生态损害：生态文明视野下环境法研究不容忽视的问题 梅 宏 （中国海洋大学法学院，山东 青岛 266071） 摘要：生态损害法律问题向传统法律提出了挑战，客观上要求法律观念更新。生态文明建设方略为法律观念适时更新提供了理论支持，域外立法和国内外司法实践已开始考虑生态损害及其法律争议的解决。本文依生态文明建设的要求，提出应对生态损害法律问题的基本思路，呼吁环境法学界重视对这一课题的研究。 关键词：生态损害 生态文明 生态利益 一、 向传统法律提出挑战的生态损害法律问题 生态损害并非新近才出现的问题，当人类生产、生活实践中侵害环境的行为危及某一生态系统，导致生态环境的恢复与增殖能力受到破坏，即发生了生态损害，例如，油轮大面积溢油造成海洋生态损害，乱砍滥伐导致水土流失、气候异常。生态损害亦非偶尔发生的自然现象，它是人类未遵循自然规律，开发、利用环境资源时超过了生态系统的承载能力，对生态环境造成的损害。这种损害未必及于特定人的人身、财产利益，但其损害了关系人类生存、发展的根本利益——生态利益，故为人与自然的重大问题。生态损害系因人的行为所致，其具有可防可治的特性，人类有必要运用法律规则规制人的行为，防止生态损害的发生，并对已经造成的损害进行救治。然而，在以往的法学理论与实践中，却很少涉及生态损害问题，就连“生态损害”的法律涵义，法学研究者也是近年才予以关注。 这究竟是缘于生态损害的法律争议较少，还是因为该问题十分复杂，现有的法律难以解决？抑或二原因兼有？为此，有必要先从司法的角度认识一下生态损害及其提出的法律问题。 众所周知，“生态”的含义是生命与环境的关系，生态损害使具有公共产品性质的“生态环境”受到损害，其影响及于该环境中的一切人和物，国家、有关环保团体有权以公共财产受托人的名义提出生态损害索赔，要求生态损害的责任人停止侵害，支付救治、恢复生态环境的费用；在国内外的司法实践中，针对生态环境本身损害的赔偿请求已有多例。 然而，现有的法律制度却难以支持生态损害索赔，“因生态损害已非以环境为媒介的人身或财产损害所能涵盖，这种损害的赔偿已超出了作为传统民事侵权法特别法的环境侵权法目前所能解决的范围”， 主要表现在，其一，生态损害不属于现行立法上环境侵权责任构成要件中的“损害”类型，其侵害的生态利益（亦可称为“环境利益”）在法律上尚未得到确认，而且个体维护生态利益——这一属于人类的公共利益的内在驱动力不足；其二，谁能主张“生态环境”受害的权利？谁应该或者可能成为“生态环境”损害救济的主体，是现行环境侵权制度没有涉及也不可能回答的问题；其三，认定生态损害事实的难度大，生态损失的评估尚缺少一致认可的技术方案，赔偿范围的认定也缺乏全面、明确的法律规范， 致使生态损害赔偿成为司法难题；其四，生态损害索赔的数额巨大，传统民法上规定的“赔偿损失”、“恢复原状”等责任形式无法使受侵害的生态环境得到全面、有效的修复与重建，“巨额赔偿每每成为诉求目标，致使企业主投资意愿之低落，求偿者虽得到巨额赔偿，污染与生活品质低落之事实仍然存在。” 可见，生态损害引发的法律问题，向传统法律提出了挑战。法律应对生态损害法律问题的关键，不在于环境侵权制度能否拓展，亦非相关技术问题可否解决，而在于法律观念能否适时更新。只有将“损害”从“人”的损害扩大到“生态环境”的损害，进而将责任从对人的责任扩大到对生态环境的责任，才能突破传统损害赔偿的思路，针对生态损害的特点，创新、完善生态损害法律制度。 二、生态文明建设推动生态损害法律研究 生态文明建设方略为法律观念实现上述更新提供了理论支持。人类正在经历着由工业文明向生态文明、由资源经济向知识经济、由非持续发展向可持续发展的“三重转变”。 生态文明是继工业文明之后，在可持续发展理论与实践基础上发展起来的崭新的文明形态。生态文明发展结构理论将生态环境作为社会结构理论的重要组成部分，在经济、政治、文化“三领域”框架中加上“生态环境”，建立起“四领域”的总体框架。建设生态文明要求人类改变传统观念，树立新的生态观念，即全球生态系统整体观念和系统中诸因素相互联系、相互制约的观念。人类应当意识到自己并不是自然的主宰，而是自然的一部分；人类要尊重自身，首先要尊重自然，在自然规律允许的范围内与自然界进行物质、能量的交换。“生态文明的日益发展将使人类突破民族、国家、阶级、集团的生态文明与民事诉讼制度变革藩篱，超越狭隘的个人利益和集团利益，而强调全人类对地球环境的共同责任和义务，促使全人类在更广泛的领域实现一种平等合作关系，以共同保护和建设地球家园。” 以建设生态文明为契机，生态利益能否得到保护以及如何得到保护的问题日益受到法学研究者的关注，时有发生的生态损害法律争议不再因缺乏现行法依据被置之不理。当代法律开始重视维护人类的生态利益，以全球生态系统整体观念看待人类与生态环境之间的关系，强调对生态环境的损害与对人的损害一样重要甚至更重要，因为存在于环境之中的任一主体都无法超越生态损害损及的生态利益，生态损害远比以环境为媒介引起的人身、财产损害影响面大、危害程度深。基于保护生态环境的立场，当代法学“改变传统上仅仅将环境看作是致人权益受损之‘媒介’，只重视对人的救济，忽略对环境损害之弥补这种观念”， 开始界定“生态损害”的法律涵义，将生态损害视为引起法律责任的原因，并结合生态损害产生的原因和存在的特点，研究法律如何应对生态损害问题。立法上顺应生态文明建设的要求，体现生态保护的观念，不断反映生态损害法律制度的研究成果，拓展了一条更有利于保护环境的途径——针对生态损害的预防、补救与填补来创新法律制度，加强对生态环境的直接保护。 美国早在1980年颁布的《综合环境反应、补偿和责任法》（CERCLA）中，就将自然资源等环境要素作为法律保护的对象；为积极补救人为活动对环境造成的损害，规定总统或任何州授权的代表可以“自然资源受托管理人”的公众代表身份，向环境损害责任人主张恢复或更新被损害的自然资源的费用。欧洲委员会自20世纪80年代末草拟《洛迦诺公约》，到后来通过《关于补救环境损害的绿皮书》、《欧盟环境民事责任白皮书》及至2004年3月10日通过《预防和补救环境损害的环境责任指令》，日益明确“环境损害”的涵义， 逐步构建了一套环境损害民事责任体制。国际公约方面，《1989年国际救助公约》在第1条第4款规定了“环境损害”（Danger to the Environment），对“防止或减轻环境损害的责任”做了详尽规定。 油污造成的海洋生态损害问题非常突出，尽管在《国际油污损害民事责任公约》和《设立国际油污损害赔偿基金公约》近40年的实践和发展中，“公约的条款规定经历了：从未明确考量该问题，到原则上排除环境本身的损害，仅赔偿‘合理’的清除费用和环境恢复费用的发展”， 但是，包括我国在内的一些公约当事国在相关案件的司法判决中已实际考虑了海洋环境损害赔偿，为生态损害法律问题的解决提供了重要的案例。 三、应对生态损害法律问题的基本思路 稳定、有序的地球生态环境是人类文明发展的前提条件，人类必须将不破坏地球生态系统的良性循环、保护生态环境的良好状态作为新的文明——生态文明的重要标志。基于建设生态文明的要求，当代法学和法制建设应当重视生态损害及其解决。生态损害的特殊性，决定了其无法沿用传统的损害赔偿法律制度。立法上应确立生态损害填补法律责任，对行为人施加严格责任，责成行为人积极采取预防和补救生态损害的措施，以尽量避免损害发生。基于生态损害的特点，采取事前的预防和保护策略尤为重要，因为生态损害一旦发生，向肇事者施加再重的处罚或惩治，对于生态环境遭受的损害也是无补的。应对生态损害问题，重在加强“上游”措施。立法上应贯彻预防原则、风险防范原则，规定有效的预防和补救生态损害的途径和方式，制止或减缓可能造成生态损害后果的环境行为，要求人们利用环境资源的各种行为不得违背生态规律；对一些科学上暂时不能确定是否对生态环境有害的行为，只要其存在某些致害的可能，就应当假定它们是有害的，除非将来有相反的确定性证据推翻这种假定。全球生态系统是一个整体，区域性或全球性的生态损害都将危及人类共有的生态利益，不仅引发法律问题，还可能导致外交问题、政治问题乃至国际军事争端。鉴于生态损害性质的严重性、影响的广泛性以及政府在生态保护方面存在的局限性，立法上应鼓励公众积极参与环保事业，与政府、管理相对人一起参与环保决策，并监督政府的环境执法，必要时提请相关国家机构维护国家生态安全，或在公益社团的组织下提起生态损害公益诉讼。在一定的生态风险下从事作业的主体，应增强预防和补救生态损害的能力，履行谨慎行事的义务。考虑到生态损害一旦发生，肇事方难以赔偿生态损失，依风险分散原理，建立、完善生态损害填补的社会化机制为立法要务。运用生态损害填补责任保险、生态损害填补基金及生态损害社会化填补的其他方式，尽可能补偿生态损失，是应对生态损害问题的“下游”措施。尽管可以说生态损害赔偿不是法律上应对生态损害的核心问题，但是，在确认应予填补的生态损害范围时，仍涉及生态损害评估技术标准、生态损害赔偿范围的认定等难题，而且生态损害赔偿的法律依据不应缺失。生态损害赔偿实体法制度与程序法制度的构建是无法回避的立法任务。提升生态环境在损害救济法制领域中的地位，能够引起公众对生态损害的重视。生态环境遭受损害，不仅应得到救济与补偿，还需要得到有效的恢复。为此，在生态环境法制建设中应考虑建立生态恢复制度，将生态恢复置于环境资源开发、利用的动态过程中，通过法律的强制功能和引导功能，结合市场机制，激励、引导环境资源开发、利用者自动选择生态恢复技术，实施恢复生态系统的行动。 诸如全球气候变化、臭氧层空洞等生态损害问题，具有跨越国界、涉及当代人和后代人利益的特点，是人类共同关心的问题；保护生态利益、维护生态安全是各国、各地区容易达成共识的主题。“地球环境的急剧恶化已成为我们所面临的一个最严峻的挑战。为对付这个挑战，各国之间的合作和协调是绝对必要的。” 在国际层面上，不仅要建立防治生态损害的法律协调机制，还要在国际法律文件中确立环境义务本位，敦促各国、各地区将保护环境资源及其生态功能、预防、救治生态损害作为其法律上确立的公众义务，避免人为原因造成生态利益受损。 总之，生态损害法律问题向传统法学和法律制度提出了挑战，在生态文明视野下，其已成为环境法研究不容忽视的问题。我国现行环境保护立法中尚未形成关于“生态损害”这一概念统一而系统化的规定，故亟待学习先进而且更为有效的生态保护观念，吸收法学界、司法界关于生态损害的研究成果，借鉴国外先进立法经验，开创我国的生态损害法律制度。 作者简介：梅宏，中国海洋大学2004级博士生，西北大学法学院讲师，研究方向：环境资源法学，海洋法学。