论我国林业行政执法现存问题及其对策 顾向一* 摘要：林业行政执法对我国林业资源的保护和发展至关重要，有效的行政执法是实现林业可持续发展的基本保障。本文在分析我国林业行政执法现状的基础上，针对其存在的主要问题，结合《森林法实施条例》的特点，提出了完善林业行政执法措施的构想。 关键词：林业行政执法 《森林法实施条例》 执法主体 执法监督 目前，我国正处于一个经济转型时期，计划经济时代遗留的一些问题至今未能很好地解决，林业行政执法问题即为其一。1998年修订的《森林法》和2000年颁布的《森林法实施条例》围绕生态环境建设、植树造林、林木管理和林地管理等问题，对林业基本法律制度进行了修改。此后，国家林业部门又出台了一系列规章，使林业法律法规体系逐步建立和完善，为我国森林资源的保护提供了更加完备的法律依据，充分体现了国家对生态环境和资源保护的重视。但是，仅有法律制度是不够的，还必须使已有的法律制度在现实生活中得到切实实施，从而更好地保护我国的森林资源，真正实现可持续发展林业的战略目的。有鉴于此，必须认真分析我国目前林业行政执法现状，客观分析其存在的主要问题，有针对性地提出加强我国林业行政执法的具体措施，推进森林保护事业的发展。 一、林业行政执法的含义及主要内容 （一）林业行政执法的含义 林业行政执法属于行政执法的范畴，指的是依照林业法律、法规、规章开展森林资源行政管理活动，并依法对违法者进行处理。《森林法》第13条规定：各级林业主管部门依照本法规定，对森林资源的保护、利用、更新实行管理和监督。此条规定包含了两层含义 ：一是林业行政执法的主体是各级主管部门，其中包括国务院林业主管部门，省、自治区、直辖市林业主管部门，地（市）级林业主管部门和县级林业主管部门；二是林业主管部门的职责是依照《森林法》的规定，对森林资源的保护、利用、更新等各项法律规范的贯彻执行进行管理和监督。这既包括对实施各项法律规范的具体行为的管理和监督，也包括对违反林业法律、法规、规章和政策的公民、法人及其它组织进行依法处理。所有这些统称为林业行政执法。 （二）林业行政执法的主要内容 林业行政执法内容丰富，涉及《森林法》及与其相关的林业法规、规章和政策，涉及森林培育、国土绿化、森林经营、林业采伐、林地生产管理、森林防火、野生动植物保护、森林采伐、林地利用、木材经营、木材运输、森林生态效益补偿、森林植被恢复费征收和林业基金管理等多项林业行政事务，大体包括以下几个方面： 1. 依法加强森林资源包括森林、林木和林地的管理，并监督执行；并依照法律法规规定的程序和职责权限，组织森林资源调查，建立森林资源档案，编制森林经营方案，开展森林资源动态检测和评价工作； 2．依照法定程序和职责权限，编制和审核森林采伐限额,加强年森林量采伐限额管理,并根据限额编制制定年度森林总采伐量计划和木材生产计划,监督检查限额和计划的执行；依照法定程序和职责权限，审核、发放林木(竹)采伐许可证,监督凭证采伐制度的执行,加强林木采伐管理； 3．依法监督和审核森林资源利用情况,对以木(竹)为原料的加工企业和木材经营单位进行审批和监督；监督实施凭证运输木材制度,依照法定程序和职责权限，审核、发放木材运输证,开展木材运输检查监督工作,建设和管理木材检查站、林业工作站等林业基层管理、执行单位； 4. 依法指导和监督森林、林木、林地的转让和作价入股等有偿使用；依照《森林法》及其《实施条例规定》的程序和职责权限，登记、发放林权证,审批征用、占用林地和林地开发利用,加强森林资源权属管理； 5. 依法征收、管理和使用森林植被恢复费,组织恢复森林植被，使植树造林面积不少于因征用或占用林地而减少的森林植被面积； 6. 依法对违反《森林法》及相关法律、法规和规章制度者予以相应的行政处罚。[1] （三）加强林业行政执法的意义 目前，恶劣的生态环境已经成为制约我国经济与社会持续发展的根本性因素 。因此，我们必须适应林业的客观规律，努力实现由以木材生产为主向以生态建设为主的历史性转变，积极推进由以采伐天然林为主向以采伐人工林为主的转变，由毁林开荒向退耕还林的转变，由无偿使用森林生态效益向有偿使用森林生态效益的转变，由部门办林业向全社会办林业的转变，这才是林业实现可持续发展的选择，而所有这些转变的实现都取决于林业行政执法及执法监督的力度。针对林业执法任务重、范围广的现象，只有完善林业行政执法措施才能保证林业资源的可持续发展，顺应林业的历史性转变。［2］ 二、我国林业行政执法的现状及存在问题分析 改革开放20多年来，我国林业法律体系不断完善，形成了以《森林法》为核心的由众多林业行政法规、规章等组成的完整体系。总的来说，无论在立法数量上还是在立法质量和立法技术水平上，我国林业立法的整体水平都已经处于世界发展中国家的先进之列，但是我国林业执法和执法监督体系却明显落后于实际需要，法律规范的要求与林业实际执法能力所能达到的水平存在很大的差距。尽管近几年来我国林业执法和执法监督工作也取得了一定的成效,但仍存在不少问题，主要表现在以下几个方面： 1.林业行政执法力量总体薄弱。第五次全国资源清查结果表明,我国森林面积15894.1万 h㎡,而截止1998年,全国林业行政专门执法人数仅20万人,公安民警4.9万人,这些人员中有相当一部分分布在地区级林业行政机构,基层直接办案人员的数量不到60%,就全国平均水平而言,人均行政执法面积1500h㎡,执法人员严重短缺。 2.当前破坏森林资源情况严重,林业执法任务异常繁重。根据林业局组织对森林采伐限额执行情况和各项建设工程征用、占用林地情况的抽样检查,当前全国超限额采伐和违法征用、占用林地的现象仍然相当严重。据统计,1993年到1998年,全国平均有56.2万h㎡的林业用地面积被占用或被改变用途,变为非林业用地,盗伐和偷运木材数量达到1030万立方米,1994-1998年5年间,年平均超限额消耗森林资源8679.4万立方米。造成破坏森林资源现象频繁发生、屡禁不止的原因主要有两个:一是一些地方领导对保护森林资源的重要性认识不够,不能正确处理生态建设与经济发展的关系,往往不惜以牺牲森林资源、破坏生态环境为代价来追求经济的发展；二是部分林业部门不能认真履行职责,管理不严,森林资源保护措施流于形式。 3.林业执法任务与林业执法资源的配置不协调,执法队伍人员整体素质不高。《森林法》规定的林业行政管理任务名目繁多,但是没有就执法所需要的社会执法资源的合理配置进行规范,致使林业执法所需要的人力、财力等必要的物质条件始终没有法律保障。目前，全国县级以上林业行政执法机构共3000多个,从事林业行政执法及管理的人员有3万多人，基层林业行政执法队伍包括省级人民政府批准设立的木材检查站4230个,乡镇林业工作站3.7万个,林政管理和木材运输检查执法人员约8.7万。但是,相比较林业执法的任务而言,主管部门在人力、财力上都远远不能满足执法工作的需求,因此许多林政管理只能采取形式审核而非实质审核批准的方式,难以做到现场调查管理和监督管理，从而导致森林资源超限额采伐。据统计,全国现有林业执法工作人员中高中文化程度以下的占44%,远不能适应林业超越式发展的需要。[3] 4.林业部门内部各职能机构之间存在职责不清、权能交叉的问题,不利于形成依法打击各种破坏森林资源的合力。目前基本上形成了这样一种现象,每出台一部有关林业的法规或规章,就确定一个林业行政执法机构,如木材检查站、森林公安、林政稽查大队等,甚至林业部门自管的机构都依法或授权享有林业行政执法权,造成林业行政执法权的不适当分散,执法权限和范围界限不明,执法依据不统一,存在以罚代收、以罚代刑的现象,部门之间执法冲突比较严重。 5.林业行政执法监督工作机构不健全,力量不足,执法机构的支持也不够。林业主管部门自1990年就开始设立执法监督检查处,承担林业系统的行政复议、行政诉讼、行政执法监督的管理和实施执法监督检查工作。但是,全国仅仅只有12个省、市、自治区设有专门的法制工作机构,其余的或者设立在办公室综合机构内,或者设立在资源林政机构内,很难发挥执法监督作用,尤其是设立在资源林政机构内的执法监督机构,执法和执法监督在一起,不符合执法监督的要求,也难以起到真正的监督作用。 6.林业行政执法主体比较混乱。《行政处罚法》和《林业行政处罚程序规定》已经对林业行政执法主体作出了明确规定，主要有三类：（1）县级以上林业行政主管部门；（2）县级以上林业行政主管部门依法委托的组织；（3）法律、法规明确授权的组织。由于历史的原因，加之林业执法面广、执法任务重的现实，虽然各省、市、自治区正在着手大量进行执法主体清理，但仍存在两个难点问题：一是国家林业局派驻国有林区森林资源监督专员办事机构，不能没有林业行政执法权，但层层派驻的专员又多数属于企业编制，不是独立的组织；二是国有森林企业属于企业性质，长期以来承担着管理国有森林资源的职责，已经形成了比较健全的执法机构和强大的执法能力。但是按照《行政处罚法》的有关规定，上述两种情况都不符合委托的条件。大量执法人员是企业编制的现状，使得执法主体资格遭到质疑。[4] 综上所述，尽管我国的林业行政执法体系已基本构成，但执法能力不强、执法人员素质不高、执法机构职能不清等问题严重制约了我国林业部门的发展，因此必须从根本上改变我国林业行政执法的现状。 三、加强林业行政执法的措施 针对上述林业行政执法中存在的问题，林业部门提出了加强执法和执法监督队伍建设、加大执法力度、加强执法监督检查、促进严肃执法和文明执法的指导思想，以实现依法行政、依法治林和依法兴林的目标。这一指导思想的确立，为林业行政执法指明了方向，有利于林业行政执法具体措施的完善。 （一） 根据林业行政执法的需要，加快林业法律、法规的建设，并加强相关法律、法规的宣传 1．《森林法实施条例》的实施对于加强林业行政执法的意义 2000年，国务院在原《森林法实施细则》的基础上，颁布了《森林法实施条例》，对《森林法实施细则》和《森林法》作出了50多处重要修改和补充。在这部条例中，国务院赋予了林业主管部门行使超常规法律手段的权力。《森林法实施条例》制定的直接目的有三个：一是使森林法律制度具体化，增强法律的可操作性；二是在《森林法》已有的原则规定基础上，在法规的权限内增加相应责任条款，增加林业法律法规的约束力；三是进一步理顺各方面的关系，减少执法困难。它的制定体现了国家对林业主管部门的高度信任，说明林业在社会和经济发展中的重要地位和作用已得到社会各方面的承认。[5] 这部条例保持了林业政策和法规的连续性、稳定性，具有配套性好、针对性强、具备可操作性等特点，其颁布对林业行政执法有重要的指导意义。 2．未来的立法目标及重点 《森林法》的修订和《森林法实施条例》的颁布，对我国的林业执法有重大的指导意义。在未来的几年里，应重点制定和完善与天然林保护、森林分类经营管理、森林生态效益补偿管理、森林公园管理、野生植物保护、防沙治沙等法律相配套的行政法规或部门规章，以及实施退耕还林还草工程、区域生态系统管理等方面的行政法规或部门规章。同时，应通过各种恰当的方式和方法对这些法律、法规进行大力的宣传，使其为广大的森林资源经营者所接受。切实可行的宣传引导措施往往比仅凭行政强制执行的做法更有成效，更容易激发森林资源经营者的主动性和积极性。笔者认为，从广义上讲，执法的范畴还可以包括带有促进意义的守法活动，即鼓励人们自愿地遵守法律，如通过实施教育、技术援助、资金补助等措施，鼓励人们自觉自愿地守法。[6] （二）清理执法主体，加强执法和执法监督队伍的建设。首先，应严格林业执法人员的资格审查，严把入门关。按照《人民警察法》的规定，执法人员一律从森林公安学校中严格录用，排除林业行政管理机关随便进人的制度，同时将法律授权的行政执法机关的执法人员全部列入国家公务员系列，对行政主体委托授予行政执法权的行政执法人员实行严格的资格认证制度，停止合同工、临时工从事执法工作。通过证件的发放和管理，实行执法资格认定和持证执法制度。其次，应加强执法人员素质培养，提高执法水平。应促进执法人员不断加强学习和自身素质的提高，采取多种形式开展执法人员的培训，增加法律知识和丰富执法技能，采取定期抽查考试、证件每两年审查注册等方式，不断淘汰不合格行政执法人员，。 （三）推行林业行政主管部门内部各执法机构的集中归并，形成立法、执法和执法监督三足鼎立的局面。简化行政执法机构，将木材检查、资源监督、林业工作站、野生动物保护等林业行政执法部门的职能合并，组建统一的林业行政执法机构，如组建林业执法局，实现林业任务以及一般林业行政事务与林业行政执法的彻底分离，以减少不必要的开支，集中力量，强化执法，统一执法，避免不同执法机关之间的冲突，克服相互推诿的工作作风，集中力量搞好林业行政执法工作。 （四）强化执法监督，建立健全执法监督机制。针对当前我国林业法律、法规执行过程中出现的问题，今后要切实建立、健全执法违法的责任追究制度和赔偿制度，要发挥人大、政党、检察机关、新闻媒体和社会舆论的监督作用，加大对林业执法部门和执法人员的清理整顿和反腐败力度，对于那些执法不严、徇私枉法和执法违法者，要给予严肃查处，以维护法律、法规的严肃性。各级人大可建立专门的环境与资源保护和执法监督委员会，其主要职责之一就是加强对包括森林资源在内的各种自然资源保护的相关法律、法规的执行情况的检查和监督，以便及时地纠正执法过程中的各种违法行为，保证法律、法规的有效实施。同时，立法机关还可以考虑通过制定专门的法律、法规，如行政执法法，明确执法机关及执法人员的执法程序、执法方式和执法责任，进而建立完善的执法监督机制。[7] 林业的性质、特点和任务都决定了林业建设离不开林业执法。在“十五”期间，一定要强化依法治林，彻底改变林业行政执法的形象，积极执法、坚决执法、严格执法，树立执法者权威，开阔执法视野，高度重视林业建设者、经营者的合法权益，营造良好的执法环境和氛围，促进我国林业的可持续发展。 参考文献： [1] 王迪生.浅谈林业行政执法与执法监督工作[J],中国林业，1998，（1）：10-11 [2] 陈根长.森林法实施条例的主要特点、新增内容及实施建议[J], 林业经济，2000，（2）：23-31 [3] 张蕾.《森林法》及《森林法实施条例》的特点及执法的几个相关问题［J］,林业经济，2001，（6）：10-16 [4] 周生贤.中国林业的历史性转变-----《中国可持续发展战略研究总论》前言，国家林业局网站，http://www.waterinfro.net.cn> ,2004年6月10日访问 [5] 孔凡斌.可持续发展条件下林业法制建设若干问题的思考［J］，东北林业大学学报，2003，（2）：41-45 [6] [美] 美国国家环保局编，美国环境执法原理，王曦等译，北京，民主与建设出版社，1999年出版 [7] 王祝雄.关于加强林业行政执法研究［J］, 林业经济，2000,（3）：63-69