我国森林资源权属制度研究 宋宗宇* 郭金虎** 黄 璐*** 摘要：我国森林资源权属的法律规定尚显单一，影响了森林资源的市场形成，也不利于其生态保护。通过对我国森林资源权属制度的现状分析，文章提出我国存在的森林资源五大现实问题，因此，应当在遵循森林资源所有权公有制前提下，强化森林资源使用权体系，完善和扩展我国现有森林资源使用权类型。必须承认承包经营权的物权性质、通过立法确立采伐权、搞活使用权流转市场，同时完善退耕还林补偿机制和取消生态效益补偿机制。 关键词：森林资源 森林权属 生态效益补偿 森林，是指存在于一定区域内的以树木或其他木本植物为主体的植物群落。 我国《森林法》和《森林法实施细则》指出，“森林包括防护林、用材林、经济林、薪炭林和特殊用途林五类”，而森林资源含义更广泛，“包括森林、林木、林地以及依托森林、林木、林地生存的野生动物、植物和微生物”。作为一种生物性的可再生自然资源，森林对人类的生存环境起着重要的作用。随着法律法规的不断建立以及人类实践的不断深入，人们逐渐意识到森林资源权属不稳定是制约法律无法真正落实关键因素。森林资源权属存在争议，不但不利于森林的生态保护，而且也破坏了森林经济建设的经营规则，还将导致人们对森林资源保护的意识淡化和对相关法律法规的漠视。 一、我国森林资源权属制度现状 1、立法现状 我国《森林法》第三条规定：“森林资源属于国家所有，由法律规定属于集体所有的除外。”《森林法实施细则》第十五条规定：“国家依法保护森林、林木和林地经营者的合法权益。任何单位和个人不得侵占经营者依法所有的林木和使用的林地。”我国法律法规确立的森林资源权属体系主要体现在以下两方面：一方面，森林资源所有权体系。森林所有权通常被称为林权，是指森林法律关系主体对森林、林木或者林地的占有、使用、收益和处分的权利 。按不同标准，该体系又可分为：（1）森林资源的国家所有权、集体所有权；（2）林地的国家所有权、集体所有权；（3）林木的国家所有权、集体所有权、机关团体所有权，以及个人所有权。另一方面，森林资源的使用权体系。我国现行法律法规仅规定了森林、林木、林地使用权和承包经营权。 2、现实问题 第一，森林资源的生态保护缺乏力度。我国年年造林，但成活率、成林率都比较低。森林覆盖率虽比建国时有所增加，已经从8％增加到12％多，但仅占世界排名的第120位。生态保护是政府的基本职能，也是公民的应尽义务，但是，在市场经济体制下，经济人对自己所有或占有使用的物品具有理性的保护意识，而对公共物品则突出表现在“公地悲剧”的无偿使用和索取中。不明确森林资源的权属，其权利主体不到位，则“公有”财产不可避免面临着无止境的消耗和浪费。 第二，森林资源的非法经济效益高。一直以来，森林的盗伐、滥伐现象比较严重，地方政府非法审批、越权审批也屡禁不止。盗伐、滥伐现象主要有两种情况：一种情况是由于权利主体虚位、缺乏有效保护，为了获取非法利益置国家和人民利益不顾而进行的盗伐；另一种情况是守护着丰富的国有森林资源却得不到经济实惠的周边贫困群众，为寻求“致富”之路而就近盗伐。造成上述情形的主要原因是森林所有权和使用权分配不当及执行不力，因此，需要对森林资源的权属进行调整，加强执法力度，寻求经济发展和生态保护的和谐。 第三，森林资源物权类型和权利流转形式少。我国法律法规只确认了承包经营权，使用权类型比较少，虽然在实践中也有一些地方有一些创新的做法，但一方面物权的权利性质没有得到法律的确认，使权利的行使受到限制，另一方面其权利的流转方式也受到了限制。 第四，森林资源的管理成本比较高。我国森林面积大、分布比较广，森林资源的国有状况使国家所有者面临着对森林资源管理的巨大成本。而且，盗伐者、偷猎者的装备往往还要先进于管理者和保护者，由于财力不足，管理措施不到位，严重制约了对违法行为的打击。 第五，自然资源权利交叉冲突。由于自然资源的相互关联，各项资源上的多项权利相互交叉，形成了权利冲突。比如，为了获取矿藏，行为人必须取得采矿许可证、土地使用证、采伐许可证等等，其行为人的采矿成本必然会加大。因此，有必要在各项资源的使用权上设定多项流转方式，使得行为人可以将其成本负担转嫁以减少损失。 我国森林资源面临的诸多问题，究其原因基本上都与森林资源的权属问题有一定关联。而森林资源的权属问题又是解决森林资源危机的一个基础理论问题，笔者认为，可以借用关于土地资源权属的一句口号来实现对森林资源权属制度的完善，即“明确所有权，稳定承包权，搞活使用权，尊重处置权，保护收益权，建立一个法权法治秩序。” 二、完善森林资源所有权制度 由于森林资源与其他资源的关联性，特别是与土地的依附性很强，因此，世界各国主要根据土地所有权制度来确定森林资源所有权，主要有公有和私有两种基本的法律类型。我国实行社会主义公有制，土地和森林资源所有权也为公有，即国家所有和集体所有。 1、森林资源国家所有权 森林资源的国家所有权是我国公有制的一个重要表现形式，它保证了国家对森林资源的绝对控制。实践中，我国森林资源国家所有权行使的实际效果并不理想，因此，应当立足国家所有基点上，寻求实现国家作为权利人追求的经济效益和实现国家作为管理者的有效干预与调控的有效途径。具体措施包括：其一，国家所有的主体及其权能分化界线需要明晰。在我国，国家所有权的权利主体是国家，国务院代表国家行使所有者权益，同时，国务院授权国有企业或地方政府行使所有权权能。实践中，由于地方政府往往把自己看成是所有权人，在行使森林资源的收益权和处分权时，中央政府与地方政府之间往产生矛盾。同时，在森林资源（特别是跨行政区域的森林资源）的管理和获取收益上，地方政府之间也时有冲突。这就需要法律对不同主体的权限作出明确的划分，包括完善审批制度、收益上缴制度、争议解决机制等相关制度。其二，国家所有者代表的行政职能与经济职能需要分离。地方政府在管理过程中，既是代表所有者的经营人，又是行政管理人，结果造成政府部门职能不明，权责不清，反而形成机构臃肿，无人管理的状态。如果政府部门把经营权直接委托给国有企业，而政府回到管理者的角色中来，对国有企业的森林经营进行审批、监督、管理。这样，既可解脱政府作为非经济人却要实施经济职能的负担，同时也解脱了国有企业非公益主体的社会职能负担。其三，国家所有权的实现有赖于所有权中使用权能的分离。通过森林资源使用权出让的一级市场和转让的二级市场，森林资源国家所有权才能实现其收益。 2、森林资源集体所有权 森林资源集体所有权基于我国农村集体土地所有权而产生。当土地上有定着的林木时，该土地所有权被称为林地所有权，因此，当农村集体经济组织所有的土地上为林木时，该集体土地所有权就转变为集体林权。随着土地制度以及水资源所有权制度的改革，很多学者对集体所有权产生了置疑，认为既然我国是公有制国家，完全可以在分离所有权的使用权能的同时收回集体所有权，改为国家所有，而且2003年新《水法》已经取消了水资源的集体所有权。笔者认为，无论其他自然资源有没有改变集体所有权的可能性，但就森林资源而言，特别是在国际社会广泛讨论森林资源所有权分权的今天，我国森林资源集体所有权无疑是一种能够被我国社会所接受并得到有效施行的一种分权。如果收回森林资源的集体所有权，仅仅赋予农村集体经济组织无偿使用权，将会打乱了传统乡规民约对森林资源的利用和保护体系，反而会使国家的管理成本加大，农村本地依靠森林资源的发展经济的计划也会受到一定负面影响。 历史上我国曾经在五六十年代的初期和八十年代初期发生过集体森林所有制度的变革，导致了森林被严重破坏。“第一次是因为公有制使不少农民试图将要成为公有的林木尽量采伐，到手的就是自己的或是小集体的财产。改革开放以后，不少地区的山林又划归私人经营，许多农民生怕以后政策又发生变化，马上把树尽量砍伐，造成了森林的第二次严重破坏。” 因此，稳定现有的森林资源集体所有制确有必要。 三、改革我国森林资源使用权制度 我国森林资源权属制度把所有权中的使用权能分离出来，形成了所有权明确，着眼和强化使用权的法律制度。因此，虽然“权利的归属单一，但却并不妨碍权利行使的多样性和灵活性。” 我国目前只明确规定了森林资源的承包经营权。笔者认为，根据物权法定原则，法律必须对其他使用权类型加以确认。 1、承包经营权 《森林法实施细则》第十五条规定，“国家依法保护森林、林木和林地经营者的合法权益。任何单位和个人不得侵占经营者依法所有的林木和使用的林地。用材林、经济林和薪炭林的经营者，依法享有经营权、收益权和其他合法权益。” 但是，承包经营权的权利属性在理论上还存在一定争议，无论是林木承包，还是林地和“四荒地”承包造林，其权利的物权性或者债权性的不同定位，必然会给承包人和发包人的权利行使、流转以及对权利瑕疵的救济方式等均会带来很大影响。依照目前学术界的普遍看法，森林资源的承包经营权应该是一种物权类型权利，并通过法律形式确认下来。森林资源承包经营与土地承包经营有所不同，其经营方式可以依托于森林群落的层次性来实现多种经营，如果依债权的相对性，则限制过多，不利于森林资源的充分利用和保护，因此，只要在保证林地不得非法转为非林地以及遵守国家森林规划的大前提下，森林资源承包经营权就不应该受到发包方的过多限制和随意收回。确立了森林资源承包经营权的物权性质，还可以抗辩林业部门的管理权、集体经济组织的所有权对承包经营权的不法侵害，也为摆脱给承包人带来巨大负担的名目繁多的“乱收费”提供了条件。 2、采伐权 我国《森林法》第三十二条规定，“采伐林木必须申请采伐许可证，按许可证的规定进行采伐；农村居民采伐自留地和房前屋后个人所有的零星林木除外。”我国法律规定了采伐许可证制度，但是并未承认采伐权。采伐许可是一种行政许可，而采伐权则是一种物权类型。作为一种物权，采伐权比采伐许可更具有开放性，可以进入市场流转，更符合市场经济的发展空间和国家的加快林业建设的目标。但是，由于森林资源的资源性质，在实现个人权益最大化实现的同时，不得借口拥有采伐权而对森林资源的再生利用构成威胁。因此，相对于一般财产权而言，国家的适度干预在采伐权的权利设置时更突出的显示出来。其一，建立采伐权的出让和转让市场机制。采伐权的出让为一级市场，即从国家所有权中分离出采伐权，由政府出让采伐权形成的市场。采伐权的转让为二级市场，即出让的受让人将采伐权在不同主体的之间进行流转的市场。国家按照自己的需要宏观调控森林资源的建设规模和保护规模，通过一级市场实现其森林资源的公益性，而且通过二级市场的自由流转可以加快实现“生态建设”的林业发展目标。其二，明确采伐权有偿使用制度。在采伐权的一级市场，申请人通过政府的资格审查后，向政府缴纳一定的资源使用费而取得采伐权和采伐许可证。这种有偿取得采伐权的方式可以迫使采伐权人对自己的采伐量作一个有效预算，防止其在不付出成本的情况下肆意砍伐。其三，规范采伐权转让法律程序。一般来说，采伐权的转让是依据平等民事主体之间的意思自治行为，但是由于森林资源的公益性，必须对采伐权转让行为和转让主体进行行政审批并备案，防止在经济利益驱动下损害森林资源再生的行为发生。 3、使用权流转 降低资源权利冲突增加的成本，需要完善权利的流转市场，以期进行成本转嫁。森林资源使用权是“对公有资源的非所有利用，完全具备传统民法理论中用益物权的对他人之物使用和收益的基本特征”。 它完全可以独立地合法流动，而不受所有人的干涉和限制，但是，目前我国森林资源使用权受到国家所有权和国家行政管理的过多约束，森林资源的两级市场也没有形成。尽管如此，很多地方仍已开始做出尝试，比如经营管理权承包、林地林木使用权作价入股、经营权出租、使用权转让和继承等等。但是由于仅是地方上的自我尝试，规模较小、风险较大、管理也不完善，因此，在借鉴各地创新做法上，有必要通过立法使森林资源使用权流转具有法律依据，真正建立森林资源使用权的交易市场。具体措施包括：其一，用立法形式扩大森林资源使用权类型，包括森林、林木、林地使用权，承包经营权，采伐权等等。其二，以“概括式”方式立法规定使用权的流转方式，以倡导权利交易的效率。其三，严格规范使用权流转的程序。包括审核主体资格、登记备案等，其四，建立自然资源资产评估机构，保护交易双方的合法利益。其五，建立森林资源的规划制度，防止因地方或个人利益而损害森林资源的结构及布局。 四、健全我国森林资源相关制度 森林资源权属问题是解决森林资源危机的一个基础理论问题，它涉及到很多具体制度的实施。退耕还林补偿机制和森林生态效益补偿机制是其中两项重要的制度。 1、完善退耕还林补偿机制 “退耕还林”政策是国家在西部大开发进程中，为整治和重建农业生态环境而作出的重大决策。但由于林业生产周期长、政府干预多、税费比较重、交易成本大、政策不稳定，而且林木种植不能直接解决农民温饱问题，因此，对退耕还林的农户来说，很多都不愿意改种林木。但是，由于1998年特大洪灾使“退耕还林”政策受到人们的格外重视，一些地方基层组织及地方政府为了表明“退耕还林”的良好效果，以期获得国家款项拨付，采取了一些不合理方式，引起了农户与地方基层组织的矛盾冲突。 事实上，农户不愿造林责任不在农户，需要从林业的特殊性、历史的和现实的林业政策、林业管理和技术研究推广机构所采用的林业发展措施中寻找答案。 对政府而言，行政强制性推广造林并不可行，而应该以政府补贴、生态基金、税收优惠等方式因势利导的引导农民自愿贯彻“退耕还林”政策。《退耕还林条例》第三十五条规定，“国家向土地承包经营权人提供补助粮食、种苗造林补助费和生活补助费。”《国务院关于进一步做好退耕还林还草试点的若干意见》还详细规定了关于退耕地农业税的征收，补助的具体数额等等。总体来说，这些相关规定比较具体详细，考虑到了农民的切身利益。但是，为了提高农民种林的积极性，仅仅是依靠政府补贴还不能完全解决问题。一方面，政府补贴量有限，政府补贴不能使农民致富，而且还担心政策不稳导致补贴下降；另一方面，补贴额太高将会成为中央及各级政府的财政负担。因此，在补贴基础上，需要尽快建立一个森林资源流转市场，使农民种植林木能以较低的成本，实现较高的经济价值。笔者认为，需从法律层面上采取如下措施：其一，加快建立森林资源权属流转市场；其二，加快森林资源立法特别是地方性立法，重点在简化交易程序等问题上尽快立法，减轻农民种植林木负担，消除政策性的不稳定因素，提高农户积极性；其三，尽快对退耕还林的农户发放林权证，以明确和增强农民责任，为退耕还林成果纳入森林资源管理和权属流转奠定基础； 其四，政府对“退耕还林”农户的补贴和生态基金应该公开透明，政府对补贴的发放应建立一个跟踪调查机构，以确保补贴真正到位。 2、取消森林生态效益补偿机制 基于森林资源的公有和公益性质出现了生态效益补偿机制。生态效益补偿机制的理论指出，森林可以划分为公益林、兼用林和商品林， 生态效益补偿制度本身是建立在保护和维护公益林建设的基础之上，目的是募集公益林的管护资金。但是，无论是从理论上还是在实践中，生态效益补偿机制本身就是自相矛盾的。其一，理论上讲，根据生态效益补偿机制多元化补偿投入理论，公益林建设的受益人是大众，因此大众就应当负担缴纳补偿费的义务。“从林业部门收取的育林费、维简费总额中拿出35％，从城市增容费中拿出20％，城镇受益人每人每年收取五元。” 这种收费实际上盲目扩大了受益人范围，而且该收费办法实际上也是一种重复收费。作为纳税人，城镇受益人已经为城市的各类部门管理（包括环境保护）缴纳了税费，就不应该在此基础上继续收取生态效益补偿费。其二，实践中看，公益林、兼用林和商品林的划分标准很难确定。根据森林的经济效益和社会效益划分森林类别本身就不科学，一方面森林资源禀赋的变异很大，另一方面随着经济发展，对划分森林的社会效益和经济效益标准也会变化，这种公益林的划分基础就不稳定。其三，生态效益补偿费与自然资源使用费发生了交叉，缴纳了补偿费的所谓受益人，为了获得资源使用权又必须缴纳使用费，使其负担加重，反而不利于生态建设。因此，生态效益补偿机制理论上还尚有疑点，在实践操作中也比较困难，笔者建议予以取消。