作者：王文婷，法学博士、中央党校政法部讲师。
原文载于《财税法论丛》2018年第17卷。为方便编辑，相关注释已省略。
目录
一、问题提出：中国环境威权治理模式的利弊
二、观点亮明：化解威权体制弊端的财政法路径
三、研究意义：领域法学视野下学科交叉的新尝试
四、简短结语：环境国家与财政国家之治理耦合
近年来，以雾霾为首的大气污染问题日益恶化，给民众身心健康和社会秩序稳定带来严重危害，成为萦绕于国民心头和困扰政府治理环境的一大病患。然而，在我国的行政主导和中央集权体制下，现有的大气污染防治呈现党的威权领导、政府权威管制和中央权威治理的弊端，反向削减着整体合作治理大气污染的效果。作为理财治国的财税法，能够发挥资源分配、行为规制、正向激励和全面监管等作用，借助环保预算收支为防治大气污染提供充沛可用的公共资金，通过财税制度有效规制和激励市场主体进行理性经济活动，开展财政权责配置来厘清政府间防治大气污染的权责关系，从而为破解大气污染危机提供必要的物力支撑、制度供给和精神寄托。从财税法视角观察大气污染治理出路，与时下的领域法学视野相契合，即以大气污染治理为问题导向，促进环境法与财税法的法际理论互融，最终体现理论服务现实的法学研究新范式。
自第一次科技革命以来，人类社会在享受技术文明带来的舒适生活外，同时经历着人类文明的消极附属产物——环境问题日益增添的生存压力。在相当长的历史时间内，人对自我能力的认识停留于“战胜自然”、“改变自然”，流露出“改天换地、唯我独尊”的孤傲气势，陷入了一种“人类中心主义”的思维禁锢之中。直至20世纪30年代至80年代相继发生的著名“八大公害”事件（比利时马斯河谷事件、美国洛杉矶光化学烟雾事件、英国伦敦烟雾事件、日本水俣病事件、日本富山的痛痛病事件、日本四日市哮喘事件、日本爱知县米糠油事件、美国多诺拉事件），使人类重新认识环境与经济之间的关系，重新定位“自然中我的位置”。自改革开放以来，中国经济的快速发展令世界叹然，自2010年国家经济总量跃居世界第二位并保持至今。但与此同时，中国发展也面临着各方面的挑战，其中最为突出的就是日益恶化的环境问题。特别是进入二十一世纪以来，大气污染、水污染、土地污染加剧，森林锐减、土地荒漠化严重，二氧化碳排放导致温室效应凸显，尤其以大气污染首当其冲，特别是民众感受最为直接和强烈的雾霾天气逐渐增多，一时间公众“谈霾色变”、处于“十面霾伏”之中。2013年我国绝大多数省份遭遇严重雾霾天气，全国平均雾霾天数达29.9天，创52年来之最，“雾霾”成为年度关键词。之后，雾霾问题虽有所缓解，但区域性和季节性生成恶化的特点使得该问题仍备受社会关注。再者，我国处于产业结构调整和经济快速发展的全面转型期，工业、汽车排放产生的各类大气污染物总量叠加递增。此外，新的大气污染问题逐渐突出，如臭氧层破坏等，终究使得我国遭遇前所未有的大气环境危机。
日趋恶化的大气环境危机给国家发展秩序带来了巨大冲击，中国每年因污染导致的经济损失规模庞大，无法预估，其中主要涉及财产性损失和居民健康损失，前者包括可量化计算的企业的污染物处理成本、农渔业的收成损失等，后者反映的间接损失涵盖广泛、难以精确衡量。同时，环境风险社会的到来更激生出许多的社会矛盾，集中表现为我国环境群体性事件呈现高发、频发态势，已成为继违法征地拆迁、劳资纠纷之后备受社会关注的第三大群体性事件。总之，转型时期的中国面临着经济发展趋缓和环境风险递增的双重压力，环境治理趋向成为与经济治理价值并重的国家任务。针对于此，近年来大气生态环境问题已然跃升为全社会的热点话题，如何在政党权威领导、政府决策实施和社会共同参与下达成多主体间的环境合作关系，最终实现大气环境污染的有效治理，成为环境风险急遽攀升的国家转型时期的当务之急。
一、问题提出：
中国环境威权治理模式的利弊
我国环境保护的基本国策由来已久，上个世纪七十年代初，中央领导人就注意到该问题，并在全社会的共同努力下取得了一定的生态保护效益，但从总体上来看我国的生态环境质量依旧呈现出逐年下滑的发展趋势，特别是生活于共同环境中的普通民众的直接感观并不乐观。之所以出现这一局面，一方面与改革开放以来中国经济社会快速发展的现实国情不无关系，这一时期内由于摒弃了原有的计划经济思维，改以市场经济机制，尊重市场规律、确立市场规则、发展市场权利和培育市场能力，无论是企业组织数量还是居民收入水平都取得了突飞猛进的增长，在此形势下，长期以来的粗放式经济发展模式使得大气污染风险激烈爆发。另一方面，更为主要的是，受制于行政主导和中央集权体制，我国长期贯行环境威权治理模式，党的权威领导、政府的权威干预和中央的权威决策既限制了三权主体（立法机关、执法机关和司法机关）、自由市场和地方政府的权力与能力，又造就了各环境主体行动的相互背离局面，政党与政府、政府纵横内部、政府与市场以及政府与社会之间的“领导和实施、分工和协调、主导和辅助、执行与配合”的关系处于反向曲张的状态，无法达成前述主体的合作关系。
1.在行政主导和中央集权体制下，我国的环境治理呈现威权治理的三个面向。一是一党执政体制下的党的权威领导，目前我国的环境治理呈现出党控制下的权威领导格局，环境问题不再被简单地视为关系民生权益的社会治理问题，更多被当作关系统治秩序的政治问题。二是行政主导体制下的政府权威干预主导，这既体现在环境政策工具体系中政府管制措施仍占据主导地位，也表现为在环境治理和保护方面市场和社会对“强大有力”政府的强烈心理依赖及其自身权力、义务和能力的弃失。三是中央集权体制下的中央政府权威决策，一方面通过人事激励、财政激励、分权激励等引导地方政府积极遵从中央政府指示，另一方面借助考核监管、问责追究和财政约束等压力型手段来迫使地方政府不脱离预设轨道。这种威权治理格局具体表现如下：
一是，在党控制的环境治理权威领导方面，党掌握着环境治理的政治话语权和深度浸入环境治理的全方位。其一，党十分强调自身在环境发展中的政治地位不可动摇，一切的政策源头都来自于党的政治态度和工作部署，绝不允许脱离党的政治话语而自作主张。这种党控制下的环境决策系统将环境保护与政治运转结合起来，一切有关环境治理的具体对策都要从党的政策文件中获得依据和灵感，使得环境政策和方法的创新力不足，规则意识和法治观念有待提升。其二，环境的立法、行政和司法活动由于要以秉持党的政治准则为行动底限，会淡化自身的权力特性，如环境立法的粗制不精细，环境司法的功能未得到充分发挥，环境行政要以契合党的政治主张为基础。党在环境治理当中的权威控制淡化了其它中央决策主体的功能，或者说产生了一定的冲击，过多地将政治因素掺杂进环境治理过程中，不仅无法起到激励创新的效果，反而让决策机关的作用受到限制，更为被动。二是，在政府主导的环境治理权威干预方面，存在着严重的政府依赖症和国家干预主义。一方面，我们将环境治理责任全部推诿给政府，既毫无避讳地制造污染，又将治理责任推到公共机构，规避内心的“原罪感”，却往往忘记人类自身才是环境问题的始作俑者。这种环境治理领域的政府依赖症，导致政府干预的“父爱主义”和环境伦理的“道德崩塌”。另一方面，政府对于环境治理的权威干预也就意味着国家干预权力的极尽扩张，必然对解决大气环境问题的其它力量——自由市场和公民社会的参与空间造成挤压，既加重了政府公共职责的负担，也不利于整个市场经济的发展完善，影响道德社会的成长发育。三是，在中央集权的环境治理权威决策方面，环境治理的中央权威决断主义弊病缠身。当前的环境治理是一种“中央决策——地方执行”的环境统筹（计划）治理模式，环境决策权集中于中央政府部门，具体的环境执行权则下放于地方政府部门，这种不分地域差异和地方利益主张的中央权威决断主义，既降低了各级地方政府治理大气环境的积极性、主动性和创造性，也难免产生央地政府间的政策依赖、改革受阻和利益纷争等问题。
2.各级政府部门、自由市场、环保组织和企业个人等环境主体治理责任实际上是彼此分立的，中央政府的高度统筹、地方政府的环境治理、市场机制的协力参与和公民社会的守法遵从未能形成一体连贯的“合作链条”，而是彼此分离甚至孤立。这一主体间权责分离的问题症状具体表现在以下方面：
一是中央政府的环境统筹治理困境重重。处于转型时期的中国，环境治理与经济发展的矛盾对立尤其突出，自改革开放实施以来从上至下达成了“以经济建设为中心”的政策共识，“经济发展优先，环境保护劣后；先污染，后治理”的GDP至上发展理念占据主流。为扭转这一政治思维惯性，中央试图通过在顶层政治话语中突出生态环境的重要性来平衡环境与经济之间的非对称关系，如近年来中央领导人的讲话文稿和党政机关发布的大政方针文件中大多都强调了生态环境保护的国家战略位置，同时在环境治理上既严重依赖地方执行，又借助指标考核、运动治理以及巡回督查等手段严格监管地方政府，进而实现其保证全国生态环境质量总体向好的国家意志。由此，中央政府在放权与集权上齐并发力，一方面分权给地方政府以此激活其环境治理的积极性，另一方面促进环境监管权力向上集中，保证地方的环保行动符合中央的整体利益所需，但也陷入了权力循环收放的政治秩序混乱。现实情景下的央地环境权责配置既缺乏规范支撑，导致央地政府陷入各自困境之中，即中央面临环境集权监管体制的利弊同构，地方遭遇权责划分不稳定、不清晰和不规范带来的自主行动不便。
二是地方政府缺乏环境治理的自主权力、能力赋予和责任约束。为创设有利于经济发展的宽松政策环境，地方会根据上级政治压力的松紧度适时调整环境政策，却缺乏治理大气污染的长远规划和经济牺牲准备。大气污染的跨区域流动性，以及地方政府责任和监督机制的单向性，使得环境这一公共产品能够轻易摆脱属地责任的限制，最终累积转化为中央政府的统筹治理义务，地方政府的属地治理责任由此被隐性淡化，其所担负的治理责任不过是中央政府强制命令的产物而非辖区内全体居民的共同夙愿。在此情形下，中央集权体制下的环境威权治理当然地成为我国现阶段应对环境危机的有效模式，但也由此导致地方自主开展环境治理的权力和能力依然处于规范空白的状态，纵向事权划分不清晰、不合理、不规范，事权与支出责任划分积累了不少矛盾。特别是单纯的“对上负责”通道催生了地方政府操纵统计数据、应付上级考核、回避民众诉求等诸多弊病，由于县级以上政府缺乏直接的选举约束，民众监督和司法救济又难以有效制约政府，从而导致政府间在环境治理上的合作失败和信任流失。
三是共同参与环境治理的市场机能仍较脆弱，自由市场发育滞缓。许多环境资源根本不能通过市场行为进行交换，或者它赖以交换的市场在某些方面是不完备的。由于存在着潜在的、严重的市场失灵，外加环境污染的负外部性影响，政府就有必要通过生产、资助和监管的方式进行合理干预。但这并非意味着环境治理在政府管制的绝然控制之下，实际上从环境污染治理成效显著的发达国家政策演进来看，市场导向型环境政策的黄金时代已然来临，具有更强的政治和经济上的可行性和可接受性。然而，长期以来我国深陷计划经济和集权政府的体制流毒，市场受制于政府干预的政策摆布，无法在资源配置中起到决定性作用。在治理环境污染方面，政府将市场视作有效化解环境风险的政策手段，而非与政府管制互动互补的平行治理机制。这主要体现在一方面政府过多承担了本可由市场解决的事务，设置了过高的门槛，挤压和阻碍了市场的活动空间和自主发展，使得市场能够参与环境治理的机会大为削减；另一方面政府出台的大量“命令控制”型环境政策以规制市场行为，避免自由市场无序竞争为主要目标，这无疑给市场发育造成沉重打击，故促进环境政策体系的主导工具由“命令控制型”向“市场激励型”转化实为必要之举。
四是在社会层面，民众普遍存在“环保靠政府”的观念，缺乏对自我行为的克制。公民社会对于生态环境保护的道德约束力较低，环境的公益属性与个人的私利本性相对立，导致环保部门在执法过程中，一些个人、企业、单位和组织往往是顶风作案、敷衍应付，偷排、漏排、私自篡改环境监测数据以及违规申报和使用环保补贴资金等违法乱象屡见不鲜，在狭隘的自利本性下，企业经营者往往倾向于追求短期经济效益而不肯在提升技术和产业升级上投入更多成本。
当然，上述环境威权治理所暴露出的种种弊病并非意味着威权治理模式一无是处，甚至可以说我国的环境污染治理所取得的成就与这种威权治理体制有很大的关系，特别是当前我国的威权政治体制仍一时难以转变，如何在现有政治体制下通过某种路径来消除权威体制对环境治理过程中各主体间合作关系的破坏，尽可能地弥补权威体制暴露的弊端，从而实现权威体制与有效治理的最佳组合调适。
二、观点亮明：
化解威权体制弊端的财政法路径
表面上来看，财政是环境治理当中具有工具性价值，即作为为环境治理提供一切开支费用的支撑性工具和作为引导社会向环境友好型转变的调节性工具，但从深层意义上来说，财政体制的变迁牵系一国理财治国之正义实现，在我国政治体制改革一直无法大步推进的情况下，以财税为主要内容的经济体制改革成为实现国家治理现代化的现实路径，以财税民主倒逼政治进步、以财税调节激励市场发育、以财税制度引领社会向善，承载着众多期待的财税领域改革既面临前所未有的机遇，也遭遇来自诸多方面的挑战。环境治理是当前国家诸项治理事务中的突出部分，生态环境能否得以有效保护既关系国民感受又牵涉代际发展公平，财政改革的嵌入无疑为传统的行政主导型环境治理提供了另一条更优越的可选方案，并在已有的权威型环境治理格局下积极发挥公共财政的物质供给、制度供给和精神供给，以期最终形成中央权威主导、地方责任治理、市场有效驱动和社会民主参与的合作型环境治理局面。
1.物质供给。正如前文所述，国家财政在环境治理过程中发挥的最基本功能就是财力给付，物质供给是财政嵌入环境治理中的基础作用，但一个有效的财力供给系统意味着如下方面：首先，立足于财力供给但又不能拘束于财力供给，在争取环保开支充足可用的同时，不能以牺牲公民的合法财产权以及违背量能课税原则、受益原则、税收法定主义、信赖利益保护等基本税法正义理念；其次，财力供给的有效性不仅在于供给结果与治理需求之间的量性适配，更在于供给过程与治理正义之间的质性对等，即不能过份强调政府对于环境治理的支出责任而不关注政府的具体支出过程；最后，府际财权与财力结构配置的适当性是形成国家环境治理有效财力供给系统的关键所在，政府间环境事权与支出责任的明确界定必须有与之相一致的财权和财力相配合，从而使得政府“应为之、能为之”。
2.制度供给。相比单向的政府直接规制举措，公共财政为环境治理引入了更多间接引导和激励作用的具体财税制度，例如环境补贴、税收优惠、税收返还、奖励、绿色税制结构等，同时也有一些与直接规制手段相融合的措施，比如环境保护税、排污费、行政罚款、专项基金等，这些环境政策工具整合统一于财税与政治的融合视野当中，除了能够产生惩治环境污染和破坏违法行为的直接效果，也能够通过财政的“承上启下”作用激励市场作出符合经济效益的产业结构调整以及渐进引导民众绿色消费和爱护环境。
3.精神供给。财政对于环境治理更为重要的作用在于其为之提供了可期的先进精神，这体现在财政在环境治理过程中所供给的自治精神、法治精神和民主精神。首先，在自治精神层面，虽然单一制政体下的中央集权体制一时难以改变，但财政适度分权的实践能够对环境权威治理中的中央集权起到一定缓慢稀释作用；其次，在法治精神层面，财税法治为环境问题提供规范治理的法理思维，伴随着以税收法定、预算法定等为标志的财税法治变成现实，依法治理环境将成为主旋律，一改以往“重实体结果轻程序正义”的环境行政管理思维；最后，在民主精神层面，公共财政为环境治理注入公众参与的民主因素，预算法中预算公开的全面落实，财税立法中征求公众意见的推行，环境公益诉讼制度的建立等，都预示着民主参与和公共监督是环境合作治理当中必不可少的一环，这种财政民主化的潮流也必将带来国家整体民主化的发展未来。
作为“理财治国之法”的财税法，主要关注立法与行政、中央与地方、政府与市场、国家与纳税人等关系，并在现代民主法治国家当中发挥着多面功能，在政治层面规范政府的理财行为，包括财政收入、支出和监管行为；在社会层面以促进收入公平分配为目标；在经济层面以保障社会经济稳定健康发展为依归。“财税乃经济政策、政治体制和法律规则的综合载体，全面深化改革的突破口和着力点”，也是当前从传统行政主导管理模式向现代社会合作治理模式转换下处理国家各类治理事务的主要切入口。具体到大气环境治理这一问题，一方面，财税法是关乎财税制度集群的法律规范，是通过立法的形式确立和实施财政税收制度，从而将财税政策工具的选择和运用规则化，并最终使得财税制度的治理效用在大气环境保护中得以完美体现。另一方面，财税法也是财税权力主体与财税权利主体行为互动的规制法律，通过对政府间财政权责（主要是财权、财政事权和支出责任）进行依法合理配置，使得府际财政权责划分明晰化、规范化和法治化，形成一个“权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力”的现代服务型政府，进而保障各级政府和部门能够“有动力、有能力、有责任心”地去解决关系民众切身利益的大气污染问题。总体上，财税法在其中主要发挥着分配、规制、激励和监管等作用，具体体现在以下方面。
财税法是引导资源合理配置的优化分配之法。大气污染治理是一项耗费庞大的公共支出工程，依托政府编制并经国会审议通过的年度预算案而展开，环保预算支出计划直接或间接地导致社会资源向着有利于实现环境保护政策目标的方向进行分配和流动。预算不能排除政治，也不能完全排除理性计算，因而预算资金分配是兼具政治考量和理性计量的活动。各级政府每年根据大气污染的不同地区形势和全国整体形势，以及对于环境保护的政治重视程度，经过对大气污染治理成本的计算比对，编制本地区或全国性的政府预算中的节能环保支出项目，作为政府进行大气环境治理的财政支出依据。以法治为核心要义的现代预算法对政府节能环保支出的全过程进行规范和控制，确保各级政府部门合法开支，将财政资金用到民众所希望去向的地方，通过环保预算支出安排的计划性和法定性，可以直接或间接地实现社会资源配置的绿色化，即一方面把财政资金直接用于治理大气污染，对一些污染治理项目加大资金投入力度；另一方面，将公共财政投入到节能环保产业，例如高新技术产业、新能源产业等，能够吸引社会资源挤向该领域，从而促成整个国家经济结构的优化调整，实现社会资源配置的绿色导向。
财税法是规制权力主体和权利主体行为之法。行为规制是财税法具有的另一重要价值，主要包含对财税权力主体即政府部门和对财税权利主体即纳税人的行为规制，体现出控制权力和规范行为的双重语义。财税治理大气污染实质表现为财税权力与权利相互作用、双向互动的过程，政府组织体与市场机制运行有着同样的机理，都逃脱不了经济因素的中介连接，因此，财政是贯穿于环境治理任务的基本行为逻辑。在此意义下，治理大气污染所内涵的规制政府环境治理权力和公众自主行为权利，就必然涉及财政维度上的法律规制手段运用，而这正是财税法的治理意义之所在。显性来看，财税法是实现控权目的的法律规范，其主要体现在对权力主体——政府部门的行为规制上，以期确保政府部门的财政收支行为和管理行为都能依法进行，防范政府权力滥用对公共财政体制的肆意侵扰。更具深层含义的是，财税法也是规制广大纳税人个体行为的行为规范，排污费的征收、环境保护税种的确立、税制结构的绿色化发展趋势，都夹杂着政府利用财税手段间接规制私人行动的治理目标，以赋以课税、行政收费或其它财政收入方式，附加对违背生态环境利益的个体自私行为以公共责任成本，通过这种增加成本的方式，能够促使权利主体在保持或增加营利的趋利本性下自主调整行为，逐渐向公共利益指引的方向靠近，从而尽可能地规避或减弱政府对其权利规制。
财税法具有激励市场主体绿色行动的正向功能。财税法不仅是关涉财税权力与权利之法，也是实现多种政治意旨的政策之法。除规制作用之外，财税法更为优越的价值体现为利用财税制度所蕴含的经济诱导功能来激励市场主体作出合乎政策指向的行动。将环境保护的政策目标委与财税调控的过程中，利用财政税收的正向激励功能，通过对一些节能环保的生产和消费行为施加直接性的财政补贴或间接性的税收优惠、税收返回、减免税政策，可以在遵循市场经济运行规律的基础上，诱导市场主体作出符合环境保护政策意图的绿色行动。这种财税激励举措将政府与社会之间的直接性强硬规制关系，内化为“直接规制+间接引导”的双向治理措施，与直接规制更为有效的地方在于，财税的经济诱导功能把行为的自主决定权交还给了市场主体本身，只不过为同时实现公共意志、避免发生集体行动选择的非理性，政府以财税政策为治理工具，通过给予那些有利于社会整体利益实现的权利主体以财政返还或财政奖励，从而为企业组织和个人作出理性行为选择和安排创设正面的经济诱因。
财税法能够发挥有效监督公共治理过程的作用。作为控权之法的财税法，其实现控权目标的路径除了对财税权力主体的各项权力行为提供规范指引以外，更为重要的途径是其具有严密而有效的监管体系。财税法的监督功能主要通过对财政收支全过程的监督而展开，涉及所有行使财政收支权力的政府部门，并且，在财税立法和财税司法的权力行使过程中，也并非脱离财政监督的范畴，总而言之，财税法的监督功能是全过程、全方位的监督，也是行政监督中最切实关键的部分。当然，财政监督只是大气污染治理监督体系的必要一环，除以上对大气污染治理中央地财权事权分配的监督外，对于其他主体的监督，尤其是对党在大气污染治理中扮演的角色监督也是研究的重要对象。大气污染治理监督指的是广义上的监督，即包括财税法体系内外的监督。按照大气污染治理央地财权事权分担的阶段、财税治理大气污染过程规范阶段以及财税治理大气污染效果评价阶段的划分，主要分为事前监督、事中监督和事后监督。由此可见，在财税法视野中研究大气污染治理的切口即在于通过对相关财税行为的监督和约束而达到规范的目的。
三、研究意义：
领域法学视野下学科交叉的新尝试
理论研究绝不是凌驾于社会现实问题的空中楼阁，理论的生命力正是在于来源于现实、服务于现实和超然于现实。本研究正是坚持理论与现实相结合的研究路径，以大气污染治理这一当下最为社会关注且极为棘手复杂的问题出发，并选取公共财政这一关键切入点，借助财税法和环境法的有关理论，希冀于在财税法的视野下探索出一条最为有效的大气污染治理路径。细言之，本研究拟以大气污染治理为问题导向，力图从财税治理视角、财税法基本理论和财税行为的法治逻辑出发，一方面寻求财税政策工具在大气污染治理中发挥最大功效，实现我国环境政策工具系统从行政管制型政策工具为主导向经济激励型和公众参与型为主导，促使当前过多依赖大气污染的事后、被动治理效果更多向事前预防和主动治理转变；另一方面，政府主导大气污染治理归根结底表现为其运用公共财政进行环境公共治理的过程，环境保护和治理作为一项由政府主导负责的公共治理任务，固然被纳入政府预算之中，其中各级政府和部门在大气污染防治这一大事权上的具体事权和分工各有不同，同时也应有相应的支出责任与之对应，若要摆脱当下环境威权治理模式的弊端，转向更为有效的环境民主治理模式，就不能忽略财政分权改革的作用，这正是本研究讨论的另一化解大气污染危机的动态路径。
（一）领域法学视野下
环境财政的理论创新
近年来，一种区别于传统的部门法学视域的领域法学范式正兴盛而起，它是“以问题为导向，以特定经济社会领域全部与法律有关的现象为研究对象，融经济学、政治学和社会学等多种研究范式于一体的交叉性、开放性、应用性和整合性的新型法学学科体系、学术体系和话语体系”。问题导向、综合视角和实质理性构成了领域法学的独特立场，其中问题导向构成了领域法学促进理论与现实互融的基本立足点，“关于国家治理现代化和法治中国建设的理论构想不是抽象的玄思，须以现实存在的问题为导向”。本书真正体现了理论服务于现实需要，贯穿始终的一个问题——如何实现政府有效治理大气污染的目标？再从财税法与环境法的法际理论融合的研究路径出发，探究财政在大气环境治理中的二维嵌入作用，一是财政的制度性嵌入，为大气污染治理过程中的财力给付、工具运用和权力规范提供必要支撑；二是财政的分权性嵌入，通过财政权责配置来塑造环境主体间的正当角色和合作关系。环境与财政看似联系不够密切的两类事务，一旦具体到治理议题，便因此产生关联，这是由于财政嵌入到国家治理的方方面面。在法学的规范语境下，综合环境法与财税法的基础理论，适应法学研究向着“理论结合现实”的实用主义转型发展。
（二）政府权责适配下
助推大气环境有效治理
梳理国内外现有关于环境与财政的跨学科研究成果，不难发现理论界对于财政在环境治理中所起作用的认识仍就陷入工具性思维之中。有学者将财政体制视作确保环境法实施责任得以落实的工具保障，另有托马斯·思德纳、杨洪刚、刘丹鹤等学者从环境政策工具角度将财税政策作为经济激励型工具类型之一进行研究。值得肯定的是，从静态层面上而言，财税政策确然为一项必不可少的环境治理工具，它在提供环境治理所需的公共资金、培育市场参与治理环境的意愿和能力以及引导社会民众主动采取节能环保行动等方面发挥着不可小觑的作用。然则，国家治理进程中公共财政的社会意义非仅限于资金给付、培育市场、规制权力和引导行为等，更为显著地投射于政府财政的动态嵌入层面。立足于我国时下财税体制改革焦点——财政分权的时代进路，从这一维度探讨环境与财政的动态嵌入范式逐渐盛行开来。理论界关于财政动态嵌入环境治理的模式认知主要有“集权派”和“分权派”之分，“集权派”中有学者认为地方环境自主规制会导致扑向底层的竞争（Race to Bottom)，主张由中央政府对环境事务统一进行管理；“分权派”以Oates等学者提出的环境联邦主义理论为代表，他们认为，与中央政府相比，地方政府具有信息优势，更加了解自己辖区内公民的偏好和环境状况，因而地区性污染的规制责任适宜于由地方政府承担。总言之，现有的环境财政理论研究不啻于税费政策工具的静态面向，更延展到国家财政权责集中或分散的政经体制动态改革领域。面对我国这样一个中央集权体制国家，如何让公共财政全面且深入地嵌入到环境治理之中尤为迫切，从而既最大程度地发挥预算控制、税费规制、资源配置的财税政策工具功能，又通过财政适度分权改革来厘清府际协同治理环境污染的权责关系，调和央地政府双方的冲突利益，重塑从上至下的政治激励机制，引导形成市场机制和公民社会共同参与的环境合作局面，最终在现代公共财政的“制度效用”和“权责重构”下嵌入式地促成“政府主导”下的环境共治模式。
（三）提供事权与支出责任
划分的样本研究
十八届三中全会公报在深入财税体制改革任务中指出要“建立事权和支出责任相适应的制度”，2016年国务院印发《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，进一步明确了政府间财政事权和支出责任划分改革的必要性、指导思想、总体要求、划分原则、主要内容、保障和配套措施、职责分工和时间安排等，其中就明确了2016年在国防、国家安全、外交、公共安全等基本公共服务领域率先启动财政事权和支出责任划分改革，2017—2018年要争取在教育、医疗卫生、环境保护、交通运输等基本公共服务领域取得突破性进展，2019—2020年基本完成主要领域改革，形成中央与地方财政事权和支出责任划分的清晰框架。由此可见，目前我国的事权与支出责任划分改革已然进入关键期和深化期，具体到环境保护领域，2015年国务院印发《生态环境监测网络建设方案》，其中提出了明确生态环境监测事权这一改革任务，要求环保部适度上收生态环境质量监测事权，在此之后财政部、环保部联合发布《关于支持环境监测体制改革的实施意见》，提出到2018年，全面完成国家监测站点及国控断面的上收工作，国家直管的大气、水、土壤环境质量监测网建立健全。对大气污染防治中的政府财政权责配置的研究，一定程度上为其它环境污染治理（如水污染治理、固体废弃物治理、土壤污染治理、噪音污染治理等）以及其它领域内的事权与支出责任划分改革提供理论研究样本，甚至提出了一些可行参照的建议。
四、简短结语：
环境国家与财政国家之治理耦合
“环境国家”和“财政国家”是近代民主历史发展的理论产物，反映着人们对生态环境和公共财政两种不同事物的莫大关注，代表着对国家形态的最新理想预期。按照一般逻辑而言，“环境国家”和“财政国家”不相联系，各有承载的价值目标，“环境国家”蕴含的价值理念在于“出于综合平衡的目的，国家负有环境保护的责任”，它是出于环境风险议题下化解生态危机的现实需要，“财政国家”的制度体系主要由财政收支划分制度、财政收入制度和财政支出制度所构成，因而实质是“分权国家”、“税收国家”和“预算国家”的统合，其内在功能意蕴为规范政府理财，促进社会公平和保障经济发展。实际上，财政治理贯穿国家存续历史的始终，而环境治理则产生于近现代环境风险陡增背景之下，从公共治理语境上，环境治理是政府承担的众多公共治理事务中最为紧要突出的部分，而任何公共事务的有效治理都离不开公共财政的嵌入作用，因此，可以说在治理语境上环境与财政具有耦合的必然性。其中，政府主导环境治理要在公共财政的轨道中运行，一是环境治理需要花费必要公共资金，这涉及到如何确保政府财政支出体现公共性，即用于环境治理的公共利益需要；二是政府制定和实施的环境政策工具就包含财税政策，并且发挥着愈来愈重要的作用，特别是体现经济诱导功能的环境税费制度能够有效实现环境问题的预先防治；三是负责环境治理具体任务的政府部门之间存在相应的权责分配，财政事权、财政支出责任和财政收益权的纵横划分是实现环境行政分工的首要一步，只有政府间财政权责得以明确合理配置，才能形成权责清晰、协调配合的府际合作关系，进而实现政府主导环境治理的力量最大化和效果最优化。
