试论循环经济立法及立法过程中政府的作用 陶信平* 摘要：在中国推行循环经济模式，实施可持续发展战略是我国社会经济发展的必然选择。要使循环经济能够在我国得到规范、迅速的发展，必须建立完善的法律体系。另一方面，在循环经济立法过程中，政府应该发挥极其重要的作用，积极转变政府职能，利用行政的、经济的政策和措施，对经济运行进行有效调控，以达到建设循环社会的目的。 关键词：循环经济 可持续发展 政府职能 立法 循环经济是在传统经济发展模式的继续与可持续发展相悖的情况下出现的一种新的经济发展模式，其本质是生态经济，它要求运用生态学规律而不是机械论规律来指导人类社会的经济活动。传统经济是“资源－产品－污染排放”单向流动的线性经济，以高开采、低利用、高排放为特征。对资源的利用是粗放的和一次性的，通过把资源持续不断地变成为废物来实现经济的数量型增长。与此不同，循环经济是一种与环境和谐的经济发展模式，它要求把经济活动组织成一个“资源－产品－再生资源”的反馈式流程，以低开采、高利用、低排放为特征。 所有的物质和能源要在这个不断进行的经济循环中得到合理和持久的利用，以把经济活动对自然环境的影响降低到尽可能小的程度。循环经济为工业化以来的传统经济转向可持续发展的经济提供了战略性的理论范式，从根本上消解环境与发展之间的尖锐冲突。“减量化、再利用、再循环”是循环经济最重要的实际操作原则。一些发达国家如日、美、 德等国不仅正在积极推行循环经济，还相继出台了相关立法推动循环经济的发展。我国目前正在引入循环经济的概念，在这方面也进行了相关的实践探索，但我国循环经济的理论研究和社会实践都是很不成熟和完善的。循环经济的形成和实施及其发展首先需要观念的转变，需要全社会了解和接受这种崭新的经济理念；其次要充分发挥政府职能，以政府特有的主导作用，建立健全促进循环经济发展的管理体制，积极在全社会建设和实行循环经济，进而实现循环社会的和谐发展。 一、中国政府所面临的发展困境 据资料显示，自20世纪70年代末以来，中国的国民经济取得了极大的发展，GDP取得了翻两番的好成绩，但这是在能源消耗翻一番的前提下取得的。我国的经济发展，这些年一直运行在“高能耗、高污染”的粗放经济轨道上，而且资源消耗持续上升。2003年我国的GDP约占世界的4％，但是重要资源消耗占世界的比重，石油为7.4％、原煤31％、钢铁27％、氧化铝25％、水泥40％，每创造1万美元的GDP，我国消耗的能源数量，是美国的3倍、德国的5倍、日本的近6倍。国家发改委的研究显示，国民经济增长速度每提高1％，能源、原材料相应提高1.7％以上才能保障需求。根据权威测算，到2020年要在实现生产总值翻两番，能源消耗总量也要达到30亿吨标准煤。 2003年下半年以来，煤电油运的持续紧张，表明中国继续沿袭传统的“高消耗、低效益、高排放”的粗放进经济增长方式，以资源的大量消耗实现工业增长。浓浓的黑烟、滚滚的污水、如山的垃圾已经成为传统现行经济发展的标志性“三位一体”，随之而来的就是沙尘、烟雾、矿难事件，洪水塌方泥石流，重金属中毒、水源污染、资源枯竭等一系列触目惊心的经济、环境、社会问题的出现。“资源困局”已成为国内、国际利益纠葛和引发矛盾冲突的引线，从2004年以来，国际石油价格持续上扬，不仅对世界经济产生重大影响，对我国这样的能源消耗大国的影响更是极其深远的，而且石油问题已经超越了经济的范畴，对我国的政治、外交都产生了深刻影响。中俄、日俄、中乌关于石油管道建设的争议就是显著的例证之一。去年9月，国家环保局一位副局长曾经这样说：中国自豪地宣称是“世界工厂”，但如果没有可持续发展的技术和制度，产品出厂后，剩下的是一个满地狼藉的“垃圾场”。 有关人士认为，中国已经走到粗放经济增长的临界点。 可见，我国的经济发展现状是：经济高速增长，环境状况严峻，资源相对缺乏。一段时间以来，对GDP的增长的片面追求，几乎成了经济发展的唯一目标。对资源的过度开采，对环境的污染和破坏成了GDP增长的必然代价。GDP增长了，但大量生产，大量消耗，大量消费，大量废弃的生产和消费方式却带来了严重的环境问题。有关专家测算，我国主要污染物排放总量超过了环境承载能力的50%以上，生态问题日益突出。长此以往，即使在21世纪头二十年实现了经济总量翻两番的目标，全面建设小康社会的全面文明目标也是无从谈起的。如何走出当前经济发展所面临的困境，是摆在我们面前的不容回避的重大课题。 十六大以来，党中央提出了科学发展观的概念，转变现存的经济发展模式，积极探索和推行循环经济，走一条生态的绿色发展道路，实现整个社会的和谐和可持续发展，不仅是科学发展观的具体体现，也是当前我国社会发展的必由之路。 二、循环经济的兴起 人类自在这个星球上产生以来，总是在不断的同自然界进行着斗争，我们在这种斗争中所形成的不变观念就是：改造自然，战胜自然。斗争的结果是整个地球几乎完全被人化了，人类获得了供自己享受的各种各样的物质、精神产品，但同时我们也获得了越来越糟糕的空气和环境，还有莫名其妙的疾病和痛苦；同时面临着资源日益枯竭污染日益严重等等问题。最近几十年来，随着传统经济的加速发展，人类与自然的冲突日益凸现。有识之士开始突破传统经济模式探寻新的可持续发展经济模式，循环经济正是在这样的背景下被提出来，并迅速得到推广和扩张的。与传统经济的产品—资源—污染排放的单一线性模式不同，循环经济是一种“资源—产品—再生资源”的反馈闭合式流程。其本质是生态经济，操作遵循3R原则：减量化原则（reducing）、再利用原则（reusing）和再循环原则（recycling）。即在循环经济条件下，减少对资源的开采利用，从源头预防废弃物的产生，增加产品使用次数，延长产品寿命，最后，实现废弃物的资源化，完成生产消费流程的闭合，达到资源的有效利用、环境效益、社会效益“三赢”目的。因此循环经济被认为是实现可持续发展的最佳方式。 循环经济的出现是对传统经济发展模式的否定和发展。在传统经济模式下，国家为追求GDP的增长而肆无忌惮地对资源进行利用。在此过程中，政府的职能是如何追求GDP的增长，而偏袒放纵企业污染、破坏环境资源的排污或开发建设，或者政府与企业联手或者政府独自进行污染，破坏环境资源的开发建设活动，直至出现生态失衡，传统经济的继续发展将危及人类生存。人类痛定思痛，从20世纪70年代世界环发大会开始，提出和完善可持续发展理论，并进行了积极的实践，循环经济就是20世纪90年代以来人类探索得出的实现可持续发展的主要途径和实现方式。发达国家已经从立法上、实践中开始积极推行循环经济，并取得了十分显著的成果，比如日本，其推行循环经济模式是比较早而且较为全面的，这对于他们这样一个几乎无资源的国家实现持续发展意义非常重大。也为其他国家实现可持续发展体供了可贵的借鉴。 三、发达国家循环经济立法实践 所谓循环经济立法，是为循环经济运行提供明确的法律导向系统，使循环经济模式下的权利、义务关系趋于明朗，也为政府执法提供法律依据，为民众监督提供途径和方式，用法律来规范和推动循环经济的发展。在这方面，德、日、美等发达国家，走到了世界的前列。早在1972年德国的《废物处理法》，强调要通过节省资源的工艺技术和可循环的包装系统，把避免废物产生作为废物管理的首要目标。1991年，制定《包装条例》，规定生产商和零售商对于用过的包装首先应避免其产生，其次要对其回收和利用。《包装条例》首次全面贯穿了循环经济理念。1992年通过《限制废车条例》，规定汽车制造商有义务回收废旧车。1996年，又公布新的《循环经济与废物法案》，提出将系统的资源闭路循环经济理念推广至所有的生产部门，把废物处理提到发展循环经济的思想高度，并建立系统配套的法律体系。 日本的循环经济发展最为成熟，立法也较为完善，独树一帜。2000年12月6日，日本政府制定了《建立循环型社会基本法》。从法律制度上明确了日本21世纪经济和社会发展的方向。该法第三条规定了循环型社会的建立，必须遵照以下宗旨，即根据技术和经济的可行性，鼓励采取主动而积极的行为，减少环境负荷，促进经济健康发展，逐步实现社会的可持续发展。《建立循环型社会基本法》又下设两部综合法：《废弃物处理法》（即废弃物的处理及清洁的法律）和《资源有效利用促进法》（即关于促进资源有效利用的法律）。两部综合法下又设有多部专项法，其中《资源有效利用促进法》下设有《专门再利用法》、《建筑材料循环法》、《可循环性食品资源循环法》。、《绿色采购法》、《化学物质排出管理促进法》以及《特种家用机电循环法》。《废弃物处理法》下设有《多氯联笨废弃物妥善处理特制措施法》、《和包装物的分类收集与循环法》 美国尚未出台全国实行的循环经济法律法规或再生利用法律法规，但从20世纪80年代中期以来，俄勒冈、新泽西、罗德岛等，全美半数以上的州已经制定了不同形式的循环经济法规。美国还于1976年通过了《资源保护回收法》，1990年颁布《污染预防法》，提出用污染预防政策补充和取代以末端治理为主的污染控制政策。 四、我国循环经济立法及实践 与上述发达国家相比，我国在循环经济建设方面应该说还存在很大的差距。我国政府从1972第一次正式提出环境保护问题，1973年8月召开第一次全国环境保护会议；1998年开始关注、研究循环经济，直到2004年3月循环经济才第一次出现在国务院总理的《政府工作报告》中。但是，从20世纪80年代以来，党和政府提出和推行可持续发展战略，通过和颁布了一系列专门法律法规，制定和实施了一些具体制度，确立和采取了一系列政策措施，为实现循环经济奠定了相当坚实的基础。 近20年来，我国在环境保护方面主要的立法有：《环境保护法》（1989年12月）、《海洋环境保护法》（1982年8月）、《水污染防治法》（1984年5月制定，1996年5月修改）、《草原法》（1985年6月）、《水法》（1988年1月）、《大气污染防治法》（1995年8月修改）、《固体废物污染环境防治法》（1995年10月）、《环境噪声污染防治法》（1996年10月）、《煤炭法》（1996年8月）、《防洪法》（1997年8月）、《节约能源法》（1997年11月）、《防震减灾法》（1997年12月）、《森林法》（1998年4月修改）、《土地法》（1998年8月修改）、《环境影响评价法》（2002年月）、《清洁生产促进法》（2002年6月），此外还有一系列的相关法规和规章出台。上述法律法规大多注重对环境保护和对污染的治理，是基于传统经济模式的，基本上还属于末端治理模式，只能是循环经济立法的初步或起步。 1、政府制定和实施的主要环境保护制度： 污染排放收费制度，排污收费制度是指国家以筹集治理污染资金为目的，按照污染物的种类、数量和浓度，依据法定的征收标准，对向环境排放污染物或者超过法定排放标准排放污染物的排污者征收费用的制度。《排污费征收使用管理条例》对排污费的征收、使用程序作了规定。《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《环境噪声污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《海洋环境保护法》对排放废气、废水、废渣制定了相应的排污收费规定。   环境影响评价制度，是指在从事工程建设、开发行为或国家制定规划、政策、法律时，应当于计划阶段或正式实施前，就其可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，并提出相应的预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，采取跟踪监测的方法与制度。这是一项科学的社会性活动，但不是运用自然科学那种纯数字计算的活动，而是在法律框架内运用科学的方法结合经济、政治等多种因素而进行的一项科学活动，是具有前瞻预测性、科学技术性和内容综合性的一项活动。显然这是我国环境管理和环境立法的迫切任务。 “三同时”制度：是指国家为了防止和避免污染型企业之中企业生产和经济效益，而忽视对环境保护设施的建设和利用，规定环境保护设施与主体工程必须同时设计、同时施工、同时投入使用。没有达到“三同时”的，主体工程不得建设和运行。该制度的重点在污染物处理、处置设施的建设和运行上。 2、政府采取的主要政策措施有： 调整产业结构，解决结构性污染，依法淘汰了一批技术落后、浪费资源、污染严重、没有市场、治理无望的生产工艺、设备和企业，减轻了工业污染负荷，缓解了结构性污染，创造了企业间公平竞争的环境。 调整能源结构，减少煤炭在能源结构中的比例，提高煤炭的利用效率，推广清洁煤技术，大力发展水电，积极开发可再生资源。 严格控制新污染和生态破坏，对所有建设项目实行环境影响评价制度，努力做到增产不增污，增产减污。《环境影响评价法》不仅要求对建设项目进行环境影响评价，并要求对发展规划进行环境影响评价，保证了环境保护参与经济社会发展综合决策。 推行清洁生产，开展环境审计，鼓励和引导企业实行ISO14000环境管理体系认证。《清洁生产促进法》要求工业企业污染由末端治理向生产全过程控制转变，既治标又治本。 一批城市调整规划布局，加快城市污水和垃圾处理等环境基础设施的建设，治理城市生活污染。 调整农业结构，实行退耕还林还草，退田还湖还水，发展生态农业、有机农业，保护生态环境，防治农业资源污染。 加大对环境保护的投入。1998~2002年，用于环境保护的投入5800亿元人民币。相当于1950~1997年环境保护投入总和的1.7倍。等等。 但是，面对日益恶化的环境和传统经济发展模式的困境，我国政府的作为显得十分滞后，远远不能适应新的循环经济发展模式的要求。其主要问题是：（1）政府的职能观念仍停留在促进传统经济模式发展水平，对可持续发展及循环经济发展的认识不够，观念不强，长期形成的以GDP衡量经济发展水平的方式仍然占主导地位，严重限制了型经济模式的成长与发展。（2）由于循环经济立法的滞后，对循环经济的推行和管理执行无据，虽然有些省、市进行了生态省、市及生态园区建设的探索，如浙江省，打造“绿色浙江”战略，生态工业园区（如贵港国家生态工业园），也制定了一些相关的法规和规章，但对循环经济的法规、规章立法层次低，又不成统一系统，相互产生冲突，相互脱节现象难以避免。循环经济管理只是处于试验阶段，政府执法无从下手。（3）由于循环经济立法不完善，缺乏相应责任制度，使政府在环境经济行政执法时，往往浮于表面，甚至只作表面文章，使环保政策得不到很好的贯彻实施；对现有的合理且可操作性的相关法律规范的执行缺乏力度。（4）缺乏合理有效的监督机制，导致对经济运行过程中出现的违法行为监督不到位，政府环保执法责任制度不明，使对政府的监督无路可走，无径可循。 五、循环经济立法过程中政府的作用 我国既是一个人口大国，又是一个需要加速发展的发展中国家。要使人民日益增长的物质文化需求得到满足，实现全社会的共同富裕，就必须走可持续发展的道路，发展和推行循环经济。而循环经济的稳定有序发展，则必须建立在法制的坚实基础之上。循环经济作为一场变革传统生产方式、生活方式的社会经济活动，需要有一个明确的导向系统，一个可靠的支撑系统；没有明确的思想概念和价值观念为其指明方向，没有可靠的行为规范、行为准则来统一其行为，这样大规模的经济社会活动将必然陷入混乱。在传统经济发展模式仍然占主导地位的今天，要迅速在全社会发展和推行循环经济，制定和实施循环经济促进法，利用法律固有的规范性和强制性的特点，并以其作为评价标准和行为标准，对循环经济进行观念表达、价值判断和行为规范无疑是我国应当选择的最佳途径。 对于我国循环经济的基本法立法，学者已有相关研究， 本文暂不讨论。但笔者认为，循环经济本身是个系统工程，涉及到整个社会的政治、经济、法律、文化、科学技术等领域，因而其法制建设也必然是一个系统工程，其法律体系也必然是多层次、多领域的。而且，这一立法系统工程的完善，决不是一蹴而就的，必然是一个渐进的过程。在循环经济立法进程中，政府应该充分发挥其职能作用，对市场进行必要干预，运用宏观调控与直接管制办法，规范循环经济，保障社会经济持续发展，保障社会和谐稳定。具体而言，政府可以从中央到地方，从宏观到微观对循环经济及其立法发挥重要作用。 鉴于我国目前已经制定和实施一系列与循环经济相关的特别法的现实，我们不主张制定大而全的循环经济法典。而是以现有法律资源为基础，逐渐制定和完善多层次的循环经济法律体系。 循环经济基本法是循环经济法律体系的核心，对整个法律体系起着总揽全局、提纲挈领的作用。在基本法层面，中央政府应该积极推动全国人大起草和制定循环经济基本法，使循环经济法律体系尽快得以建立。循环经济基本法应该贯彻和体现可持续发展理念，对循环经济的指导思想、发展目标、基本原则、国家管理和监督体制、法律关系主体及其经济活动、法律责任等作出规定，为其它较低位阶法律法规的制定提供指导。 循环经济法律体系中第二层次应该是有关环境资源保护和利用的一些综合性法律和专门性法律，政府应当积极推动全国人大常委会一方面对现有法律进行适时修订，使之更能体现循环经济的思想，适应循环经济发展模式的要求。比如适时修订《固体废物污染环境防治法》、《环境保护法》、《节约能源法》、《防震减灾法》、《森林法》、《土地法》、《海洋环境保护法》、《水法》、《草原法》等有关法律，甚至在适当的时候和应该对近几年颁布的《环境影响评价法》和《清洁生产促进法》。此外，在条件成熟时，还应当适时推动全国人大常委会制定《废弃物处理法》、《再生资源利用促进法》、《包装再利用法》、《绿色消费法》等多项法律。通过修订现存法律和制定新法，不仅使循环经济的理念和思想贯穿于整个法律体系，而且还可避免法律法规之间的冲突，构建完善的循环经济法律体系。为建设可持续的循环社会奠定基石的法律基础，使社会经济全面纳入生态发展的轨道。与此同时，地方政府也应该结合本行政区域的基本情况，积极推动和促进地方循环经济法规的制定和实施，为地循环经济在本行政区域的实现提供最佳保障。 在实施循环经济法律法规的过程中，政府还应该充分发挥其行政职能，及时制定和实施相应的政策和措施，积极推进循环经济发展。首先，国务院应该在充分调研基础上，制定指导循环经济的总体规划和推进计划，并使之获得全国人大的批准，作为当下和今后一个较长时期中国经济发展的指导方针，使我国的循环经济能够有序的发展和完善。同时，政府还应该制定和实施有关制度，对社会经济运行进行引导和规范，使之逐步走上循环经济的发展轨道。政府可以采取措施扶持对环境友好的清洁工艺技术的研究、开发、推广和应用，还可以通过建立环境税费制度、财政信贷制度、环境标志制度等，使经济环境与资源协调、健康发展。通过政府的宣传、教育等，鼓励公众、非政府组织、工矿企业改变对环境不利的行为方式，增强环境意识和循环经济意识，达到全社会的和谐和可持续发展。