我国的生态安全问题及其法律对策 李明华* 陈轶凡 谋求生态安全是当今国际社会的潮流。中国作为一个发展中国家，生态安全问题尤为突出。要建设全面小康社会，落实科学发展观，维护生态安全就尤为重要。维护生态安全必须确保法律的完善。 一、我国生态安全问题的特点 生态安全是指一国生态环境在确保国民身体健康、为国家经济提供良好的支撑和保障能力的状态。构成生态安全的内在要素包括：充足的资源和能源、稳定与发达的生物种群、健康的环境因素和食品。换言之，如果在一个国家，其各种生物种群系统相对稳定、资源与能源充足、空气新鲜、水体洁净、土地肥沃、食品无公害，那么该国家的生态环境是安全的。反之，该国的生态环境就是受到了威胁。从战略意义上来看，生态安全包括两层基本含义：一是防止由于生态环境的退化对经济基础构成威胁，主要是环境质量状况低劣和自然资源的减少忽然退化削弱了经济可持续发展的支撑能力；二是防止由于环境破坏和自然资源短缺引发人民群众的不满，特别是环境难民的大量产生，从而导致国家的动荡。 长期以来，主导国家安全战略的领域主要是外交、国防、领土、军事，因而安全概念往往只与国防安全、军事安全联系在一起。但随着科技和经济全球化的发展，各国经济取得了前所未有的发展的同时，环境污染、生态破坏等一系列问题也不断地凸现出来。我国2000年以来，北京共发生沙尘暴近20次，188万平方千米的风力侵蚀，每年50亿美元的酸雨损失殃及日本和其他邻国。美国每年45亿t二氧化碳排放量居于世界首位，我国仅次于之。生态环境具有外部效应的特点，一国的生态状况具有全球外部效应。水、土壤、生物、空气等组成人类赖以生存的生态环境，是维系社会经济发展的基础，人类每一次进步和发展都离不开生态环境各个要素的“综合支持”。然而人类活动已经严重影响了生态环境，全球气温变暖、资源匮乏、物种灭绝、环境污染、水土流失、土地沙化……全球问题的日益突出不仅对社会生活形成了挑战，而且正对国家安全稳定造成了严重危险。人们越来越认识到，如果没有正常的生态系统的支持，经济不可能获得持久发展，经济建设的成果也可能由于缺乏生态安全的支持而受到破坏。同样，没有生态安全，国家的国防和军事安全也难以保障。在这样的背景下，生态安全的概念渐渐形成。打破了传统的以“军事安全、政治安全和经济安全”三大要素构成的国家安全的认识，将生态安全作为与军事、政治和经济安全同等重要，相对独立的一个安全要素来看待，甚至想生态安全作为其他一切方面安全的基础或载体加以研究，即所谓“底座安全”。 与军事、政治和经济安全相同，生态安全也是事关全局的大事，影响的不仅是一个地区，一部分人；也必须由一国的最高决策当局承担主要责任，不是微观主体或市场自发作用的领域；作用因素的生成时间和作用时间也都十分长久，需要预见和超前努力。国家安全的这四种要素相互影响相互联系。军事安全、政治安全和经济安全是致力于生态安全的良好环境，生态安全是其他方面的载体和基础。 生态安全与其他方面的安全的不同点是： 1、影响更广，后果严重。一国的政治安全、军事安全发生问题，固然有各种各样的客观原因，一般民众会经历下降到上升的过程，唯有错误决策当局会因此失去存在的理由。但是国家生态安全就不同了。“覆巢无完卵”，一旦一国的生态环境遭到破坏，失去生存条件的是整个国家和民族。也就是说，生态一旦破坏，就不是换“舵手”，而是“翻船”问题了，所有人都要落水。 更何况，一旦超过“承载”能力，首先落水的是全人群中最脆弱的贫民。生态安全问题的影响如此之大，必须更加地重视。 与政治、军事安全不同。资源枯竭、环境退化造成的生态危机，通常很难在一代人、几代人，甚至几十代人手里挽回。如中国西北的荒漠化过程延续2000年，至今谈不上中止、扭转。更何况，一些生态过程尚属未知领域，如人类活动对地球大气的影响，很可能未及确切认知，就已经无可挽回地铸成大错了。 2、生态安全“效益”和生态危机或治理生态危机的“成本”会在“代际”转移。导致生态危机诸因素的生成、作用和消除时间，比其影响军事、政治、经济安全的诸因素，都要长得多。这导致了成本或效益的“代际”转移。也就是说，前一任的“政绩”，可能就是导致后一任的“隐患”：前一任承担了的“成本”，可能要到后一任、后几任、甚至更久才能见效。这意味着，只有高度负责的政府、高度文明的社会才可能以最大的努力致力于国家生态安全。 3、民众对生态安全的参与程度更高、更直接。军事安全、政治安全都主要由国家军政当局维护，虽然，最终的决定因素是经济实力和人心向背。但是，直接起作用的是国家政府、上层集团的活动。生态安全却可以因有动力的民众、有能力的社区和地方等微观主体的自觉行动而得到改善，也可以由他们的错误行为而受到损害。虽然决策当局可以给出强制性的制度，并对微观主体的行为产生极大的影响。但是，制度的“诱致性变迁”在生态安全方面的余地相对更大。所以，最高决策当局只有致力于生态安全、承担成本和责任，才能得到最广大民众的最大的响应，会有最大的成效。 4、生态安全与国际社会其他成员的厉害关系高度一致。全人类只有一个地球、全人类共有一个地球的显示，使得一国的生态危机成本和生态安全收益都会外溢。这不同于经济、军事、政治安全。虽然有“双赢”之说，但这毕竟是相对的，双方还是存在直接或间接的利益冲突。比如，一国的粮食安全，很可能引致贸易伙伴的异议；一国的军事安全很可能引致邻国的不安。而一国生态安全，最容易得到国际社会的认同，相应的取得国际社会的协助。处于和平和发展时代，相互的融合可以有更好的国内国际条件致力于生态安全的建设。 国家安全概念在不同的年代、不同国家有不同侧重点。“热战”时代的军事安全，“冷战”时代的政治安全，世界或一国的经济金融危机时期的经济安全，会比其他方面的安全更受到关注。现阶段，对于经济快速稳步发展的我国来说，人口、资源、环境问题日益突出，高度重视国家生态安全势在必行。 二、我国生态安全的问题及其成因 （一）我国生态安全的基本态势 我国是世界上人口最多的发展中国家，一方面，我国作为发展中后起工业化国家，长期奉行“高增长、高消耗、高污染”的粗放型发展模式，庞大的人口压力和经济技术实力较为薄弱，环境污染和生态破坏严重而未能及时有效的得到遏制和恢复，致使非可再生资源呈绝对逆减趋势，可再生资源也显衰退态势。加之受区域地质和自然条件的影响，生态环境日益恶化，危害性不断加重，极大地影响了我国经济社会的可持续发展。另一方面，改革开放以来，我国经济发展迅速，不断走向国际化，对外贸易和吸收投资的规模和国际影响力不断扩大。但是，我国在扩大外贸和外资引进的同时，和其他发展中国家一样，也未能避免污染转嫁入侵、国内资源过度消耗、生态破坏加剧的现象。广东之所以成为华南地区水污染、大气污染与酸雨重灾区，这与当地外商投资的制革、化工、橡胶、印染等重污染业过于集中有密切关系。还有资料显示，英国1993年出口到我国的废物达4186吨，美国在1991---1993年间向我国出口有色金属废液及废旧汽车蓄电池等废物达12884吨。 在这些因素的作用下，使我国的生态安全面临着巨大的压力和严重危险。当前，我国生态安全面临诸多问题，主要有以下几方面： 1、国土资源安全问题 水土流失严重、土地荒漠化加剧、耕地资源减少、能源供给不足正在威胁着我国国土资源安全。我国目前的荒漠化土地面积约占国土面积的27.3%左右，是全国面积的2倍多。70年代以来，土地沙化面积每年以2460平方公里的速度扩展。水土流失面积约占国土面积的38.2%，每年流失沃土100多亿吨，流失的氮、磷、钾等养分远大于全国化肥总产量。 在一些生态安全受到严重的地区，群众生存条件不断恶化，土地荒漠化、水资源的极度缺乏，使一些乡村、城镇不得不多次搬迁，国家不得不断地拿出巨额资金来救济。 2、水资源安全问题 洪涝灾害、水资源短缺、低效率使用正对我国的水资源安全造成威胁。我国人口密度高，人均水资源占有量是世界人均水平的1/4。水资源不足已经成为我国北方地区社会经济发展的重要制约因素之一，全国缺水城市达300多个，日缺水量1000万吨以上，使工业生产和居民生活受到很大影响。仅20世纪以来，长江流域大小洪水数十起，所造成的直接经济损失之大触目惊心，仅1998年长江洪水所造成的直接经济损失就达1600亿元以上。 3、食品安全问题 饲料添加剂、农药、化肥对食品的污染，特别是转基因食品对人类健康影响的未知都极大地影响食品安全乃至生态安全与经济安全。转基因食品是一种新的食品，是通过转基因技术生产开发的食品。根据英国皇家学会曾发表的一份研究报告称，转基因技术很可能导致不可预测的食物营养结构的改变，从而给人类健康带来危害。一些环保人士则认为，转基因食品的推广将使某些野生动植物物种的灭绝。目前，我国市场上已有不少的转基因食品，主要是大豆、玉米、油菜及其制品。化肥、农药、饲料添加剂等对我国农产品造成的污染是有目共睹的，转基因食品的安全性问题又进一步家具了人们对食用食品的恐慌，“餐桌食品安全”问题已经成为了人们最为关注的问题之一。 4、生物技术环境安全问题 生物技术环境安全已对我国的生物多样性和人体健康形成威胁。如有些生物技术及其产品在无规范的安全性评估审查情况下已经进入市场和环境，给生态环境和人类健康带来了不可估量的潜在危害，一些不明身份的微生物菌剂在生活垃圾处理、河道污染治理等环境中应用，已经产生了不良影响，如SARS病毒的流行。最近，对外来物种所引起的经济损失统计中，我国由此形成的损失平均每年达574亿元人民币。 外来生物进入我国，由于没有天敌，会快速繁殖而形成新种群，对本地物种的生存造成威胁，以至于打破我国整个生态系统的平衡。如，大米草肆虐福建沿海，已经占据了闽东100平方公里的滩涂，破坏了当地红树林的生存环境，引起生物多样性降低；微甘菊将吞掉伶仃岛；水葫芦欲困死云南滇池，飞机草要霸占西双版纳。 （二）造成我国生态环境低安全度的原因 造成我国生态处于低度安全状态的因素很多，其中主要原因有以下几点： 1、对自然资源的不合理开发利用。长期以来，由于国家对资源的开采、使用缺乏统一的规划和管理，导致对自然资源的乱采滥挖，是自然资源日益减少和退化。例如，由于对草地的掠夺式开发导致大部分草地已经或正在退化；由于滥伐林木使森林面积急剧减少；由于乱占耕地进行修路、建房、搞开发区导致可耕地面积大大减少；对野生动物的滥捕滥杀，使得野生动物种类和数量不断减少甚至造成有些物种的灭绝更。 2、国家决策的失误。大量的事实证明，国家的有关决策是造成我国生态环境破坏和环境污染的主要根源。例如：大跃进、大炼钢铁、围湖造田等造成大面积的灾难性生态和经济后果；改革开放初期实行的“大矿大开、小矿小开、有水快流”政策，曾大大助长了全国各地乱采滥挖矿产资源之风，造成了严重的资源浪费和环境破坏。 国家决策失误造成的生态灾难甚至大大超过了一般开发建设活动对环境的影响，主要表现为涉及面广、影响长久、难以逆转等。 3、传统的粗放型生产方式和消费方式。受传统的生产方式和消费方式的影响，我国经济是以“高投入、高污染、低产出”为特征。这种生产方式必然造成严重的工业污染。到目前为止，我国垃圾排放量逐年上升，导致全国范围内的空气污染、水污染、土壤污染、海水污染等等。 4、对化肥、农药、饲料添加剂以及转基因食品更缺乏统一、有效的管理。我国在这些方面的监控显然不到位，国家至今没有一部较高层次的防治农药污染的立法，对基因食品也没有很好的规范管理，这都与保护食品安全的要求不符。 5、对外来物种的进入缺乏有效的监管。我国之所以会出现大规模的生物入侵现象，不能不说国家对外来物种进入缺乏有效的监管措施，使得外来物种没有受到任何有效的阻拦而长驱直入。 事实表明，生态安全这一“底座安全”对我国的社会安全、经济安全以及人民生活的各个方面造成的影响已不容忽视。为了维护国家生态安全，给我国经济的可持续发展提供必要和良好的支撑环境，把生态安全提高到一个战略高度，针对我国生态安全问题的现状及其原因进行强有力的法律规制。 三、我国目前生态安全立法的状况及其缺陷 到目前为止，我国的生态安全建设法制体系的框架已经基本建立起来。已先后颁布了环境法6部，资源法9部，国务院的行政法规29件，国家环保总局的规章（条例）70多件，国家环境标准375项，地方性法律900多件，这些法律、法规、条例、标准的颁布和实施，已初步形成了以宪法有关规定为指导思想，以《环境保护法》为基本法律文件和许多专业性法规相结合的较为独立的生态安全立法体系。对外，我国已缔结或参加了许多有关的国际公约和条约，如《21世纪议程》、《保护濒危动植物国际公约》、《核安全公约》、《湿地公约》、《海洋法公约》等等，这些国际条约从某种程度上弥补了我国国内立法的不足，并且能够为相关方面的立法提供参照。 可以说，我国生态安全的立法建设已初具规模，并起到了一定的作用。但是，仍存在许多不足，有待完善。 第一，我国环境立法的现代化转型相对滞后。虽然立法层面上已基本形成法制框架，但是，从现代环境法所蕴涵的“生态利益中心主义”价值观、以生态安全为核心的“可持续发展”保障功能以及国际横向比较看，必须承认我国环境立法的现代化转型相对滞后。 目前的局限性主要为：一是，现行《环境保护法》作为基本法未能全面覆盖现代生态环境法体系之自然资源保护、生态保育、生态灾害防治等基本领域，污染防治法色彩太浓，没有涉及到社会性的环境侵害归制问题；二是，原则性规范和实施性规范搀杂，难以发挥其综合调整作用；三是，专门或地方性的法规缺乏统一立法规划，专注于较有经济价值的单项自然资源保护或从技术规范角度的局部或末端污染控制问题，未体现出协调一致.性、综合预防原则，可操作行差。 第二，生态效益的经济补偿机制尚未建立起来。生态安全建设的法律保障中应遵循经济规律，经济发展和生态安全建设之间处于互动状态，不可能完全步调一致，除了利用科学技术，还要从经济的角度进行环境资源的价值评估，运用经济实证分析慎重地权衡利弊得失，新《森林法》明确规定：“国家设立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护林和特种用途林的林业资源、林木的营造、抚育、保护和管理。”但该规定缺乏操作性且较完整的实施办法，造成我国目前还未建立起真正的生态效益的经济补偿机制，以致于长期存在着“少数人投入，全社会受益”、“贫困地区负担，富裕地区收益”的不合理局面，造成部门间、地区间和集体与个人之间的矛盾日益尖锐。 第三，行政管理中，法律依据缺位或发生矛盾和冲突。依法治国需要完备的法律体系和法律制度，否则依法治国将无法可依。 四、完善我国生态安全建设的法律对策 生态立法应以保证人类社会的永续生存和发展，保持生物圈的完善和健康为最高准则。 我国生态立法体系的不完善与执法力度的不足等因素造成了生态环境严重恶化，制约了生态安全建设的前进。在这样的大前提下，针对我国生态环境存在的问题、原因以及现有法律制度的不足，试对我国生态安全建设提出相应对策。 （一）适应国际环保与国内生产安全维护的新形势，避免立法滞后 第一，将我国目前生态安全的政策上升为法律规范并纳入环境法体系中，尽快制定一部综合性的《国家生态安全法》或《生态环境保护法》，将生态环境、资源、社会经济发展紧密结合，总体上对生态环境保护的方针、体质、制度等提出统一规范的要求，解决各单项自然资源保护和环境保护法现无法解决的有关生态环境和资源系统保护的全局问题。 第二，修改和完善现有的单项资源和环境保护法，以适应市场经济与国际的接轨的需要。对《大气污染防治法》、《固体废弃物污染防治法》的修订，既要体现国际公约的有关要求，提升对污染排放的控制标准，又要推行国际上已流行的“总量控制”、“全过程控制”的规则，还要充分体现“污染者治理”之环境成本内在化的原则。 第三，填补立法空白，消除立法盲区。一要基于我国政府履行国际环境义务的要求，尽快进行全球环境保护等方面的配套立法工作，二要看到解决目前我国生态安全立法方面的规格低、监管机制欠缺、风险防范与安全性评估规制落后等突出问题进行统一清理，编撰，借鉴国外经验，加强对生态安全的法律法规体系建设，三要抓紧制定建设项目环境影响评价、环境标准管理、生态灾害防治等方面的立法，构筑防御来自国外各种可能性的“生态侵略”的法律屏障。 第四，加强与国际标准组织及先进国家的交流磋商，吸取和借鉴其在生态安全方面的立法例，并通过国内立法程序加以转换、出台适合我国推广使用的实施规范。 （二）健全稳定的生态安全投入保障机制 生态环境保护属于社会公益型事业，也是国家重要的基础设施建设，因此必须坚持以国家投入为主体，鼓励地方、集体、个人积极参与，形成多渠道、多形式、多方位的多元化投资机制。各级政府要按照事权划分财政，对生态环境建设的投入作长期安排。在财政预算中增加生态建设的投入，专项列支，而且要强化监管，及时落实，以防止计划多，落实少，投入多，到位少的情况发生。通过建立生态效益补偿基金，用于生态环境的营造、抚育、保护和管理；按照“谁投资、谁经营、谁收益”的原则，鼓励全社会各种投资主体通过各种形式向生态环境建设投资。如对当地群众，可允许以投资等形式参与封山植树、退耕还林还草；采取包括荒山承包等各种激励机制和政策来解决其投入问题。同时有关部门要会同银行增加用于生态环境建设综合开发项目的贷款，适当贴息、停息、延长贷款偿还期限，给予粮食和生活的补助，鼓励群众参与生态环境的治理，解决原林地承包人因“禁伐”的欠资问题、生活问题，以调动他们参与保护生态环境建设的积极性。此外，还要积极争取利用国外资金，优先安排生态环境建设项目，解决资金投入不足的问题。 （三）在鼓励企业开展清洁生产的条件下，进行循环经济立法 针对我国严重的环境污染，国家于2002年出台了《清洁生产法》，鼓励企业开展清洁生产，以从源头上控制污染，防止环境污染对我国经济和人民的健康带来的危害。但是清洁生产不是最终目标。站在国家生态安全的立场，从长远来看，中国必须走循环经济的路子。因为清洁生产只是循环经济的初级阶段，它只着眼于生产和服务领域，而循环经济包括资源、生产、分配、交换、消费、再生资源等多个领域，更有利于从全过程对污染进行控制，所以一些发达国家已经从清洁生产过度到循环经济。例如，德国从1996年开始实施《循环经济和废物清除法》，日本于2000制定了《循环型社会形成推进基本法》，这两国立法的共同目标就是确保全社会对物质的循环利用，抑制天然资源的消费，减轻生态环境负荷。我国也应开展有关循环经济的立法调研，及早出台循环经济立法，以便为国家提供良好的生态安全保障法律体系。 （四）法律法规之间的相互协调 法律法规之间的协调对保障生态安全建设具有重要意义。生态环境侵权现象多种多样，所需救济方式也多种多样，不可能以一部专门的环境保护法涵纳所有的环境侵权救济问题，必须与民法、行政法相关规定相结合。比如《森林法》及其他自然资源法律规定了相应的破坏自然资源的侵权行为责任，但我国在追究破坏自然资源者的民事责任时，实行的乃是国事责任原则。这对因地面沉降、生态破坏等而遭受损害的保护显然不利。实际上，环境污染与生态破坏作为生态安全建设问题的两个方面，往往是相互影响、具有“复合效应”的，对生态破坏所致侵权也实行无过失责任原则，这已经为一些国家生态安全建设立法所承认。 （五）树立全民生态安全意识 树立全民生态安全意识，努力建构有利于国家生态安全的社会价值体系。环境破坏和国家生态受到侵害，直接的都是由民众或其他社会体系的不当行为所引起，它与现代社会人们注重物质享受的价值观及社会组织与运行方式有密切关系。社会生态学认为，人类多面临的环境危机的主要根源是社会性的，现代工业社会的价值观与生活方式及经济体系的共同运作，使人们对自然资源的攫取不断增加，对自然生态机制的破坏也不断增加，因此，要从根本上解决环境问题，维护国家生态安全，就必须对人们的文化价值观念与社会体制进行深层的改造。 要通过完善公民参与机制，在全社会广泛开展生态安全教育与宣传，唤醒人们的生态安全意识，使每个公民都意识到保护生态环境，维护国家生态安全是公民的基本义务；要通过社会主义生态文明建设，逐步将个人行为对环境和生态的影响纳入道德规范，使每个公民将自己的每一次生产和消费行为的选择都视作关系到道德的行为，推动绿色消费，以减少现代经济体制对地球生命之基础的威胁，为维护国家生态安全奠定坚实的基础。