有关俄罗斯生产与消费废物法的评述及借鉴 李巧玲 【摘要】 本文对1998年俄罗斯颁布的＜生态与消费废物法＞的基本内容进行了概要的介绍和分析，着重评述其废物处理的基本政策，经济政策，及国家监督等内容。并对我国固体废物污染防治法作一个总的建议。 【关键词】 俄罗斯联邦；生产与消费废物法；危险废物；固体废物   进入1990年代以来，随着苏联的解体，俄罗斯国内的社会、政治、经济状况发生了重大变化。在经历长时间的社会动荡和政治经济改革所带来的暴风骤雨般的洗礼之后，社会政治经济形势已经逐步走向稳定。   早在1993年12月12日，在全民公决的基础上通过了俄罗斯联邦宪法，随后又陆续通过了一系列的生态法律文件，如俄罗斯联邦环境保护法、俄罗斯联邦土地法典（1991年）、安全法（1992年）、原子能利用法（1995年）、俄罗斯联邦水法典（1995年）等等。这些法律法规的制订，为废物处理法的颁布奠定了坚实的法律基础。 1998年俄罗斯联邦生产与消费废物法共8章，31条。主要包括以下内容： 第一章总则，设6条。要主要规定有关废物处理活动的一些基本概念，对废物处理的法律调整，废物处理的基本原则，废物的所有权问题，以及俄罗斯联邦与俄罗斯联邦主体在废物处理方面的权限。 第二章有关俄罗斯联邦、俄罗斯联邦主体及地方自治机关有关废物处理的的职能，共设2条，规定由被专门授权的联邦废物处理执行权力机关依法定程序完成国家废物管理任务与功能。 第三章废物处理的总要求，设8条。规定了危险废物处理活动许可证制度；包括有关设计、建设、改造、防腐和摧毁企业、建筑物、结构、设备及其它工程项目的要求，对企业、建筑物、结构、设施及其它项目的开发的要求，对废物贮存设施的要求，在城市及其它居民区处理废物的要求，危险废物处理的要求，对允许实施危险废物处理活动的人的专业培训的要求，危险废物运输的要求，废物的越境运输。 第四章废物处理的标准、国家清点与报表，设3条。规定废物处理的标准，废物处理的清点与报表，编制国家废物册及编制程序和办法。 第五章废物处理的经济调节设4条。规定废物处理的经济调节的基本原则，废物处理的目标规划，废物处理付费，对有关废物处理活动的经济鼓励。 第六章废物处理的监督设3条。规定对废物处理活动的国家监督，废物处理的生产监督，废物处理的社会监督。 第七章违反俄罗斯联邦废物处理法的责任设2条。规定了违反俄罗斯联邦废物处理法的责任的种类，对违反俄罗斯联邦废物处理法的公民的行为的限制、暂停或禁止的诉讼的要求 第八章尾则。设2条，规定该法的生效及根据该法制定的标准法令的实施 ＜俄罗斯联邦生产与消费废物法＞于1998年开始在俄罗斯联邦统一实施。在此之前，俄罗斯联邦相继通过了＜俄罗斯联邦动物界法＞（1995.3.22）、＜俄罗斯联邦水法典＞（1995.10.18）、＜联邦特殊保护的自然区域法＞（1995.2.15）、＜联邦生态鉴定法＞（1995.7.19）、＜俄罗斯联邦森林法典＞（1997.1.22）等法律，应该说制定＜俄罗斯联邦生产与消费废物法＞有具备了相当成熟的条件，在立法技术上也更完善，是适应社会经济发展的一部法律。 总的来说，这部＜生产与消费废物法＞的主要特点如下： 一、重视人类健康，维持或恢复良好的环境状况和保护生态多样性，作为该法的目的，将该法的目的作为一项基本原则，体现了保护环境与人体健康的重要性与首要性。本法同时符合＜俄罗斯联邦宪法＞的精神，是对＜俄罗斯联邦宪法＞与＜联邦环境保护法＞规定的具体化。 二、体现了可持续的社会发展原则。在第3条第4款和第5款中要求采用使用最新成果的工艺来减少废物产生和使废物无害化。在第三章废物处理活动的总要求中同样规定了要求采用最新科技成果的工艺来减少废物的产生。规定对废物处理的活动必须事先获得许可，对废物处理的设施的建设及废物处理的活动首先要考虑对周围环境及人体健康的影响。确定规划制度，事先考虑对环境及人类健康的影响，并监督规划实施时对环境的影响情况。 三、对公众的环境知情权也得到了强调。确定了社会组织在对废物处理活动方面的监督作用，以及赋予公民在受到环境侵害时提起诉讼的权利。 四、确定了废物处理的市场机制。第一章总则中规定了废物的所有权，并在法律中确认废物的所有权在一定条件下可以转让。对废物处理活动引入市场机制，在本法第五章专门规定了有关废物处理的经济调节，包括对废物处理的收费，将废物处理活动纳入经济圈，废物处理活动的减少税收等。 五、对政府的职能作了限定，如第6条要求相应的执行权力机产为充分使用废物及其无害化提供经济、社会与法律条件；第五章规定政府应对废物处理活动采取相应的税收优惠措施，向居民提供必要的环境信息，研究与实施有关废物处理的区域目标规划，参与研究与完成有关废物处理的联邦目标规划等。 六、建立了市场经济条件下的生态监督管理体系，包括废物处理活动的国家监督、生产监督与社会监督。对废物的产生、处理进行全过程监督，还包括对各规章、要求的执行情况的监督等。 七、规定了废物处理活动的标准制度。第18条规定了废物处理产生与处置的限额标准。法人和个体企业者的行为违反废物产生与处置限额标准的法规的，根据俄罗斯联邦法令的规定可给予限制、中止、禁止。 由于俄罗斯联邦本身的历史社会原因，因此在立法中也存在一定的不足。如规定不明确，象对违反法律的承担责任方面，没有具体的规定，整个法律是一个参照性政策的文件。独立后的联邦现行的各项政治制度都处在一个变化过程中，一切都处于不稳定的状态之中，在这种情况下，所制定的法律在由各政府部门进行具体化时就会出现相互重叠，相互矛盾，甚至不能执行。 但俄罗斯联邦本身是一个领土面积大，自然资源也非常丰富的国家，对环境保护也非常重视，尤其对有关环境保护法的执行也尤为严格。因而对法律的制定与实施方面所出现的问题并不能阻碍俄罗斯联邦在环境保护方面的发展。 而对于我国正在修订＜固体废物污染防治法＞来讲，也应该与我国的＜宪法＞和＜环境保护法＞所主张的精神保持一致。要明确立法的目的，提高立法技术，使修改后的法更能体现其生态性与可操作性。对于我国在进行固体废物污染防治法的修改，有以下几点建议仅供参考： 一、在立法目的方面，各国环境保护法都已明确可持续发展和追求人与环境的和谐共处已成为世界各国环境立法普遍追求的价值目标。具体到＜固体废物污染防治法＞应进一步使目标具体化，除了保护人体健康、避免环境污染，还可以包括保护生物多样性与生态安全等。 二、为了适应社会经济的快速发展，在立法中应该明确有关固体废物的相关概念，对于目前已经存在的固体废物污染的问题可以采取列举式的规定，而对于目前尚未出现或者的污染问题则采用概括式的规定。 三、在公民的权利与义务方面，往往在我国的环境立法中着重于强调公民的义务，而对公民的环境权利则比较模糊。一部完善的法应该是权利与义务对等的法。因此，除了在总则中对公民的环境权利与义务有个总的规定外，还要在各具体的章节中根据不同的情况规定具体的权利与义务。 在立法中还要确立公众参与制度，公众参与制度是公众及其代表根据国家环境法律赋予的权利和义务参与环境保护的制度，它是政府或环境行政部门依靠公众的智慧和力量，制定环境政策、法律、法规，确定开发建设项目的环境可行性，监督环境法的实施，调处污染事帮，全面提高生态环境的制度。 我国已经在以往的立法中确定了公众参与制度，象＜环境保护法＞第6条“ 一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境单位和个人进行检举和控告。”＜大气污染防治法＞（2000.4.29）第5条 “任何单位和个人都有保护大气环境的义务，并有权对污染大气环境的单位和个人进行检举和控告。”这种规定都很空洞，而且都是一些原则性的规定，因此在立法中应明确公众参与的途径与形式，真正做到集大家之长。包括建立公众参与会议制度，进行环境保护问卷调查，建立固体废物污染举报制度，对相应的举报人应有一定的奖励，对公民举报固体废物污染问题而采取行政不作为的行政执法部门，确定相应的解决办法。明确公众参与环境政策的具体程序和法律效力，规定环境行政主管部门应向公众公开执法依据，环境政策、办事程序、环境标准、收费项目和标准等公务内容，增强工作透明度，实现公民对环境保护行政执法部门的民主监督。对公众参与和环保社会团体的建立与发展问题，应确定相应的鼓励和支持政策； 四、建立确实能对污染者起作用的经济机制，体现了环境效益、社会效益和经济效益的统一。参照俄罗斯联邦生产与消费废法，可以固体废物的所有权制度，废物的所有权人可以向他人转让废物的占有权、使用权、所有权；国家鼓励对废物进行回收利用的个人和企业，并对其处理废物的活动以相应的优惠条件；产生固体废物的单位或个人如不能自行处置废物，应缴纳相应费用由行政部门经过统一的废物处理设施进行处理。 对不进行废物处理的污染者，也可采取下列重要途径，即民众力量。因为固体废物所造成的不良后果的对象主要有二个，一是环境，一是民众。环境在短期内不会表明自己的态度，也没有预期的力量。而民众恰恰相反，他们对于周围的环境相当敏感，也具有一定的主动性及预见性。所以在立法中要给民众以法律的支持与保障，确立公民的诉讼主体地位包括公益诉讼的主体地位。对于环境保护行政主管部门已经警告过的企业，其产生的固体废物对环境及周围居民的影响已经证据确凿的情况下，公民诉讼的胜诉把握就相当大。而且由于环境问题的特殊性，污染也常常是大范围的，所涉及的民众也常是大范围的。一般情况下，主要承担经营任务和企业和法人谁都不愿意成天被官司缠身，疲于应付来自各方民众的诉讼官司。 五、确定生态鉴定制度。生态鉴定制度是俄罗斯联邦国家环境管理的一项重要的管理措施。是由一定的机关或组织对计划进行的经济活动和其它与利用自然资源和保护环境有关的活动，按一定的标准进行审查和评价，以判定其是否符合法律法规规定的生态要求。生态鉴定包括二个方面的内容：一是对各生产项目及其它建设活动的生态鉴定，此类生态鉴定类似于我国现行的环境影响评价制度。第二方面是对计划实行的环境政策、法律法规及规划的生态鉴定。目前在我国＜环境影响评价法＞（2002年10月）已经明确了环境影响评价的范围，除了对建设项目进行环境影响评价外，还对各部门、地市政府编制的规划进行环境影响评价。在我国对＜固体废物污染防治法＞修改时也应同时考虑对环境影响范围大的环境政策、环境法律法规规章、目标规划等建立环境影响评价制度。由环境保护行政主管部门组织专家、学者及公众进行评价，并具备相应的鉴定结论后方可通过。 六、要确定环境法制宣传制度。目前我国在法制宣传这一块已经有相当不错的成绩，法制观念已经深入人心。有关环境保护的观念也正逐步由城市向农村深入。但是有关环境法制宣传的内容却相当少，应当规定有关环境法制宣传的内容，使环境保护工作走上法治的轨道，这样才能保证相关环境保护法律法规的真正贯彻实施。 七、要建立市场经济条件下的国家生态监督体系。包括对废物产生处理的全过程进行监督，鼓励公民或其他社会组织对产生废物污染环境的行为进行监督。 参考文献： 1、王树义，俄罗斯生态法，武汉大学出版社 2、吕忠梅，环境法新视野，中国政法大学出版社 3、＜俄罗斯联邦生产与消费废物法＞俄文版 4、肖剑鸣，比较环境法，中国检察院出版社 5、＜固体废物污染与防治法＞ 6、＜生态法＞汇编俄文版