流域管理机构水行政管理职权初探 张志文 李希昆 （昆明理工大学法学院，环境与资源保护法专业，昆明，650051） [摘要] 本文阐述了流域管理机构水行政管理主体地位及其管理职权的发展进程和确立流域管理在水资源管理体制中的必然性。根据国家有关法律法规的规定，把流域管理的职权从宏观上分为规划、行政审批和执法监督三大类，并对各管理职权的内容作了简要探讨。 [关键词] 流域管理 机构 水行政 管理职权 The Initial Research of Water Executive Management Authority of River Valley Management Organization Abstract: This article analyzes the development process of water executive subject status and management authorities about river valley management organization and the inevitability of building river valley management in water resource management system. According to the regulation of law and rule concerned, the authorities of river valley management are divided into three kinds of authorities: programming, executive approve, law enforcement and supervision and briefly discusses the contents of each authority. Keywords: Water Valley Management Organization Water Administration Management Authority 九届人大常委会第29次会议通过的新《水法》，把改革水资源管理体制作为重点，强化了水资源的统一管理，规定水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的体制。 这是多年来水资源管理经验的总结，是由我国国情决定的，也是我国社会经济发展、水资源紧缺、水污染严重形势下的必然选择。 1、 我国流域管理机构水行政主体地位及其管理职权的发展进程 根据法律法规和行政机关的有关规定，我国流域管理机构水行政主体地位及其管理职权大致经历了以下发展过程。 在1988年《水法》中对于流域管理机构的法律地位与管理职权没有任何规定。同年，国务院进行机构改革，在批准水利部的“三定”方案时，明确指出七大江河流域机构是水利部的派出机构，国家授权其对所在流域行使《水法》赋予水行政主管部门的部分职责。 1994年水利部在批准长江水利委员会（以下简称长委）的“三定”方案中，更加详细地规定：长委是水利部在长江流域和西南诸河的派出机构，国家授权其在上述范围内行使水资源行政管理职能。 1997年颁布的《防洪法》中，规定流域管理机构在所管辖范围内行使法律法规和国务院水行政主管部门授权的防洪协调和监督管理职责。这是涉及水的基本法律中第一次明确授予了流域管理机构在防洪方面的管理职责。 1998年国务院在批准水利部的“三定”方案中，进一步规定长委为水利部派出的流域机构，代表水利部行使所在流域的水行政主管职责。 2001年国务院颁布的《长江河道采砂管理条例》是国家第一次为一条河流（长江）的一个具体事情（采砂）所制定的法规，也是第一次强调和突出流域管理机构（长委）执法地位和水行政管理职权的法规。 2002年中编办批复流域管理机构的“三定”方案（中央编办发[2002]39号）中更加明确地指出流域管理机构代表水利部行使所在流域及授权区域内的水行政主管职权，为具有行政职能的事业单位。 新水法从法律上确定了流域管理与行政区域管理相结合的管理体制，从根本上确立了流域管理机构在水资源统一管理方面的法律地位，流域管理机构可以在所管辖范围内行使法律法规规定的和国务院水行政主管部门授予的水资源管理和监督职责。 2、 建立流域管理的必然性和流域管理的形式 2.1建立流域管理的必然性 水作为一种自然资源和环境要素，其形成和运动具有明显的地理特征，它是以流域为单元构成的统一体。随着水文地理和生态学等学科的不断发展，使人们逐步认识到，以流域为单元，对水资源实行综合管理，顺应了水资源的自然运动规律和经济社会特征，可以使流域水资源的整体功能得以充分发挥。流域是具有层次结构和整体功能的复合系统，流域水循环不仅构成经济社会发展的资源基础，生态环境的控制因素，同时也是诸多生态问题的共同症结所在。以流域为单元对水资源实行统一管理，已成为目前国际公认的科学原则。 其次，由于原水法未对流域管理做出规定，流域管理机构无相应法律地位和职权，致使水资源处于“多龙管水”、部门分割、城乡分割及地表水和地下水分割的管理状态，混乱的管理体制严重影响了水资源的合理配置和综合效益的发挥，并致使污染加剧，环境明显恶化。这种职权交叉、多元分割、政出多门、“多龙管水”的水资源管理体制，事实证明已不适应当今社会经济形势对水资源运转工作的需求。 2.2 流域管理的形式 法国苏伊士集团首席代表高中列举了本世纪初以来，世界水资源管理体制上的三种流域管理形式，即流域管理局、流域协调委员会和综合流域机构。具体地说，流域管理局是属于政府的一个机构，直接对中央政府负责，法律授予其高度自治权，对经济和社会发展具有广泛的权力，其任务大大超出水资源管理的范围。流域协调委员会是河流流经的地区政府和有关部门之间的协调组织，主要负责流域水资源的综合协调和规划。综合流域机构是目前世界上较为流行的一种模式，其职权既不象流域管理局那样广泛，也不象流域协调委员会那样单一，它具有广泛的水资源管理职权和控制污染的职权。 3、 我国流域管理机构的职权 我国的流域管理机构是国家水资源行政主管部门的派出机构，它在所管辖的范围内行使法律、行政法规规定的和国务院水行政主管部门授予的水资源管理和监督职责。它负责流域内水量配置、水环境容量配置、规划管理、河道管理、防洪调度和水工程调度等，不再参与水资源的开发利用等工作。它享有法定的水权，负责落实国家水资源的规划和开发利用战略，统一管理、许可和审批区域的水资源开发利用。根据工作需要，可在地方下设一级或二级派出机构，不受地方行政机构的干预，依法监督区域机构对水资源的开发、利用、排放、治污、工程建设等工作。 根据法律法规和国家有关规定，结合流域管理客观工作的要求，我国流域机构水行政管理职权主要包括三类职权。 3.1流域管理机构的规划类职权 流域机构有权制定流域综合规划和流域专业规划。流域综合规划是指根据经济社会发展需要和流域水资源开发利用现状编制的开发、利用、节约、保护流域水资源和防治水害的总体部署。流域专业规划是指流域范围内防洪、治涝、灌溉、航运、供水、水力发电等规划。流域机构所制定的综合规划和专业规划应当与国民经济和社会发展规划以及土地利用总体规划、城市总体规划和环境保护规划相协调，兼顾各地区、各行业的需要。制定规划时，必须进行水资源综合科学考察和调查评价。 新的水法虽授予了流域管理机构法定的规划权，并规定了规划审报批准程序。但在当前，国家仍须通过立法明确规定和充实流域机构规划类职权的权限范围，与地方政府权责的分工，所制定规划的效力以及制定规划的具体程序等。 鉴于流域规划的重要性，应强化对规划制定工作的质量管理。进一步加强自然科学、工程技术以及决策与管理方面的软科学研究成果在规划制定及其他方面中的实际应用，进一步提高制定规划的科技含量。 在流域规划中，应以流域水资源综合规划为中心开展流域的规划管理工作。把水量配置、水环境容量配置的规划实施作为制定、修订流域规划的基础工作来对待。 3.2 流域管理机构行政审批类职权 流域机构作为国家水行政主管部门的派出机构代表国家享有法定的水权，负责落实国家水资源开发利用战略和政策，统一管理、许可和审批区域水资源的开发和利用，实现水资源的可持续利用和国家利益的最大化。各级地方政府涉水部门和其他用水户向流域机构申请水权，根据流域机构许可，负责本地区水资源的开发利用工作，服务本地区经济社会的发展。 应将实施取水许可的审批制度作为流域水行政审批职权中的核心工作来做，做好流域范围内较公平合理的水量分配，并强化流域范围内取水许可的统一管理工作，加强流域管理及其与区域管理的结合，实现用水总量控制和定额管理相结合的用水管理制度。新水法明确规定了节水制度，这就要求在许可用水时应把节约用水和水资源保护放在突出的位置。同时，通过建立水权交易市场，探索有效的初始水权分配方式以提高水资源的配置和利用效率。另外，通过既考虑水资源承载能力，又考虑水环境承载能力的取水许可制度，力争源头控制水污染。 鉴于水资源承载能力和水环境承载能力的相辅相成和紧密联系性，也鉴于国外多数国家成功的经验，建议改变我国取水许可和排污许可分离发放的制度，改由水资源管理部门统一发放。因为排污许可证的发放必须建立在对水域使用功能区的定性和水域纳污能力的定量深入掌握和十分清晰的基础上，加之水量和水环境承载能力都是动态，其他部门难以全面而深入地掌握水的全局和每个局部，故由流域机构发放排污许可证是可行的，也是科学的，这有利于流域水质和水生态环境的管理和控制，这也是“一龙管水”的主要内容之一。 通过对限额以上大中型项目的审批及对防汛的调度等措施，对涉及到防洪安全的控制性骨干工程，特别是那些以防洪为主、兼有发电效益的控制性工程进行管理和调度等。 3.3 流域管理机构执法监督类职权 原水法规定的法律责任过于原则，不便操作，造成执法困难，新水法在加强执法监督方面，一是单设一章“水事纠纷处理与执法监督检查”，规定了水行政主管部门和流域管理机构及其水政监督检查人员执法权利和义务；二是强化了法律责任，对违法行为人应当承担的法律责任、行政处罚的种类和幅度等都做了明确的规定。这些规定，对流域水资源的治理、开发实施、统一监督管理提供了法律依据，也为水行政监督执法提供了法律依据。 加快与新水法相配套的政策法规的建设，进一步明确水行政监督执法的主体地位、权限、责任和程序，建立水资源保护的监督管理体制。建议国家制定专门的流域水资源保护的政策法规，建立流域水资源保护制度，赋予流域机构法定的监管手段，同时强化违法的法律责任，以有效地开展行政执法和监督工作。 建议国家制定适当的环境技术政策，积极探索运用税收、财政、信贷等经济杠杆，以取水管理为突破口，加强对江河源头区、城市排污口、水源区的水资源保护及对水污染事故调查处理等工作。加强对流域水质水量的监测，要特别抓好对行政区划的断面监测和实时动态检测，应与水环境的承载能力、污水排放指标相联系，与水域使用功能区划、水域的纳污能力、排放总量控制指标相联系，为实施流域水资源实时调度和应对水污染事故创造条件。同时，要细化与量化法律责任，强化取水许可中对水质管理的行政执法。 由于我国新水法未对跨国流域作出规定，而有的流域（如澜沧江-湄公河）却面临跨国流域管理中的诸多问题。建议我国对跨国流域进行专门的研究，并尽快制定相应法规和政策，使这些具有国际流域性质的河流在法制的规范下进行有效管理，促进上下游之间公平、合理地开发、利用和保护水资源。 总之，流域管理机构水行政管理职权的授予取得，应根据国情和河情具体情况，既不允许顾此失彼，更不允许以邻为壑，需要统筹兼顾各地区，各部门之间的用水需求，保证流域生态系统的优化平衡，全面考虑流域的经济效益和环境效益。通过科学合理地确立流域机构的管理职权，促进我国水资源管理体制的成功建立，使有限的水资源实现优化配置和发挥最大的综合效益以保持和促进经济社会的可持续发展。 参考文献 1、 汪恕诚 认真贯彻实施水法，加快水利事业发展 水利发展研究 2002.10 12-15页 报告 2、 汪恕诚 水环境承载能力分析与调控 水利发展研究 2-6页 学术报告 3、 汪恕诚 水利要坚定不移走可持续发展道路 水利建设与管理 2003.2 报告 4、 敬正书 依法行政，开创水利发展新局面 水利发展研究 2002.10 12-13页 谈话 5、 张林祥 依法治水，实现水资源的可持续利用 水利发展研究 2002.10 15-19页 学术论文 6、 张林祥 推进流域管理与行政区域管理相结合的水资源管理体制建设 中国水利 2003.3 30-31页 专题研究 7、 余富基 对流域管理机构行政管理职权的思考 水利发展研究 2002.7 1-3页 学术论文 8、 刘振帮 水资源统一管理的体制性障碍和前瞻性分析 水利发展研究 20021 17-20页 学术论文 9、 李五勤 水权制度与水资源管理体制改革的探讨 水利发展研究 2003.3 22-25页 学术论文 10、 王亚华 完善流域水资源分配制度应从九类机制着手 中国水利 2003.4 学术论文 11、 邓涌涌 贯彻实施新水法，加强流域水行政管理 中国水利 2003.1 36-38页 专题研究 12、 考察报告 法国水资源优化配置与管理系统 水利发展研究 2002.3 13、 阮本清 流域水资源管理 科学出版社 2001.11 14、 蔡守秋 环境资源法学教程 武汉大学出版社2002.6 15、 汪劲 环境法律的理论与价值追求 法律出版社 2000.1 16、 第十届全国人大第一次会议关于国务院机构改革方案的决定 国务院机构改革方案 国务院公报 2003.1 17、 六届全国人大常委会第24次会议 中华人民共和国水法 1998.1.21 18、 九届全国人大常委会第29次会议 中华人民共和国水法 2002.8.29