西部开发中生态环境立法应解决的主要问题 刘芳 张廉 摘要：生态环境的保护和建设是大开发的根本和切入点，而这一问题的解决又必需依赖于法制。本文通过对西部大开发中生态环境立法存在的问题及对策进行探讨，以求为完善立法提供科学、合理、切实可行的对策。 关键词：西部大开发 生态环境 立法 主要问题 生态环境的保护和建设是西部大开发中必须首先解决的一个重大课题，也是西部大开发的根本和切入点。但同时我们也必须认识到，在保护和建设西部生态环境的过程中，道德的约束和行政权力干预毕竟有其局限性。正如朱镕基总理所指出的：“西部开发要切实解决生态问题，不注重法制手段的运作，仅靠一般的行政措施是不可能如愿以偿的，”因此在保护和建设西部生态环境中，最重要的是加强生态环境的法制建设，尤其是要加强立法工作。从西部地区的现实出发，笔者认为，在西部开发中生态环境立法应着重解决以下问题： 一、立法的指导思想 西部开发中生态环境立法应坚持以“可持续发展战略”为指导思想。可持续发展是21世纪人类所关注的社会发展主题之一。在这一战略中生态持续是基础，经济持续是条件，社会持续是目的，可持续发展的核心是经济、社会、科技、人口、资源、环境、相互协调、持续不断地发展，降低发展之成本。既使地球上资源环境得到保护，又满足使后代人继续发展的要求，从而实现代内公平与代际公平的统一。可持续发展战略为我们阐发了这样一个观点：过去人类担心的是经济的发展对环境污染的破坏，而现在人们已经紧迫地感到生态因素带来的压力，土壤、水、空气、矿产的退化与衰竭给人类生活已经带来了现实的破坏和危害。目前，我国已将可持续发展确立为经济和社会发展的基本战略。这就要求我们要把当前发展与长远发展结合起来，促进经济增长方式由粗放型向集约型转变，使经济发展与人口、资源、环境相协调，实现经济和社会的长期可持续发展。西部地区是我国生态环境脆弱的地区（西部有7省区存在严重的“生态赤字”），从总体来看，随着经济社会发展和人类活动的影响，水土流失、荒漠化扩大、大气污染、水环境恶化等现象日趋严峻。因此，在西部开发中生态环境立法必须坚持以可持续发展战略为指导思想，切实加强生态环境保护建设，并根据西部的自然条件，从实际出发，把生态环境的保护放在立法的首位，严格遵循自然规律和科学规律，在保护中求生存、谋发展，切实做到以生态环境效益为主，生态环境效益、社会效益和经济效益的统一。 二、立法应确定的基本原则 根据西部大开发战略的基本取向和西部地区的实际：西部开发利用中环境立法应确定的基本原则是（1）预防为主、保护优先。由于西部地区生态环境较为脆弱，自然灾害频繁发生，因此，在立法中应重点突出预防为主，保护优先的原则。（2）污染防治与生态保护并重。西部开发应避免走先污染、后治理，先破坏、后恢复的老路，避免重蹈以牺牲环境为代价的覆辙。（3）生态建设与生态保护并举。确立此原则的目的在于，使人们认识到西部大开发不是大开荒、大开采、大开矿，决不能以“建设性破坏”来换取西部地区经济的发展。而是要实现经济效益、生态效益和社会效益的统一。（4）区域整治与综合治理相结合。西部地区生态环境既存在一些共性问题，又有一些个性问题，因此，在对自然生态环境和人文生态环境综合整治的基础上，必须针对各地存在的突出问题制定具体的目标和措施，从而达到治标又治本的目的。（5）利益与责任相统一的原则。在西部开发的生态环境立法中应明确规定，破坏自然资源和生态环境的投资者应承担各种责任，以切实做到“谁开发谁保护”、“谁利用谁补偿”、“谁污染谁治理”、“谁破坏谁恢复”，使利益与责任能实现真正的统一。 三、 立法应确立的基本制度 实施西部大开发，既要发展经济，又要保护环境，因此只有建立科学严密的监督管理制度，才能保证开发目标的实现。具体包括：一是建立重大决策环境影响评价制度，对重大经济和技术政策的制定，基础设施建设、资源开发、流域治理等重大决策事项必须进行环境评价。二是建立环境与发展科学制度，聘请有关方面的专家机构负责研究重大决策项目环境影响的程度和采取相应环境措施的可行性，为领导决策提供科学依据。三是建立环境目标管理与考核奖惩制度，确保保护与建设责任到位、投入到位、措施到位。四是建立重大决策的监督制度，使有关机构和社会舆论对环境与发展中的重大决策能够进行有效的监督，以杜绝和防止由于决策失误而导致的环境破坏和灾难的发生。 四、立法的基本思路 根据西部地区的实际以及生态环境立法中存在的问题。笔者认为，在西部开发中，应把以下方面作为完善生态环境立法的重点和应对策略：（1）科学地制定生态环境立法的规划。由于生态环境法具有科学性、边缘性、广泛性的特点，加之我国西部地区特殊的社会历史背景和人文地理环境，决定了西部开发中的生态 环境立法不应是权宜之计，而应有长期的规划，这种规划既要总结古今中外有关区域开发的成功经验，又要有前瞻性，使立法能满足末来的需要，维护长远利益，而不能只顾眼前的需要与可能。（2）立法要实现跨越式转型。目前，环境法的发展趋势已由早期的污染防治法或环境保护法，逐步扩大到自然资源保护领域，近年来更拓展到生态环境建设领域。许多经济发达国家均在不同程度上实现了环境法的历史转型。我国环境保护法颁布20多年来，法律的调整范围基本上未发生重大变化，环境法在立法上并未转型，依然是以环境污染防治法为核心的传统环境法体系。这也是导致我国目前自然资源保护不力的一个重要原因。因此，在西部开发中，立法应实现跨越式转型，使我国的环境法由单一的污染防治向污染治理与生态环境保护建设并重转变，而这一转变应率先在西部地区实现。特别是地处西部的民族自治地方应充分运用宪法和法律赋予的立法权，对其拥有的法律资源进行有效的开发，以便为立法的跨越式转变进行有益的探索并积累丰富的经验。（3）立法要以产权改革为突破口。我国许多地方生态环境保护不力的原因很复杂，但与产权界定不清有很大的关系。国家对生态环境污染的保护往往引起资源使用者的抵触，可以说产权不清是生态保护的大敌。而这一问题的解决仅仅依靠加强管理，加大环境执法力度是难以完全消除的。因此，在西部大开发中，生态环境污染立法必须以产权改革为突破口。通过立法明确界定国家、集体、个人之间的利害观系，以充分调动各个主体开发、使用、保护自然资源的积极性，并明确各自承担的法律责任。（4）应将市场机制引入西部开发的生态环境立法之中，建立相应的经济补偿机制。在计划经济体制下，西部地区的自然资源往往被无偿调拨使用，而西部地区的生态环境日趋恶化。同时，这一状况也影响到东部地区的生态环境和经济发展。近年来，长江中下游地区频发的洪水灾害就是一个很好的例证。因此，西部开发中的生态环境保护与建设需要东西部的共同参与，特别是在“西电东送”、“西气东输”战略的实施中，东部地区应给西部地区相应的经济补偿。将这一机制确立在立法中既符合市场经济的发展要求，同时对于东西部地区也是一个双赢的举措。