中国海岸湿地保护法律法规建设情况评述* ——以南中国海地区为重点 李挚萍 湿地是以水为基本要素的地方，控制着环境以及相连的植物和动物，湿地表现为水体在陆地表面或邻近陆地表面、或那些被浅水水域覆盖的陆地。 《关于特别是作为水禽栖息地的国际重要湿地公约（1971年）》（简称《湿地公约》）的第1条对湿地作了如下定义：“湿地是指天然或人工、长久或暂时性、静止或流动、淡水、半咸水或咸水的沼泽地、泥炭地或水域、包括低潮时水深不超过6米的海水区。”本文所涉及的湿地主要指沿海，特别是沿南中国海的广东、广西和海南三省的湿地，其分布广，面积大，在中国资源中占有重要的地位。湿地是世界上最具生产力的生态系统之一。它们是生物多样性的发源地，提供了水和基本的生产力。如水稻是最普遍的湿地植物，提供半数以上人类的主要食物，它支撑了众多的鸟类、哺乳类、爬行类、两栖类和无脊椎动物，还是重要的植物遗传基因库。湿地具有巨大的经济价值和生态价值，与森林、海洋一起并称为全球三大生态系统。 中国目前尚无关于湿地保护的专门立法，由于湿地是整个生态系统的重要组成部分，每个湿地本身又是一个个包含有土地、动植物、水等资源在内的相对独立的生态系统，所以，国家有关土地和其他自然资源的开发、利用以及保护、管理的所有立法也都适用于湿地。与湿地的利用和保护密切相关的立法主要有三类：一是有关土地和海域资源的立法；二是有关动植物保护的立法；三是有关自然保护区建设和管理的立法。以下分别就这几部分的立法作一个评述。 一、 有关土地和海域资源的立法 （一） 立法现状 海岸湿地通常位于陆地和海洋的结合部，在平面上往往由一定面积的陆地和海域组成，所以土地资源和海域资源是湿地所含的两种重要资源，目前这两种资源的立法主要有 1．国家级立法 （1）《土地管理法》 为了加强土地的开发利用和管理，我国于1986年颁布了《土地管理法》，该法于1998年进行了最新一次修改，除了进一步完善土地权属、土地规划、土地征用及补偿等制度外。该法将可持续发展确定为其立法宗旨和指导思想，在内容上更加强调土地开发利用和保护的协调，增加了土地用途管制制度、耕地保护制度、土地使用总量控制制度等内容，体现了资源立法上的许多新发展和新要求。1998年国务院还发布了《中华人民共和国土地管理法实施条例》，将具体落实《土地管理法》的各项制度。 （2）《海洋环境保护法》 为了加强对海洋环境的管理，我国于1982年颁布了《海洋环境保护法》，1999年修订后的《海洋环境保护法》除了对原有的限期治理制度、环境影响评价制度、“三同时”制度和海洋环境污染民事损害赔偿制度的内容作了必要的充实外，还根据现实需要，新规定了若干管理制度。主要包括：海洋生态保护和海洋环境保护规划制度、重点海域污染物总量控制制度、海洋环境标准制度、排污收费和倾倒费制度、限期治理制度、对严重污染海洋环境的落后工艺和落后设备的淘汰制度、海洋环境监测和监视信息管理制度、海洋污染事故应急制度、现场检查制度、船舶油污保险和油污损害赔偿基金制度等。 （3）《渔业法》 1986年颁布的《渔业法》于2000年进行修订，新《渔业法》的颁布实施，突出了渔业资源和渔业生态环境的保护，强调国家对水域的统一规划，修改并完善养殖证制度，注重了重要养殖水域的保护，规范了水产苗种管理，增加了养殖病害防治的规定。同时，还注重捕捞强度的控制，强调捕捞业的结构调整，建立和完善相应的法律制度。 （4）《海域使用管理法》 2001年10月27日颁布的《海域使用管理法》，取代了原有的《国家海域使用管理暂行定》，主要有以下主要制度：海洋功能区划制度、海域使用的申请与审批制度、海域使用权制度、海域使用权制度、海域使用金制度和海域使用的监督检查制度。海域使用管理法的颁布，是促进中国海洋经济持续、快速、健康发展的保证，是中国海洋开发从无序、无度、无偿状态转变为科学合理、协调、有序局面的分水岭。 此外，国务院和国土资源国家海洋局、环保局和农业部等部门还颁布了《土地复垦规定》、《基本农田保护条例》、《土地违法案件处理暂行办法》、《海域使用权登记办法》、《海域使用申请审批暂行办法》、《海域使用权争议调解处理办法》、《海洋行政处罚实施条例》、《渔业捕捞许可证管理办法 》、《渔业行政处罚规定》等。 2．地方立法 广东省制定了《广东省土地管理实施办法》、《广东省征用农村集体所有土地各项补偿费管理办法》、《广东省土地权属纠纷处理条例》、《广东海域使用管理规定》、《关于< 广东省海域使用管理规定>的修改决定》、《广东省海域使用费征收暂行标准》、《广东省近岸海域环境功能区划》，《广东省渔业管理实施办法》，《广东省人民代表大会常务委员会关于建设人工鱼礁保护海洋资源环境的决议》、《广东省浅海滩涂水产增养殖保护管理规定》等，一些县市也制定了关于海域使用管理、渔业开发的规定。 广西壮族自治区制定了《广西壮族自治区土地管理实施办法》、《广西壮族自治区渔业管理实施办法》、《广西壮族自治区渔业管理实施办法》、《广西壮族自治区海域使用管理办法》、《广西壮族自治区渔业管理实施办法》、《广西壮族自治区水产苗种管理办法》等。 海南省海洋厅制定了《海南省海域使用可行性论证管理规定(试行)》、《海南省海域使用可行性论证工作指南(试行)》、《海南省海域使用项目档案管理规定(试行)》、1998年9月海南省人大颁布了《海南省红树林保护规定》。 （二）立法的存在问题 上述法律法规为海岸湿地的使用、管理和开发利用提供了有力的法制保障。其中，《海域使用管理法》的出台，确立了我国海域使用管理的基本制度，是我国海域使用管理法制化的建设的重大突破。《渔业法》的修订则为渔业可持续发展提供了法律保障。可以说，近几年来国家、地方在海域使用管理、渔业、养殖业开发方面的立法、修订法律的活动对保护海洋湿地资源是非常重要。但由于三省大部分的沿海湿地资源处于经济活跃地带，如广东的沿海湿地地处沿海开放地区，工业、农业、养殖业、房地产业、旅游业发达；广西的沿海湿地也面临工业、房地产、养殖业和旅游业开发的强大压力；海南地处热带边缘，农作物生长季节长，湿地生产力高。所以过渡开发、盲目开发的现象非常严重。海域使用管理法律法规立法与实施存在以下问题： 1．缺乏综合性的资源立法，使湿地资源的综合管理受到限制 我国从中央到地方的资源立法传统上都有一个特点，就是以部门立法为主导，有多少部门就有多少法，资源法呈割据状态。各部门的立法受到其管理权限、协调能力和部门利益的局限性，使得资源难以获得统一的管理，这和资源的生态属性是不相符的。如，我国对土地资源无法形成统一的登记，土地按《土地管理法》规定在国土部门登记，林地按《森林法》规定在林业部门登记，草原按《草原法》在草原主管部门登记，水面按《渔业法》规定在渔业主管部门登记，海域按《海域使用管理法》规定在海洋行政主管部门登记，所以整个国家不能提供一张完整的地籍图。 有关湿地资源的立法同样面临这类问题。虽然国家曾于近年组织过一次全国性的湿地资源调查，但是资源是在不断变化之中的，由于没有统一的登记、调查、规划和档案制度，这也是造成我国湿地资源家底不清，在开发利用和保护上缺乏统一管理、统筹规划、统一协调的根本原因。部门立法之间由于缺乏协调，导致多头管理、相互抵触或者管理空白等问题经常发生。如《海域使用管理法》第七条规定了国务院海洋行政主管部门负责全国海域使用的监督管理。沿海县级以上地方人民政府海洋行政主管部门根据授权，负责本行政区毗邻海域使用的监督管理。渔业行政主管部门依照《中华人民共和国渔业法》，对海洋渔业资源实施监督管理。而二者使用湿地资源时是相互交叉的，在地方法规、规章尚未健全的情况下容易发生部门利益之争，造成一处湿地多方管理，出现问题则互相推委的现象。 2．地方立法速度太慢，跟不上实际的需要 近年来国家新颁布和修改了许多相关的法律、法规，如《海域使用管理法》、《土地管理法》、《渔业法》、《水法》等，但是原有地方立法的存、改、废工作却往往跟不上，有的地方立法已经非常陈旧，但是，却仍在使用，造成法律适用上的很多问题。国家不少的新立法是需要地方立法相配套的，如落实实施法律所需要的经费来源，相应的机构、人员的配置和提供其他支持等。但是地方立法却严重滞后，使得国家立法由于缺乏具体实施办法和配套措施而无法推行。 3．重资源开发利用、轻资源的养护、更新 无论是从法规数量，还是从单个法规的内容比例来看，上述资源立法都是以开发利用为主，有关资源的保护和更新的内容虽然近年来日益受到重视，但是，仍然存在与开发利用的速度和强度不协调，与生态环境保护的需要不适应等情况。 4．资源的权属问题尚未很好理顺 我国目前土地权属制度相对明晰了，而海域权属制度近几年才开始构建。如明晰海域使用权，建立海域使用权有偿使用制度等。明确海域使用权是国家对海域使用权属的管理，有助于解决我国海域使用中出现的无序、无度开发、海域资源浪费、海域环境恶化、用海纠纷不断和国有资产流失等问题。海域属于国家所有，国家对海域的所有权应该在经济上得以体现，实行海域有偿使用，征收海域使用金是实现这一目标的有效途径。但是在明确海域使用权过程中存在着对沿岸世代以海上打鱼为生的渔民的原始权利和生存权利考虑不够等问题。农村实行土地承包时，给每个农户都划定了相当数量的土地，做为其生存和发展的基本保障，但是国家在实行海域有偿使用时，却未能明确作为渔民生存和发展所需要的基本资源保障，没有明确他们的使用权，而只是确定能支付海域使用费的使用者权属。因此，在确定了海域使用权的过程中经常和当地渔民发生冲突，已成为近年来海域使用冲突的主要原因。 （三）完善立法的建议 针对现行海域使用管理法律法规立法与实施中出现的问题，提出以下建议： 1．加强立法协调 从世界各国的立法发展看，资源立法的综合性趋势已开始出现，因为用单一的法律来调整资源问题是不够的。而我国在短期内仍难进行资源的综合立法，因此，应该在现有的框架内采取一些措施尽可能地减少上述存在问题的影响，加强立法协调，尽量委托中立机构起草法规等。必要的时候可以考虑由政府法规部门或人大组织进行相关法规的编纂。 2．调整资源立法的立法目的和宗旨 随着生态环境危机的加深和可持续发展战略的确立，20世纪后期以来，许多国家资源立法已由过去强调开发利用，转趋强调合理开发利用和生态保护的协调，甚至向生态保护为主转化。 我国作为发展中国家，不可能做到以生态保护为主，但是却应该强调开发利用和保护的协调，以实现资源的可持续利用为最终目的。而我国目前的资源立法体现了这一原则要求的仍不多，三省的地方立法更是不足，这是我们在制定和修改相关法律法规时一定要注意的。 3．尽快根据国家立法，进行法规、规章的立、改、废活动 各地区应该根据《土地管理法》、《海洋环境保护法》、《海域使用管理法》、《渔业法》及其他立法制定与当地情况相适应的法规、规章。已经制定的，如1999年颁布的《广东海域使用管理规定》、《广东省渔业管理实施办法》、《广西壮族自治区渔业管理实施办法》、《海南省实施< 中华人民共和国渔业法>办法》法规则应做出相应的修订。构建完善的地方土地和海域使用管理法规体系。 4．在明晰产权的基础上，尽可能地兼顾各方利益 组织对海域有偿使用制度实施状况的评价，进一步完善该制度。在保障国家对海域充分行使所有权的基础上，保护使用者的权益，保护渔民的基本生存权利。对渔民历史上已经形成的养殖区域应确立其使用权，在渔民生活居住区附近的海域划定特定的区域由渔民具有优先使用权，对渔民使用海域减免海域使用金。 二、有关湿地动植物保护的立法 （一）立法现状 1. 关于动物保护的立法现状 （1）国家有关动物保护的法律法规 我国目前有关动物保护的法律主要有两类：关于动物保护的专门立法和与动物保护相关的立法。关于动物保护的专门立法有：《野生动物保护法》、《陆生野生动物保护实施条例》、《水生野生动物保护实施条例》。此外还有一些由林业部发布的关于动物保护的办法，如《国家重点保护野生动物驯养繁殖许可证管理办法》等。 （2）广东、广西、海南三省有关动物保护的地方立法 广东省制定了《广东省野生动物保护管理条例》、《广东省野生动物驯养繁殖许可证管理办法》、《广东省海龟资源保护办法》等。 广西壮族自治区人大通过了《广西壮族自治区陆生野生动物保护管理规定》、《广西壮族自治区水生野生动物保护管理规定》《广西壮族自治区陆生野生动物驯养繁殖许可证管理试行办法》、《广西壮族自治区陆生野生动物经营利用许可证合法管理实行办法》、《广西壮族自治区陆生野生动物运输证合法管理试行办法》。这些相关的地方立法涉及野生动物保护的各个环节，为野生动物提供比较全面的保护打下较好的基础。 海南省人大在1996年重新修订颁布了《海南省实施< 中华人民共和国野生动物保护法>办法》，规定了保护野生动物的基本制度。此外，还于1998年9月颁布了《海南省珊瑚礁保护规定》，为珊瑚虫及其生长环境提供一定的保护。 现有的法律法规基本构建了一个比较完整的动物保护的法律框架，从中央到地方层层细化，地方立法针对本地的动物保护和管理的特别情况也做出了一些比较具体的规定，形成了一些行之有效的制度，包括：第一，各种许可证制度。包括特许猎捕证、狩猎证、驯养繁殖许可证、野生动物运输证等，保证了主管部门在野生动物保护的各个环节上能够及时地掌握各种信息，从而可以及时地对其进行监控和管理。第二，野生动物保护的宣传教育制度。规定各级政府可以确定适当的时间为野生动物宣传月、爱鸟周等，开展野生动物的宣传教育，提高公民保护野生动物的意识。第三，野生动物资源的调查和档案制度。规定定期组织野生动物资源调查并建立资源档案，使野生动物管理部门及时掌握野生动物资源的状况，并能针对变化的情况总结原因和趋势，从而更好地保护野生动物资源。 2. 关于植物保护的立法现状 （1）国家有关植物保护的法律法规 我国有关植物保护的专门的法律法规主要有《草原法》、《森林法》、《森林法实施条例》、《野生植物保护条例》等。 （2）广东、广西、海南三省有关植物保护的地方立法 与动物保护方面的立法相比，三省在植物保护方面的立法不多，包括：广东省制定的《广东省森林和野生动物类型自然保护区管理实施细则》，广西壮族自治区制定的《广西壮族自治区森林和野生动物类型自然保护区管理条例》、《广西壮族自治区山口红树林生态自然保护区管理办法》，海南省制定的《海南省森林保护管理条例》和《海南省红树林保护规定》。其中《海南省红树林保护规定》是全国第一个有关红树林的地方性立法。 我国在植物保护方面的立法也形成了一些基本的保护制度：一是各种许可证制度，如林木采伐许可证，野生植物的采伐证，保证主管部门对植物的有效监管。二是植物资源的调查和档案制度。三是建立林业基金和森林生态效益补偿基金制度，为更好地保护林地、森林等筹集资金。 （二）存在的问题 经过十几年的努力，我国在动植物保护立法方面上基本构建了一个比较完整的，从中央到地方的具有层次性的法律框架，为动植物的保护提供一定的法律保障。但是，这些立法仍然存在一些问题： 1. 几个动植物保护的基本法律比较旧，有的条文已不适应新的情况 《野生动物保护法》在1988年通过，《草原法》在1985年通过，距今已有十几年，同期的许多法律已经过人大重新修改，但这几个法律依然没有改动。随着经济的发展，人口的增长，人们对各种资源的需求越来越大，各种开发活动已严重影响到野生动植物的生存环境。经济发展之快，开发规模之大已远远超出立法者在立法当时的考虑。一些条文不能适应新的情况，与已经修改的其他相关的法律也不协调。例如《野生动物保护法》第四章“法律责任”中所据以追究刑事责任的刑法条文已在1997年经过较大规模的修改，而《野生动物保护法》却没有随之更新，造成法律上的冲突。虽然可以通过司法解释等的途径加以解决，但毕竟是一个法律上的漏洞。 同时，这些基本法律只针对珍稀的，濒危的或有重要价值的动植物的保护、管理和开发利用，对野生动植物赖以生存的生态环境的保护却不够重视。第一，这些基本法律多数没有考虑环境污染对野生动植物保护的影响，涉及到环境污染的条文少，而且不够具体。第二，这些基本法律只针对目前的珍贵动植物进行保护，对较少提及其他的野生动植物保护，没有预防性的法律。 2. 动植物保护的法律法规的条文太抽象，可操作性比较差 几个动植物保护的基本法律的条文都制定得比较粗，虽然国务院的相关的《实施条例》和地方的实施办法，实施条例等可以在一定程度上弥补该缺陷，但由于其级别低，难以解决所有的问题。一些新的行之有效的可普遍推广的制度应上升为国家法律。而地方的实施条例，实施办法等应更能体现出地方的特色，针对地方存在的问题，而不是单纯的国家法律的细化。 （1）补偿性的条款不明确。法律法规都规定因保护野生动植物造成损失的，当地政府给予补偿，补偿办法由当地政府规定。但不少地方政府的实施条例里，又将这个制定补偿办法的权力授予当地的野生动物或野生植物的行政主管部门，而没有在条例中体现，这就使得损失计算的标准、补偿的标准等不能在较高层次的法律法规中明确。而法律法规又没有规定当政府没有给予补偿时的救济途径，这些不确定的规定都会增加受损失的个人或单位取得补偿的难度。因此，在地方条例的修订时应加入具体的补偿标准幅度，而国家的立法中亦应考虑加入受损失人在没有得到法律法规所规定可得到的补偿时的救济途径。 （2）部门间的协调和合作不够明确。野生动植物的保护涉及到林业、渔业、环保、工商、海洋、水产、农业等部门的管理工作，有赖于这些部门的通力合作，但是现有的法律法规除了个别的条款，极少明确规定各部门之间的具体的协调合作的内容，而各部门间的权力界限的模糊直接导致部门各自为政，有利益时互相争夺，出现问题时推诿扯皮的现象。由于涉及不同的部门，这种部门间管理权力的划分和部门间合作的规定应体现在国家的立法之中。 （3）管理部门的工作人员违反法律法规的规定所应承担的责任不明。在管理部门的工作人员违反法律法规但又未构成犯罪时，法律法规都规定应对其给予行政处分，但究竟是何种形式的行政处分却往往没有指明，这就使得违法得政府部门工作人员所承担的责任不够透明，为违法的工作人员逃避法律责任提供可乘之机。国家和地方应该结合国家有关的法律法规，明确违法的国家工作人员的法律责任，提高处罚的透明度。 3. 一些法律法规没有规定违反某些条文的法律后果以及相应的补救或救济措施 在涉及野生动植物保护的法律法规中，有个别的条文只规定应该如何处理一个问题，但没有规定如果没有处理或处理不当时应如何解决。例如，多数相关的法律法规都规定主管部门应该为所保护的动植物建立档案，但却没有规定因为没有及时建立或更新档案而阻碍了野生动植物保护工作时，有关的工作人员应负的责任。又如，《野生动物保护法》第二十九条规定，有关地方政府应当采取措施，预防、控制野生动物所造成的危害，保障人畜安全和农业、林业生产。但却没有规定若政府没有采取适当的预防、控制野生动物的措施而给当地人民群众的人身和财产造成损害时所应负的责任，这就使在一些野生动物出没的地方有时会发生野生动物伤人但受伤者却投诉无门的现象。如果这种情况不加以改善，必然会使保护野生动物和保护人畜安全以及农业、林业生产对立起来，不利于野生动物的保护。国家和地方的立法应弥补这方面的法律空白。 4. 地方的立法针对性不够强，没有体现对本地特有的动植物的特有品种的保护，仅是国家有关法律法规的细化甚至是重复。 除了海南省关于红树林和珊瑚礁的保护规定比较突出地体现出对本地特有或特别丰富的动植物资源的保护以外，广东、广西的地方法规则未能体现出这一点。广东、广西的沿海湿地也有许多特有的珍贵的动植物品种，并需要特别的保护的。例如广东的中华白海豚，广西的儒艮、鲎以及分布两地的红树林等。地方的立法应对这些珍贵动植物及其生存环境给予关注，针对这些珍贵的动植物的生存环境和资源的状况制定有关的法规，对其赋予更为全面的保护。 同时，地方应对各自然保护区制定保护管理的条例。各自然保护区保护的对象各有不同，但对整个生态环境的保护都有极为重要的意义。地方应对这些自然保护区给予足够的重视，使自然保护区的管理工作有法可依。 （三）完善立法的建议 1．加快国家法规的更新，适用发展的需要 国家和地方应该尽快考虑对上述动植物立法进行修改，针对已改变的或新出现的情况加入新的内容。如进一步完善保护动植物的生态补偿制度、奖励制度、责任制度。我国经济发展虽快，但我国政府的财政资金仍然相当紧张，难以支持补偿及奖励的所有支出，因此，法律可以规定建立某种形式的保护野生动植物的基金，部分补偿和奖励的资金从基金中支出。基金的来源可以包括政府资助，民间捐助，对违法行为罚款和对违法所得没收等。最终使得补偿和奖励性条款可以落到实处。增加动植物预防性保护制度，如预警制度、风险评估制度等。 2．加快地方立法，突出地方特色 三省特殊的地理位置，使其动植物品种及其生存环境很有地方特色，非常珍贵，而三省沿岸湿地大部分位于我国经济活跃地带，经济活动对野生动植物的生存和发展构成极大的威胁，因此，三地应该加大保护力度，力求实现经济发展和环境保护的双赢。 三、有关湿地自然保护区立法 建立湿地自然保护区，对具有特殊价值的生态系统、动植物种群、自然遗迹等采取更严格、更有针对性的保护措施，是保护湿地的重要举措。我国与湿地自然保护区相关的立法也有一定的发展。   （一）立法现状 1．国家级的自然保护区立法 目前国家已颁布的与湿地保护区建设有关法规主要有： （1）《中华人民共和国自然保护区条例》 由国务院于1994年颁布的《自然保护区条例》是我国目前在自然保护区建设和管理方面的最重要立法，它主要规定了两项基本制度，一是自然保护区的设立制度。就设立自然保护区的要求、条件、报批程序、自然保护区界区和功能区的划定做了具体规定；二是自然保护区的管理制度。明确了自然保护区的主管部门及其职责；具体管理机构的设立、职责、经费来源；保护区内实行的特殊保护措施等。 （2）《海洋自然保护区管理办法》 为了加强海洋自然保护区的建设和管理，国家海洋局于1995年发布了《海洋自然界保护区管理办法》，该办法规定典型海洋生态系统所在区域；高度丰富的海洋生物多样性区域或珍稀、濒危海洋物种集中分布区域；具有特殊保护价值的海域、海岸、岛屿、湿地等应当建立海洋自然保护区。并对海洋自然保护区的设立程序、管理机构、保护措施等做了具体规定。 （3）《自然保护区土地管理办法》 国家土地管理局和国家环保局于1995年发布了《自然保护区土地管理办法》。该办法规定，自然保护区内的土地，依法属于国家所有或者集体所有。已经确定的土地权属不因自然保护区的划定而改变。新建、扩建自然保护区或者划定自然保护区的核心区和缓冲区，需要征用集体所有土地或者划拨国有土地的，依照《土地管理法》的有关规定办理。自然保护区的范围和界线由批准建立自然保护区的人民政府确定，关标明区界。自然保护区内土地的使用者必须严格按照土地登记和土地证书规定的用途使用土地，改变用途时需事先征求环境保护及有关自然保护区行政主管部门的意见。禁止任何单位和个人破坏、侵占、买卖或者以其他形式非法转让自然保护区内的土地。 此外，国务院和林业部、环保总局和地矿部等部门也颁布了《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》、《自然保护区类型与级别划分原则》、《地质遗迹保护管理规定》、《中国自然保护区发展规划纲要 (1996—2010年)》、《关于进一步加强自然保护区管理工作的通知》、《关于涉及自然保护区的开发建设项目环境管理工作有关问题的通知》。 2．地方级的自然保护区立法 广东省制定了《广东省森林和野生动物类型自然保护区管理办法》、《广东省森林和野生动物类型自然保护区管理实施细则》、《广东省人民代表大会常务委员会关于加快自然保护区建设的决议》；惠东县政府颁布了《关于大亚湾水产资源自然保护区管理规定》和《关于港口海龟保护区的规定》。 广西壮族自治区人大常委会制定了《广西壮族自治区森林和野生动物类型自然保护区管理条例》、《广西壮族自治区北仑河口海洋自然保护区管理办法》、《广西壮族自治区山口红树林生态自然保护区管理办法》，以政府的名义颁布某个重要自然保护区管理办法的做法，在全国都少见，这体现了广西对上述两个自然保护区管理的重视，对提升自然保护区的地位有较大影响。但是广西却没有一个全省适用的综合性的自然保护区法规。 1991年，海南省人大常委会通过《海南省自然保护区管理条例》。 （二）存在的问题 1．《自然保护区条例》的龙头地位被忽视或淡化 《条例》是对自然保护区的管理建设工作经验教训的总结，其中既吸收了许多在此之前地方立法中的优秀成果，也对各地方不一致的作法做了统一的规定，避免各行其是，对此，《条例》第二条专门规定：“凡在中华人民共和国领域和中华人民共和国管辖的其他海域内建设和管理自然保护区，必须遵守本条例。”可以说，《条例》在自然保护区的管理和建设中处于核心或龙头地位。然而，在整个规范性文件体系的建设过程中，这一点却得不到应有的重视。表现在，第一，地方性法规中与《条例》不一致的规定长期得不到修正，例如，对同一种违法行为的处罚量度，《海南省自然保护区管理条例》第26条、《广西壮族自治区山口红树林生态自然保护区管理办法》第23条、《广西壮族自治区北仑河口海洋自然保护区管理办法》第32条与《条例》第34条规定就不一致；尽管根据《立法法》第80条及其它法律法规等规定可以推导出应该适用《条例》的相关规定，然而这3个地方法规的有效存在还是给保护区的管理和建设造成了一定的影响。第二，广西壮族自治区人大常委会于1990年通过《广西壮族自治区森林和野生动物类型自然保护区管理条例》，1997年进行了修正，但即使是修正后，第一条中所列举的立法依据中也未提及《条例》，同样的情形也发生在1997年修正后的《广东省森林和野生动物类型自然保护区管理办法》第一条中。这都是《条例》不受重视的表现。 2.地方对自然保护区立法重视不够 从这些年关于自然保护的法规建设情况来看，各地方关于自然保护区的立法自《条例》出台后基本上未做更深入的立法尝试，大多停留在《条例》颁布前的水平； 许多内容与《条例》内容相重复，而对《条例》需要具体化的许多制度，如补偿制度、经费保障、奖惩制度、纠纷处理制度却未能制定进一步可操作的规定。 3．管理体制的设计仍不够合理 《条例》第八条规定的综合管理与分部门管理的管理体制仍存在一定的不足： 第一，这种管理体制是以自然保护工作来迁就现存的管理体制，立法的基点更多考虑的是现实生活中的可行性而不是怎样才能实现自然保护本身利益最大化的合理性，这使得自然保护工作的效益大打折扣，在机构改革中这一点显得更为突出； 第二，这种管理体制默许或纵容了部门之间为了自身的利益而损害自然保护的做法。例如一个典型的红树林自然保护区，海洋和海岸带属海洋部门，浅海和滩涂中的水生动物属农业部门，林木和栖息于保护区中的鸟类则属林业部门。为了各自的部门利益，各部门都重视在同一块地方上圈地作为势力范围，然而业务分隔而管理职责重叠交叉使管理工作既容易产生权限上的矛盾，也容易互相推诿责任。最终的结果必然导致各部门对一些自然保护区在经费和人员上配备上只愿意维持较低的水平，而分散的有限资源也使其它一些没有争议的自然保护区因为得不到更多的资金等而影响了发展。 4．自然保护区土地权属问题未完全理顺 对资源的保护往往与对资源的开发利用相冲突，许多情况下都涉及到对土地的所有权与使用权的权属问题。《自然保护区土地管理办法》第7条第2款明确规定，“自然保护区内的土地，依法属于国家所有或者集体所有。……依法确定的土地所有权和使用权，不因自然保护区的划定而改变。”这样，在自然保护区的建设过程中就很容易造成自然保护区管理机构因为没有对保护区土地的使用权而无法有效地自然资源进行保护和管理。该办法第十二条因此规定“新建、扩建自然保护区或者划定自然保护区的核心区和缓冲区，需要征用集体所有土地或者划拨国有土地的，依照《土地管理法》的有关规定办理。”这一规定并未为自然保护区取得自然保护区的使用权提供了依据，反而为地方为了经济的发展而争夺该保护区土地使用权的留出了足够的空间。此外，当自然保护区与土地权属人在使用土地上发生冲突时，不能按照一般土地权属纠纷来处理，而应该有一些特殊有原则，但是目前立法没有针对性规定。 5．自然保护区建设与当地利益之间的冲突解决机制尚未健全 建立自然保护区，必然要限制开发使用保护区内的自然资源，这和当地经济建设及其他事业发展对当地自然资源和空间的开发、利用的需要，当地群众生产、生活需要产生一定的冲突。合理地解决这些冲突，关系到当地经济和环境的协调发展。但是目前这种冲突解决机制尚未健全。自然保护区的设立是为了公共利益，其对土地权属人的私益必然有不同程度的限制，如保护区的核心区禁止任何单位和个人进入，区内原有居民必要时还得迁出；核心区外围的缓冲区只准进入从事科学研究观测活动。将私人的财产用于公共目的，由此造成土地权属人的损失应进行补偿，目前的制度也不完善。 （三）完善立法的建议 1．保持法规体系的协调一致 各地方和各部门的自然保护区立法应该和《条例》要求保持一致，在现阶段，应对各部门和各地方对自然保护区的立法与《条例》不一致的地方进行清理。 2．尽快修改《自然保护区条例》 《自然保护区条例》是该领域立法的龙头，一些重要的制度必须首先在《条例》中规定，如自然保护区建设与当地利益之间冲突的解决机制，《条例》应明确一定的原则、机构和程序来解决这类冲突；又如自然保护区土地权属制度，为了保证国家和地方对自然保护区的管理，属于国家重要的自然保护区的，应尽可能通过征地的方式将自然保护区的核心区和缓冲区内的土地变为国有；不需要划为国有的自然保护区，限制甚至取消所有人的使用权，但是必须给予一定的补偿。