林业基金制度的法律研究 李巧玲* 摘要：《中华人民共和国森林法》明确规定建立林业基金制度。建立林业基金制度，是国家对林业实行的一项经济扶持政策。目前世界各主要发达国家都建立了林业基金制度。我国应当从实际出发，建立符合我国国情的林业基金制度，扩大基金来源，并依法对其进行管理。 关键词：林业 林业基金 环境管理 一、建立基金制度的必要性 1、森林资源的生态效益属性决定了需要对森林资源进行投入。 森林生态系统作为资源，它的主要价值在于生态效益，森林有着保持水土，涵养水源，防风固沙与提供优美的生活环境等重要的作用。从长远看，森林生态效益也必然会转化为经济效益。森林是可再生的，如果按照与环境保护和谐一致的方式管理，森林就能源源不断地提供商品和服务，有助于可持续发展。 我国森林面积居世界第五位，森林蓄积量列第七位。但我国的森林覆盖率只相当于世界森林覆盖率的61.3％，全国人均占有森林面积相当于世界人均占有量的21.3％，人均森林蓄积量只有世界人均蓄积量的12.5％。可以说，我国的林业既不能满足经济建设和社会发展对木材和林产品的需求，也难以适应改善生态环境的需要。由于我国的林业基本上位于广阔农村地区，经济不发达，靠山吃山的思想严重破坏了森林生态系统。在林业发展的相当长时期，是把林业作为采掘业来对待的，而并没有关注森林生态系统的生态效益。对林业的投入不足已成了我国研究林业发展人员对林业发展的共识。 过去的自然保护管理系统的崩溃，市场机制的形成，导致必须广泛利用经济调节方法，建立新的自然保护管理系统，由于林业的主要价值在于生态效益，而林业的生态价值转化为经济效益的过程非常缓慢，因此必须加大对林业的投入，而这一投入仅靠国家进行补贴或补偿是远远不够的，再加上林业内部自我积累能力差，有些地区连林业看护人员的工资都无法落实，更不用谈对林业的投入了。因此，必须建立起一套完善的林业基金制度，增强对林业的投入力度。 2、建立林业基金制度的法律依据   < 中华人民共和国森林法>第八条明确规定：建立林业基金制度，国家设立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理。森林生态效益补偿基金必须专款专用，不得挪作他用。具体办法由国务院规定。由此可以看出，建立林业基金制度是国家为了解决林业投入不足，支持林业实现持续健康发展的重大战略性措施，是对林业实行的一项经济扶持政策。基中森林生态效益补偿基金是建立林业基金的主要内容。 林业是为人类社会的生存和发展提供环境条件的重要部门，它既是生态环境建设的主体，又是国民经济重要的基础产业。在实现国民经济和社会可持续发展中，始终处于“优化环境与促进发展的基础和主体地位，处于不可替代的保障和支撑作用。它在国民经济和社会可持续发展中的重要地位决定了林业必然属于国家重点支持的事业。林业又是一个特殊的行业，林木生产周期长，见效慢。同时，由于林业发展必须生态效益、社会效益和经济效益，在市场竞争方面明显处于劣势。林业特殊的运行规律，在客观上要求国家必须采取保护政策予以扶持，建立合理的资金投入与补偿机制。 二、国外基金制度研究 目前，世界各发达国家都建立了以财税为基础的林业基金制度，加大了林业资金投入，这也是各国林业充分发展并在国际上具有竞争力的原因。 美国的林业基金制度包括林业基金，造林补助基金和林业退税三种制度形式。1919年，美国根据< 林业法>的规定设立林业基金，基金来源是国家财政，由国家农业部林务局和州林业部门提出预算，报联邦和州议会批准执行，林业基金用于国有林的发展。此外，为鼓励私有林者造林和育林，美国还实施了造林补助金制度和林业退税政策。 英国林业基金是根据1919年林业法建立起来，主要用于发展国有林。基金来源有：1、国有林产品收入和土地财产的租金收益。2、议会每年通过的一定拨款，由国库支付。3木材销售收入。4、捐助金。 英国林业基金制度的突出特点在于国有林的收入不上缴，用于发展林业，不足部分由政府预算填补，基金由国家林业委员会统一管理，这一政策使英国国有林的发展有可靠的资金保证。此外，英国还于1945年、1947年和1974年先后通过三个法案，对私有土地永远用于造林的私人进行资助，资助方式有：1甲种补助法。个人以其土地永远用于生产木材，政府每年补助其造林和抚育费用的25%，直到收益期为止。2、乙种补助法。凡个人的10hm2以上的土地永远用于生产木材，涵养水源，保护农田，净化空气，每H发给造林费用100英镑。由于建立了国家林业基金制度和林业补助金 制度，英国的森林覆盖率已由一战时期的4%上升对现在的10%，森林增长量居西欧之首，成为少林国家森林资源稳定增长的典范。 加拿大是世界林业大国，其林业面积约占世界森林总面积的10。%，其中92%属于国有林。加拿大国有林实行国家预算制，林业资金由政府拨款，资金来源的主要渠道有：省政府、联邦政府和森工，以省政府投资为主，约占63%，联邦政府的投资额一般相当于省投资额的15-20%。自70年代以来，加拿大的林业投资不断增加，省政府的森林经营投资由1977年的3、61亿加元增加到1983年的7、84加元，同期，联邦政府的投资额由1977年7800万加元上升到1、84亿加元，年均增长4、4%；森工部门的投资额则由2、21亿加元增加到2、9亿加元。 德国的国有林实行国家预算制，由联邦政府的州政府分别给予40%和60%的投资，上国家包揽。随着德国经济的发展，国家对国有林的投入呈快速增长趋势。德国分别于1956年1969年先后颁布了< 私有林管理法>和< 林业合作法>，对私有林主予以15年的经费补贴。 日本由政府设立的林业基金制度内容包括国有林特别会计法、一般会计法和造林补助基金制度。1947年日本颁布< 国有林特别会计法>，明确规定国有林的收入不上缴，全部留给林业部门用作育林经费，由林野厅统一管理和核算，如出现赤字，由国家预算予以补贴，若收入有结余，则转入下一年度继续使用。必要时，经国会批准，农林水产省还可通过发行公债的办法获得林业发展资金。 三、我国林业基金制度的现状 我国森林法明确规定了要建立林业基金制度，从全国来讲，广东、福建、辽宁等省均先后出台了一些办法，有20多个省建立了林业基金管理机构。目前，建立林业基金制度已得到社会各界的广泛认同，有一定的社会和群众基础。 虽然在各级政府的许多文件中，都把林业摆在十分重要的位置，强调林业是国民经济的基础产业，但是从实践来看，林业的地位和作用，停留在“口号”上的多，落在实处的少，特别是林业的一些经济政策不到位，表现为明显的行为短期化倾向。林业投入严重不足，森林资源增长缓慢。在林业发展的相当长的时期，一直是把林业作为采掘业来对待的，没有正确认识林业的特殊规律与生态作用。对林业的生态作用不能充分认识，再加上整个林业地区迫切需要发展经济解决生存问题的现实压力，地方政府财政紧张，不可能对森林有太多的投入与管理，基本是让林业处于自生自灭的方式。 因此，我国并没有真正的林业基金制度。目前所指的林业基金制度主要是以森林生态效益补偿基金为主要内容。森林生态效益补偿基金的来源，基本上有两条途径，一为财政为此项资金增加预算拨款；二为按森林生态效益服务为民，取之于民的原则，向纳税人和直接受益人征收。从国家财政林业支出看，一直处于较低水平，要比同样作为基础产业的农业水利等行业的财政支出水平低很多。对林业投入过少，也影响了我国林业在国际上的竞争地位。 四、关于建立林业基金制度的若干思考 上述建立了林业基金制度的国家都是市场经济高度发达的国家，对林业实行的是全方位、高强度的扶持和保护政策，有雄厚的财力做后盾，我国作为一个发展中国家，尚没有足够的财力对林业进行全方位保护的扶持。民情不同，经济发达国家已基本实现工业化，有的已经进入了后工业化时期，其城市化程度高，农村人口少，森林与人口、环境、经济之间的矛盾相对缓和，林业产业功能的压力也相对较轻，我国林业则肩负发展经济和保护环境的双重使命，林业在广大农村，尤其在林区农村，仍是当地发展经济的主力军，社会对林业的产业功能需求较高。 为了适应入世对我国林业产业的需求，我国应当从本国实际情况出发，根据政企分开的国有林管理体制的改革方向和分类经营的林业经营模式的调整方向，在借鉴国外林业基金制度成功做法的基础上，建立起适合我国国情的林业基金制度。 1、扩大林业基金的来源。除了由国家财政直接拨款与纳税所得组成的森林生态效益补偿基金外，还应该吸纳公众投资，如发行国家债券、彩票基金等方式。各级林业主管部门应加强审批制度，减少砍伐税，可以促进林业市场的发展，征收林地荒芜费，从而鼓励社会奖金流向林业。对所有的林业基金要注重规划与预算，资金设专户存储，专款专用，结余留用。 国家林业主管部门集中用于有计划地开发特大型造林和护林工程，同时根据计划对各省(区)进行调剂、拨补；省级林业主管部门集中用于本省大型造林和护林工程，并调剂平衡分配所属市县可需资金。各级财政、审计部门要加强对林业基金的监督检查和审计。各级林业部门要建立内部审计制度，定期审计、监督林业基金的收支。 2、建立与发展林业基金制度应与林区的扶贫工作相结合。我国的林业大多处于边远山区，农村地带，大多迫切需要发展地方经济。而我国广大的生态公益林区，大多位于贫困地区，贫穷依然是一个严峻的问题，这些贫困林区的居民面临着生存危机，为了生存，他们采伐甚至滥伐林木。往往存在发展的速度赶不上破坏的速度，影响了森林生态效益的发挥，最终影响林业的可持续发展。基金的使用应充分考虑到当地居民的生活状况的改善。对林业发展进行规划时，也应考虑林区人民生活发展规划。多给林区人民提供就业生产机会，引导林区居民发展林业产业，降低林区居民的负担。 3、加强公众参与，提高基金使用透明度。公众参与包括参与对政府基金制度的建立，对政府使用基金状况的监督。政府应该将林业基金使用透明化，建立相应的基金使用责任制，即要求基金的使用应要求达到一定的实际效果。 4、林业基金应作为生态基金的一部分，森林生态系统作为整个生态系统的一部分，都具有类似的生态效益的属性。在保护与治理方面都需要投入，生态效益转化为以济效益的周期同样很长，为了人类共同利益的发展，有必要建立与完善我国的生态基金储备制度。 参考文献： 环境资源法学教程，蔡守秋主编，武汉大学出版社 环境法教程，王曦主编，法律出版社 国外林业基金制度的实践及借鉴，蔡剑辉，< 林业经济>2001年4期 林业基金制度研究，霖今祖，< 林业财务与会计>1999年第8期 谈林业基金的内容及使用与管理，王聪，< 林业基金>2000年第6期 建立林业基金制度的若干思考，李家中，< 林业财务与会计>1999年第4期 森林生态效益补偿机制与公民环境权保护，张小罗 周训芳