作者：王秀卫，海南大学法学院教授、法学博士。

原文来源于《华东政法大学学报》2021年第1期，内容以刊物发表版本为准。

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摘要：《海洋环境保护法》89条第2款与生态环境损害赔偿制度有高度同质性，有望成为首部直接规定该项制度的环境单行法。在陆海统筹治理海洋生态环境背景下，海洋生态环境损害赔偿制度的修改完善应考虑海洋生态环境及我国海洋环境管理体制的特殊性，与《环境保护法》《民事诉讼法》及《民法典》相关条文相衔接，在归责原则、构成要件、责任形式等方面遵循基本法律的规定，在索赔主体、责任限制等方面作出特别规定。

关键词：海洋生态环境;陆海统筹;损害赔偿

引言

2018年国务院机构改革，撤销国家海洋局，其海洋生态环境保护监督管理职责转由生态环境部统一行使，生态环境部海洋生态环境司成立，海洋生态环境保护管理体制经历了重大调整。与此同时，《海洋环境保护法》大修也提上议事日程。《海洋环境保护法》自1999年起规定了海洋生态破坏损害赔偿制度，开启了行政机关代表国家基于海洋生态破坏提起损害赔偿请求的制度先河，后被2012年《民事诉讼法》民事公益诉讼制度所吸纳，其中“法律规定的机关”即为海洋环境监督管理部门。

随着生态环境损害民事责任理论研究和立法实践的不断推进，海洋生态环境损害制度如何完善也日益受到关注。2019年6月最高人民法院发布《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定》，2021年1月施行的《民法典》第1234条、1235条规定了“违反国家规定造成生态环境损害的”生态恢复责任和赔偿范围，生态环境损害赔偿案例也不断增加。但在2015 年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》中，明确规定涉及海洋生态环境损害赔偿的适用《海洋环境保护法》等法律的除外规定，《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定》也同样持此态度。可以说，在纷纭复杂的生态环境损害赔偿制度的理论研究和实践操作中，海洋生态环境损害赔偿因为海洋环境特殊性在显得更为重要和复杂。本文以《海洋环境保护法》修改为背景，就现行法律89条第2款的内容解析及修改进路展开讨论，并对未来海洋生态环境损害赔偿制度的完善提出立法上的建议。

一、《海洋环境保护法》第89条第2款的文本解析

（一）海洋生态损害国家索赔的请求权基础

《海洋环境保护法》第89条第1款规定了海洋环境污染损害的民事责任，与第94条第1款结合，明确规定了海洋环境污染损害的定义和责任形式，即排除危害，赔偿损失(虽然损害和危害并非严格对应)。第89第2款规定，对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。两款处于同一法条，应该是规定同一事项，即海洋环境污染损害，而第二款作为除海洋环境污染损害后果之外，又产生“破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区”这一类损害后果的情况，则由国家提出损害赔偿要求。

《海洋环境保护法》首次规定了行政机关可以代表国家行使损害赔偿请求权，但尽管2004年《最高人民法院关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》第13条明确提出：“依法受理环境保护行政部门代表国家提起的环境污染损害赔偿纠纷案件”， 《大气污染防治法》《水污染防治法》《固体废物污染环境防治法》却一直未规定该类内容，《民事诉讼法》规定的“法律规定的机关”也一直限于《海洋环境保护法》的相关规定。这一特殊规定直接源自于《1992国际油污损害民事责任公约》。

关于海洋生态损害国家索赔的请求权基础，有学者认为国家索赔权的基础权利为国家海域所有权，也有学者认为，海洋生态损害国家索赔的法理依据是国家的环境保护义务，地方政权机关有保护环境之责，亦有为保护环境运用国家力量的权力。我国《海域使用管理法》宣告海域属于国家所有，范围限于国家享有主权权利的内水、领海的水面、水体、海床和底土。根据《联合国海洋法公约》以及《中华人民共和国领海及毗连区法》《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》，我国对于领海上空、海床、底土享有主权，对于专属经济区和大陆架内的自然资源行使主权权利，并对海洋环境保护和保全行使管辖权。《海洋环境保护法》的适用范围为国家管辖的全部海域，甚至还依据国际条约对于国家管辖外海域的海洋环境污染行为有“域外管辖权”。基于海洋环境保护的管辖权以及我国《宪法》《环境保护法》等关于政府环境质量责任的规定，发生海洋生态环境损害后，政府负有事故应急处理及事后生态修复的责任，因此，能够确定地说，国家针对海洋生态损害提起损害赔偿要求，并非基于海域所有权，因为该项权利并未及于所有国家管辖海域，而应是基于国家对管辖海域内自然资源的主权权利和海洋环境保护事务的管辖权等公权力以及对海洋环境质量负责的公法义务。

（二）第89条第2款所指的损害对象法律内涵与外延

第89条第2款列举了三种侵害行为，即破坏“海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区”，这三个概念的内涵与外延如何界定，其表述又是否周延？

“海洋生态”目前尚无法定概念，从生态经济学的角度，海洋生态资本的存量价值主要来自海洋生物资源、海水资源和表层海底资源，三项生态资源构成海洋生态系统整体。海洋生态资源的生态产品生产和生态服务功能决定了海洋生态资本的价值。因此，海洋生态资本的价值是指海洋生态资本的存量价值及其产生的收益流价值，包括各类海洋生态资源的现存量价值及其组成海洋生态系统整体而产生的生态系统服务价值。为贯彻《海洋环境保护法》第89条第2款的精神，2014年10月国家海洋局印发《海洋生态损害国家损失索赔办法》，列举了破坏海洋生态的行为类型，几乎包括了所有海洋环境污染和生态破坏情况。因此，尽管“海洋生态”没有法定概念，但“海洋生态破坏”的表现形式比较明确。

“海洋水产资源”这一概念首次进入法律应追溯至1979年国务院颁布的《中华人民共和国水产资源繁殖保护条例》，也因此，1982年《海洋环境保护法》规定了水产资源保护的相关内容，《广西壮族自治区海洋水产资源繁殖保护实施细则暂行规定》(2016修正)等地方性规章对“海洋水产资源”作出明确的规定(主要包括鱼、虾、蟹、贝及其他)。《渔业法》亦对其中较为特殊的“水产种质资源”有明确的保护机制。可以认为，“海洋水产资源”即为天然渔业资源，不包括养殖渔业。根据《联合国海洋法公约》，沿海国除对领海享有主权外，对专属经济区、大陆架等管辖海域享有自然资源所有权和专属管辖权，对于天然渔业资源损失，国家基于自然资源主权(对内为管理权)享有损害赔偿请求权。

“海洋保护区”是一种常见的保护海洋环境资源的方式，目前世界上共有各类海洋保护区(MPAs)超过5000处。我国自1982年创设海洋保护区制度，《海洋环境保护法》第21、22、23条规定了海洋自然保护区、海洋特别保护区，前者用以保护典型海洋生态系统所在区域、高度丰富的海洋生物多样性区域或珍稀、濒危海洋生物物种集中分布区域、具有重大科学文化价值的海洋自然遗迹所在区域等具有特殊保护价值的海域、海岸、岛屿、湿地，作为自然保护区的一种特殊类型，分为核心区、实验区、缓冲区，并禁止非法捕捞、非法采矿等任何有损保护对象及自然环境和资源的行为。后者用以保护“具有特殊地理条件、生态系统、生物与非生物资源及海洋开发利用特殊要求，需要采取有效的保护措施和科学的开发方式进行特殊管理的区域。”其管理手段与海洋自然保护区不同，海洋特别保护区内仍可从事养殖、旅游、科研等开发利用活动，其它建设活动则受到严格限制。海洋保护区是国家在管辖海域内设立、具有特殊自然保护或开发利用价值的区域，国家通过建章立制、成立专门机构加以保护，破坏海洋保护区，不仅造成直接生态损害，同时给国家带来重大的生态恢复成本，因此，国家也需要对此提出损害赔偿要求。

上述三类概念各有侧重，但亦可为“海洋生态环境”概念所涵括。

（三）第89条第2款的诉讼类型

由海洋环境监督管理部门“代表国家对责任者提出损害赔偿要求”，其诉讼性质属于公益诉讼，还是一种执法手段?如是前者，其他原告还能否提起环境民事公益诉讼?这一争论随着数起社会组织提起的海洋环境民事公益诉讼被法院驳回而变得更加热烈。如属后者，则法无授权不可为，在海洋环境监督管理部门怠于履职情况下，检察机关可发出检察建议直至提起行政公益诉讼。将损害赔偿要求定性为行政执法手段的观点，与海洋环境监督管理部门依法对违法行为人做出的行政处罚有明显冲突，不符合“一事不再罚”原则，并且也无法解释诉讼阶段完全按照民事侵权纠纷的诉讼规则，因此，没有太多讨论的必要。有学者认为，第89条第2款所指的损害赔偿请求是一种典型的生态损害填补诉讼，持此观点者自然没有理由排除有关社会组织依据《民事诉讼法》提起的环境民事公益诉讼。

笔者认为，《海洋环境保护法》89条第2款索赔主体的设定本就为行使海洋环境监督管理权的政府部门，因此，其与现行的生态环境损害赔偿制度有内在的同质性，均是由政府或政府的相关部门代表国家提起涉及生态环境损害的损害赔偿请求，或可大胆假设，生态环境损害赔偿的立法探索可由《海洋环境保护法》的修订而得以进行有益的尝试。

二、海洋生态环境损害赔偿立法需要厘清的几个问题

（一）海洋生态环境损害的特殊性及其法律意义

《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》以及其后出台的《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》中，均明确规定涉及海洋生态环境损害赔偿的适用《海洋环境保护法》等法律的除外规定。其缘由在于海洋生态环境损害的独特性和复杂性。海洋具有空间上的跨界性、形态上的立体性和生态上的互联性，海洋面积辽阔，且海与洋、洋与洋互相连通，环境污染扩散性强，如2011年日本福岛核电站核泄漏事件，造成放射性物质扩散至整个太平洋，甚至全球，其损害后果仍在持续。

立法实践中，我国《环境保护法》将“海洋”作为环境要素的重要内容，且并未将《海洋环境保护法》排除的制度或条款，但具体污染防治制度实践中却往往将涉海事项进行特殊规定，或暂不规定。如《环境保护法》第45条明确规定了“国家实行排污许可制度”，即排污许可制度的普遍适用， 2017年国家海洋局也曾就《海洋排污许可管理办法》征求意见，但生态环境部发布的《排污许可证管理规定》(2017)、《排污许可证管理名录》(2017)、《排污许可管理办法(试行)》(2018)及刚刚通过的《排污许可管理条例》均未将“海洋排污”纳入适用范围。《环境影响评价法》历经几次修订，将海洋工程的环评审批权从环保部门转移至海洋部门，也体现了海洋环境的特殊性。《环境保护税法》也明确规定，向海洋排放大气、水污染物和固体废物的环境税收制度另行规定。在海洋矿产资源开发方面，其资源税收收益央地分配比例也与陆地矿产资源不同，并未实行五五分成或四六分成的央地分成制度，其原因在于海洋的省际勘界至今仍未完成，而绝大多数海域的生态环境保护职责也同样由国务院相关部门承担，海洋渔业管理体制、海洋环境保护监督管理体制，同样也是基于同样的原因和考量，采用以国务院相应主管部门下设分支机构的方式加以管理，而沿海省份则对毗邻海域的相关事务行使管辖权。

海洋生态环境的特殊性，使得涉海法律法规均体现了与陆地相关制度不同程度的差异，也使得现有生态环境损害赔偿制度的试点与改革方案均将海洋生态环境损害赔偿加以排除，允许其适用《海洋环境保护法》的特别规定。那么，这种特殊性对未来海洋生态环境损害赔偿制度的发展有着何种意义?2018年机构改革，将海洋生态环境保护职能划归生态环境部行使，也明确将陆海统筹理念作为《海洋环境保护法》大修的主要指导思想。可以预见，排海总量控制制度、海岸带管理等海洋生态环境行政管理制度会发生相应的明显变化，在此背景下，海洋生态环境损害赔偿制度应当在贯彻陆海统筹理念与兼顾海洋生态环境特性两方面加以妥善处理。

（二）第89条第2款可否发展成为海洋生态环境损害赔偿条款？

从制度产生时间顺序看，第89条第2款产生于1999年(比较早地提出了“破坏生态”的概念)，而生态环境损害赔偿制度则于2015年首次提出，但仍存在二者本质契合，从而相互包容的可能。尽管“行使海洋环境监督管理权的部门”被《民事诉讼法》第55条明确规定为“法律规定的机关”，也当然地将这种损害赔偿诉讼视为一种环境民事公益诉讼，但学界也有学者将该条款视为海洋生态环境损害赔偿条款。那么，能否将第89条第2款视为海洋生态环境损害的法律依据呢?抑或第89条第2款未来的完善方向是否海洋生态环境损害制度?目前，生态环境损害赔偿制度的主要依据为司法解释，尚无法律层面的明确规定，那么，《海洋环境保护法》的修订会不会提供一个生态环境损害赔偿制度的单行法律依据？

有观点认为，我国生态环境损害赔偿制度的理论基础是宪法上的自然资源国家所有权;也有观点认为其是赔偿权利人基于生态环境和自然资源国家所有权提起的财产损害赔偿诉讼，以填补国家损害为主要目的，而环境民事公益诉讼则是基于环境公益侵害而提起的民事诉讼。依此观点，根据国家对海洋自然资源的主权权利和海洋环境保护管辖权提起的“损害赔偿要求”确实与生态环境损害赔偿制度在本质和权源上有共通之处。

“生态损害”概念在我国产生之初，曾被理解为除“因环境污染而产生的人身、财产损害”之外的新型损害，曾一度与“环境损害”混用，最高人民法院、国家海洋局、交通部等发布的同期涉海司法解释、部门规章中将“生态损害”“环境损害”用来指代同一问题。《国际油污损害民事责任公约》则更偏向“环境损害”的概念。2015年新《环境保护法》将“生态破坏”与“环境污染”并列规定成为环境民事责任的两种原因行为，2015年的《生态环境损害赔偿制度试点方案》及2017年的《生态环境损害赔偿制度改革方案》对“生态环境损害”做出了初步界定，但其也同时明确将“海洋生态环境损害”进行了适用排除。《最高院关于审理海洋自然资源与生态环境损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》(法释〔2017〕23号)第3条规定：“《海洋环境保护法》第五条规定的行使海洋环境监督管理权的机关，根据其职能分工提起海洋自然资源与生态环境损害赔偿诉讼，人民法院应予受理。”《中华人民共和国海商法(修订征求意见稿)》(2018年11月公开征求意见)新增“船舶污染损害赔偿责任”一章，其中对于 “污染损害”的定义中采用了“环境损害”。笔者认为，海洋生态环境损害应包括海洋生态环境和天然渔业资源损害，未来也可能包括其他海洋自然资源损害。但也不能因此而排除社会组织基于海洋生态环境损害而产生的社会公共利益受损提起环境民事公益诉讼的可能性，应为社会力量保护生态环境留有必要的制度空间。

（三）海洋环境民事公益诉讼存在之必要性

2016年广东茂名市中级人民法院首次对社会组织提起的涉海环境民事公益诉讼做出驳回起诉的裁定。之后，山东省高级人民法院2018年9月也以原告资格不适格为由对自然之友提起的涉海环境民事公益诉讼案做出类似裁定并得到最高院的支持，上述案例引发了社会组织能否提起涉海环境民事公益诉讼的争论，赞同者认为，《海洋环境保护法》是特别法，应优先于《民事诉讼法》《环境保护法》加以适用，既然该法历经多次修正均未对海洋生态损害赔偿原告主体进行修改，则应理解为排除社会组织的立法态度。而反对者则认为，检察机关也未被《海洋环境保护法》明确规定为适格原告主体，而是依《民事诉讼法》提起海洋环境民事公益诉讼，从未被质疑其合法性，因此，前者主张似乎自相矛盾。

《海洋环境保护法》第89条将“污染海洋环境造成的损害”和“破坏海洋生态……”分为两款，有学者认为，二者均因污染海洋环境而起，但在损害后果上存在明显区别，前者为因污染海洋环境造成的人身、财产损害，后者则属于海洋生态环境要素，属于国家利益范畴。这一观点与法条中规定的“代表国家提出损害赔偿要求”指向一致，与前文中的“国家基于主权、管辖权以及环境管理职责”的请求权基础也相呼应。笔者认为，由于海洋地理形态的特殊性，我国管辖海域并未划入地方政府行政辖区(海南省除外，1988年建省伊始即拥有海洋管辖权)管理，自然省(地、市)级人民政府作为海洋生态环境损害索赔主体即存在体制不畅的问题，而规定由行使海洋环境监督管理权的行政部门提出损害赔偿要求，则更为合理和顺畅，也因此，第89条第2款自1999年产生以来一直未进行修改。笔者认为，该条经过完善可以作为海洋生态环境损害赔偿制度的典型条款。

但不可否认，任何一种环境要素质量下降都会影响社会公共利益，海洋生态环境质量优劣不仅仅关系到国家作为自然资源所有者、管理者的权益实现及损害填补，同时也关乎社会公众的健康、游憩、景观权益甚至海洋生物的生存繁衍，因此，在海洋生态环境损害赔偿制度之外，仍应该为社会公共利益的保护留有空间。笔者认为，目前生态环境损害赔偿制度与环境民事公益诉讼制度目前并未截然分清各自的诉讼领域，甚至有学者认为，生态环境损害赔偿诉讼是环境民事公益诉讼的子类型，实践中也经常会出现一起案件、两种诉讼，而法院则采取根据司法解释要求，暂时中止公益诉讼审理的做法，在检察机关积极履职、探索检察公益诉讼大背景下，也经常用海洋环境民事公益诉讼来追究“生态环境损害”民事责任。但正如大气、水、土壤、固体废物等领域的生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼共存一样，虽然一些案件中司法机关否认社会组织可以担当海洋环境民事公益诉讼的原告，但并未否认海洋环境民事公益诉讼制度，原因之一在于，生态环境损害赔偿制度重在解决生态环境修复与赔偿问题，而环境民事公益诉讼功能较为广泛，其功能除损害填补之外，还包括对可能发生损害的预防，笔者也认为，未来生态环境损害诉讼与环境民事公益诉讼可以分别在损害填补和损害预防两个方面分别加以侧重，从而节约政府及社会资源;其次，环境民事公益诉讼在代表社会公共利益即不特定多数人利益方面具有较明显的不可替代性，如海水浴场受到污染等危害公众健康的损害或危险发生时，社会组织、检察机关提起民事公益诉讼即具有较强的正当性;最后，在陆海统筹的治理理念下，海洋环境保护法体系中应当会加强有关保护海岸带、排海总量控制等制度的规定，围填海、近海资源开发等产生的环境污染和生态破坏，如果排斥社会组织的民事公益诉讼原告资格，势必会相应的将其陆地范围内的法定诉讼权益也一并剥夺，从而有违《民事诉讼法》等法律的立法原意。

关于海洋环境民事公益诉讼原告，不同于《民事诉讼法》规定的“法律规定的机关和有关组织”，《民法典》对于“造成生态环境损害”的，第1234、1235条使用了“国家规定的机关或者法律规定的组织”，似乎在呼应生态环境损害赔偿目前尚未有明确法律依据的现状。但笔者以为，“国家规定的机关”这一表述既不严谨也不明确，而“法律规定的组织”难道是需要社会组织由法律明确规定?众所周知，《民事诉讼法》2012年修订后，已经开展了诸多环境污染及消费者权益保护类公益诉讼，原告均为“有关”社会组织，可见，《民事诉讼法》原意仅仅在于明确法律规定的机关才能提起公益诉讼，毕竟行政机关作为原告提起民事诉讼是一种特例，因此，需要法律的明确授权，而社会组织提起则不需要法律明确规定。后来的《环境保护法》也仅仅是规定了作为环境民事公益诉讼原告的社会组织的基本条件，并没有规定哪一些社会组织可以提起。正如2014年《环境保护法(修订草案)》中曾经将“中华环保联合会”作为“法定社会组织”加以规定，被学界普遍批评。因此，笔者认为，《民事诉讼法》第55条所称“法律规定的机关和有关组织”，其中，机关必须由法律明确规定，而组织则只需“有关”即可。也即《民法典》所使用的“国家规定的机关和法律规定的组织”殊为不妥。

三、《海洋环境保护法》第89条第2款的修改建议

如果说刑事责任、行政责任是对既往犯罪、违法行为的追究，民事责任则更多是面向未来，对违法行为阻却、环境修复、损害填补的另一种调整。藉《海洋环境保护法》大修，该法有望成为首部正式规定生态环境损害赔偿制度的污染防治单行法，第89条第2款如何修改也成为众所瞩目的话题。笔者认为，海洋生态环境损害民事责任立法至少应厘清以下问题。

（一）海洋生态环境损害赔偿制度立法模式

习近平总书记在党的十九大报告中指出：“坚持陆海统筹，加快建设海洋强国。”在陆海统筹理念指导下，从国家机构改革到自然资源统一确权登记、国土空间规划都将海洋与陆地资源作为整体加以规定，未来随着《海洋环境保护法》修订，必然会从更多行政管理制度，如排污总量控制、排污许可、海岸带管理等多方面更加重视陆海一体化。因此，将海洋生态环境损害过度特殊化、分离化的做法是不可取的。

2014年修订的《环境保护法》删除原有的环境民事责任条款，规定“环境污染、生态破坏”行为改为按照《侵权责任法》追究民事责任，《民法典》也明确在侵权责任编规定了生态环境损害民事责任。但近年修订的污染防治单行法仍然保持了其个性化的民事责任规定(如水污染损害的免责事由)。我国台湾地区的《海洋污染防治法》(2014年修订)第七章也专门规定了“损害赔偿责任”。考察国际立法经验，各国较为普遍的做法是“在民法典之外建构更为专业的、体系化的环境侵权规范”。因此，仍有必要在《海洋环境保护法》中设专门条款对海洋生态环境损害的构成要件及索赔主体等内容进行规定，且海洋环境保护的地方立法及区域立法(如渤海海域环境保护的特别立法)均应对此加以具体化规定。

笔者建议，采用“1+N”模式，即主体资格、举证责任、诉讼时效、归责原则等基本问题以《民法典》生态环境损害民事责任条款为基本依据，在免责事由、赔偿限额等涉海特殊问题上，优先适用《海洋环境保护法》《海商法》等特别法规定调整。如果未来我国出台专门的《生态环境损害赔偿法》，则可设专章对于海洋生态环境损害赔偿加以规定。将现有的《海洋环境保护法》第89条第2款加以改造成为海洋生态环境损害赔偿制度的专门条款，同时应对2017年公布的《最高院关于审理海洋自然资源与生态环境损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》进行修改，增加规定：“因污染海洋环境造成社会公共利益损害的，检察机关和社会组织提起海洋环境民事公益诉讼，亦依本解释规定。”

（二）海洋生态环境损害的索赔主体

随着二战后石油经济的兴起，特别是1969年船舶油污案件，以油污污染为代表的海洋生态环境损害赔偿问题日益受到各国重视。自加拿大 1971 年公布《航海法》，建立海上油污赔偿基金( MPCF) 后，各国纷纷通过立法建立的海洋生态赔偿机制。美国普通法通过公共信托原则赋予公共机构对生态损害赔偿的起诉权。美国《油污法》规定的自然资源损害赔偿制度也成为我国生态环境损害赔偿的主要借鉴对象。欧盟2013年颁布《离岸油气安全指令》，对于海洋生态环境损害，作为“索赔者”的角色是由公共当局(Public authorities)履行的，且对于油气开发造成的海洋环境损害，适用严格责任原则(strict liability)。

《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定》第1条规定了生态环境损害赔偿诉讼案件的起诉主体为“省级、市地级人民政府及其指定的相关部门、机构，或者受国务院委托行使全民所有自然资源资产所有权的部门”，而由于我国海洋行政管理体制的特殊性，地方政府行政辖区并不包括海域(海南省除外)，仅对毗邻海域享有管辖权，绝大多数面积的海域由中央政府自然资源、生态环境部门及其分支机构进行管理，因此，海洋生态环境损害发生后，结合《若干规定》及《海洋环境保护法》对海洋环境监督管理体制的法律规定，代表国家行使损害赔偿请求权的主体应包括沿海省级人民政府(对毗邻海域)、国务院自然资源、生态环境、农业农村及海事部门。

（三）海洋生态环境损害诉讼的起诉条件

既有环境侵权立法基本上确定了环境污染侵权的“损害+因果关系”的纯客观构成要件，但《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定》第11条规定了生态环境损害赔偿诉讼需要以被告行为具有违法性为前提，《民法典》第1232条也使用了“违反国家规定造成生态环境损害”的表述，第1232条还规定了故意违反国家规定造成生态环境损害的惩罚性赔偿制度。由此，大概可以判定，“行为违法性”将会成为生态环境损害赔偿责任的构成要件之一。这一改变也具有相当的合理性，国家通过制定标准、发放许可、编制规划等系列公法上的管控，其目的是确保生产经营活动不产生严重生态环境损害后果，而如果完全遵守国家规定情形下，仍然产生了生态环境损害，则有可能为不可抗力或者国家制定政策、标准出现了缺失，这时候作为公法人，完全将责任归咎于企业也属另一种不公。实践中，诸多环境民事公益诉讼判决也体现了法院在适用环境修复责任时对过错和违法性的关注。因此，笔者认为，海洋生态环境损害赔偿条款也应将“违法性”作为责任构成要件，对于故意违反国家规定造成生态环境损害的，可参考相关国家做法对其施以惩罚性赔偿，直至追究其刑事责任。

关于损害结果，《海洋环境保护法》第89条第2款将“给国家造成重大损失”作为损害赔偿要求的前提条件，但根据前文对海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区的解读以及国家海洋局下发的《海洋生态损害国家损失索赔办法》中对于“国家损失”的范围描述，即海洋生物资源和海洋环境容量(海域纳污能力)破坏的处置、恢复、监测及期间损失等，其与美国《油污法》中的“自然资源损害”、欧盟《环境责任指令》中的“环境损害”、法国《环境法典》中的“纯生态损害”(préjudice écologique pur)并无二致。因此，建议将“造成国家重大损失”修改为“造成海洋生态环境损害”。同理，应将第89条第2款中的“提出损害赔偿要求”改为“提出生态环境损害赔偿要求”，而环境责任强制保险与责任限额问题可以《海商法》中加以规定。

结论

《海洋环境保护法》于1999年首次使用“破坏海洋生态”的表述，为其后《环境保护法》“污染环境、破坏生态”的规定及生态环境损害赔偿制度都提供了启发，奠定了基础。不难看出，生态环境损害赔偿诉讼与《海洋环境保护法》规定的海洋生态环境损害赔偿诉讼相仿，具有高度同质性，因此，海洋生态环境损害赔偿制度的建立与完善有可能成为规定生态环境损害赔偿制度的首部环境保护单行法。建议将《海洋环境保护法》第89条第2款作为海洋生态环境损害赔偿条款，并将其内容修改为“违反国家规定，造成海洋生态环境损害，由行使海洋环境监督管理权的部门及国务院授权的省级人民政府向责任人提出生态环境损害赔偿要求。”未来的海洋环境民事公益诉讼则可不必特别规定，仅遵行《民事诉讼法》等立法规定即可。相信在陆海统筹理念和生态文明思想的指引下，海洋生态环境损害赔偿制度必定会得到较快完善，为我国海洋环境治理体系现代化增添动力。