重要组成部分。国家环境管理部门可以运用行政指导的方式要求各排污口逐步实现自动在线监测，并将其纳入全国或区域自动在线监测网。这从客观上为自动在线监测创造了一个极大的需求市场。但自动在线监测仪器属于科技含量较高的环保设备，其产品质量更需要得到保证。如果在排污口设置的自动在线监测仪属于伪劣产品，将其更换、重置会给企业或监测机构带来较大的财政损失，也会影响整个自动监测网络的正常工作。所以，应制定专门的自动在线监测产品质量认证标准和监督管理办法，在法律中明确生产自动在线监测设备的企业必须具备特定的资质认证证书，运用产品目录制度淘汰不合格和科技含量不达标的监测设施。同时规定，安装自动监测设备的机构有维护设备正常运行的义务，定期对已安装的设备进行检测、维修，当出现测量数据不准，或缺乏连续性等问题，除了及时修理或更换设备外，还要尽快报告环保主管部门，避免向社会公布不准确的环境质量数据，影响环境质量周报、日报的可信度。 其次，自动在线监测的法律效力问题。 建立自动在线监测系统，实现排污口实时自动监测是排污口规范化达标的重要措施。要实现排污口规范化整治的目标，就必须首先在相关环境法规中确认，自动在线监测所获得数据可以作为环境规划、环境执法、缴纳排污费和申请排污许可证的法律依据。为了保证对排污口污染物准确、及时和连续的监测，立法中也应规定，对于已经具备安装条件的固定排污口应该在一定时间内完成自动在线监测设备的安装，并进入国家或区域自动监测系统。当然，执法部门也要考虑各个排污口污染状况的不同和企业的经济承受能力，区别对待。环境管理部门也可以对主动参与自动在线监测设备安装的企业给与一定的优惠政策，以鼓励企业的自觉行动。对于尚不具备安装条件或正在建立的排污口，法律应规定预留安装自动监测设备的位置并做好配套工作。而对于排污现象特别严重或主观抵制安装自动在线监测设备的企业，环境监督部门运用行政强制手段强制其安装，这在有关立法中也应做出相应规定。 总之，排放口规范化达标从客观上要求逐步实现环境质量和点源污染排放的自动监测。实现自动监测也是国家加强环境管理和执法监督的基础性工作。在条件成熟的前提下，实现自动在线监测将有利于实施排放口规范化达标制度和排污许可证制度，实现控制企业排污，改善环境质量的目标。 参考书目 1. 胥树凡：《环境监测应引入市场机制》，载《市场经济与环境保护》 2. 赵胜军：《排放口规范化达标的法律意义》，载《2000年全国环境资源法学研讨会论文集》 3. 国家环境保护总局科技标准司：《市场经济与环境保护》化学工业出版社2001年版 4. 马俊驹、余延满：《民法原论》（上），法律出版社1998年 5. 韩德培/主编：《环境保护法教程》，法律出版社1998年1月