环境执法，严峻之中寻找转机

《环境》专访

董文茂

6月29日，2005年全国环境执法工作会议在北京召开。会上，国家环保总局局长解振华强调指出，要把环境执法工作作为环境保护工作的重中之重。 解振华代表国家环保总局官方，向社会公布了一个事实就是，从总体上看，环境执法工作的形势还很严峻。解振华花了大量的篇幅阐述了当前国内环境执法存在的具体问题，并向前来参加会议的各地环保局长们提出了一些建设性要求。 专家指出，'徒法不足以自行'。再好的法律都需要有执行机构去推动它的实施。在'环境执法工作的形势还很严峻'的现实之中，破解其环境执法难之迷局，也被推到了环境保护工作的浪尖之上。 地方保护主义撑腰，环境法成'软法' 今年7月的华中某省环境执法工作会议透露，该省每天下一道禁令，都难以遏制明目张胆的污染。在今年1-5月份，该省环境监察系统数十个地级以上城市下达行政处罚文书196份，平均算下来，每天不止1份。而被该省环保局、省监察厅联合挂牌督办的六大环境违法案件之一，明令关闭的某县纸业公司，在正式处罚的文件下发了近两个月之后，这家纸业公司仍在非法顶风生产，行政处罚文书到此形同一纸空文。由于环境法执行效果不佳，在坊间，甚至是在一些环保系统的内部，环境法是'软法'，甚至是'豆腐法'这样的一些说法很有市场。'软法'这一形象，也被认为是形成环境执法难题的重要原因之一。

环境法究竟是不是'软法'？其'软印象'是怎么产生的？武汉大学环境法研究所副教授、硕士生导师罗吉分析说，在环境法制建设发展前阶段，我国把环境法制工作的重点放在立法上，环境法常常给人一种'软法'的印象。而中南财经政法大学副教授、武汉大学环境法博士高利红则指出，在一些地方的环境保护机构挂靠在其他机构中，环保机构自己无法独立行使环境行政执法权，这样就使环境执法流于形式。 '再好的法律都需要有执行机构去推动它的实施，'武汉大学环境法研究所、环境法专业博士李广兵副教授对本刊记者说。但是在'社会经济形势十分严峻'的情况下，'经济的增长方式依然不是环境友好型的，但经济的快速增长又是中国社会现在乃至今后很长一段时期的现实或者追求的目标，本来就已经很严峻的生态环境形势将持续面临经济发展的沉重压力。在某些时期或者某些地区，环境的不法状态将是一种常态。这将给环境执法提出严厉的挑战。  追求经济发展在很多地方无形之中充当了地方保护主义对抗环境执法的借口和理由。在2004年的专项行动中，208件基层政府制定的一些地方保护的'土政策'被清理，其中有的是降低环保门槛招商引资的，有些是设立企业安静日，设立重点保护企业等，给日常的环境监管设障，这是环保总局副局长汪纪戎不久前谈到地方保护主义对环境执法工作的影响时透露的。李广兵分析说，政府主要官员的考核体制依然是阻碍环境执法的重要因素。 记者了解到，环保纳入官员的政绩考核体系今年有可能在四川、内蒙古和浙江等地进行试点。已经证实的消息是，违法排污，严重损害人民群众利益的行为已被中纪委、监察部作为纠正不正之风的5大重点之一。早在去年年初，广东省纪委、省监察厅联合发布了《关于对违反环境保护法律法规行为党纪政纪处分的暂行规定》，这一'规定'打破了过去仅对直接造成环境污染的企事业单位进行处罚的做法，明确对决策错误导致环境质量恶化的地方政府领导、不遵守环保规定的有关部门负责人和执法不严、违法不究的环保工作人员将给予党纪政纪处分。 罗吉认为，我国需要建立环保执法的监督机制。随着环境执法的发展，监督机制显得更加重要，它是保证环境执法依法进行的必不可少的条件。但目前在我国，环境执法责任机制、执法监督机制、权力制衡机制的建设还十分不足，公民参与环境保护缺乏制度性保障。 高利红告诉本刊记者，她长期以来有个想法，就是提高环境保护机关的地位，赋予其更大的权限，同时实行垂直领导，从而减少其对所属相应政府的依赖，减少政府的掣肘。 '两高一低'，环境执法遭遇无奈 今年的全国两会期间，国家环保总局局长解振华对记者讲了这样一个故事：某基层环保执法人员到一家发电厂检查，这家发电厂的负责人当场甩出120万元说，法律规定，环保部门例行检查一个月只能一次，每次罚款不得超过10万元。我给你120万元，就把一年内有可能被罚的钱一并交清了，环保局以后也不用来了。 目前被概括成为'两高一低'的说法，即环保守法成本高，执法成本高，违法成本低。在某种程度上可以解释上述故事发生的原因。李广兵认为，'两高一低'实际上是一种似是而非的说法。他分析指出，'守法成本高'，说明了一部分人依然认为环境与发展之间发生冲突时，环境是可以牺牲掉的。法律要求达到的环保标准，即使付出再高成本也应该达到，其合理性应该是立法阶段考虑的问题，不是执法阶段要考虑的问题。'你的守法成本高，说明你的行为是不受法律鼓励的，是应该转变的甚至淘汰的行为。高额的成本就是要促使你向低守法成本的生产方式转变。'  而对于'违法成本低'，李广兵认为是不严格执法、不全面执法的结果。试想，任何一项环境法律制度只要真正严格执行了，违法的成本会低吗？其实，我国的环境法律责任是不轻的，事实的真相是'责任重，追究轻'，也就是说大多数的法律在执行时都打了折扣。再一个，说'违法成本低'，只是片面地看到行政罚款的额度低。 '全面的法律责任不仅仅是行政罚款啊！民事赔偿、刑事责任等等难道不是违法应付出的代价么？就拿四川沱江污染案件来说，行政罚款最高也就100万，确实不为多。但如果让违法企业真正为造成的数亿元经济损失承担应有的赔偿责任，还能说违法成本低么？所以，违法成本并不低，真正低的是执法水平，是守法意识。'李广兵对本刊记者说。 罗吉则认为，'两高一低'的现象，从表面上看是一个预防、治理与排污收费、罚款孰高孰低。但后面实际上涉及许多因素，例如，守法理念的成熟与否，管理系统的完善不完善，管理制度的效率高低，经济力量的强与弱，资源与收入分配的公平合理与否，社会环境法律素质的好与差，等等。 因此，罗吉建议，应加强激励机制，逐步消除'两高一低'的现象。 高利红认为对于此类环境违法案件，除了要考虑其经济价值的损害或减少，也应考虑其对生态价值的损害。她进一步分析说，在环境侵权损害赔偿方面，我们实行的是同质赔偿原则，这就缺乏对违法人员的威慑力，应适当引入惩罚性赔偿原则。 而单纯的重视事后处罚，忽略积极主动执行环境管理制度，也使得我国的环保法律法规与有效环境执法的配合效果还存在一定问题。罗吉认为，环境法制不应主要成为环境'罚'制，环境执法也不应主要是环境执'罚'。圆明园防渗工程问题的发现与纠正，就反映了相关管理部门的管理缺位。 '在环境执法中也应贯彻我国环境法的'预防为主'原则，而不应等出了问题、甚至问题严重了再解决。我国环境执法的社会氛围正在形成，环境执法部门应当树立科学的环境监管观，排除干扰，克服困难，增强加大环境执法力度的信心和决心，注重环保法律法规规定环境管理制度的执行，注重及时发现问题，防患于未然，'罗吉说。 加强监督，环保部门要练好'内功' '全省环境执法人员中有50％不具备执法资格'。5月19日，在陕西省环保系统执法队伍整顿电视电话会上，该省环保局局长何发理坦言环保执法存在五大问题。其中，人员素质较差、作风浮躁被列为问题之一。而此前，重庆市环保局局长曹光辉指出，部分地方执法不严，是环保局长怕丢了位子，不敢执法。 一时间，'位子'、'面子'、'票子'这'三子'成为阻碍环境执法人员主要因素。对此，李广兵分析说，从主观上讲，定位不清，职责不明；人员素质较差，作风浮躁；怕丢了位子，不敢执法。而从客观上讲，则是受到社会经济发展阶段的制约，某些领导的环境意识、法律意识不高，行政干预，同时也与整个法制环境不严肃有关。 针对环境执法人员的素质不高的原因，高利红对本刊记者分析说，'近些年，随着环保工作的不断深入，工作人员紧缺与需求的矛盾就凸显出来。为解决这一矛盾，在人员的资质要求上就放宽甚至不要求了。有些人员是从其他行政机关抽调的，有些是从社会招聘的，因此，出现执法人员素质不高、作风浮躁、执法过程中违法性突出、很多人不具备执法资格的情况就不足为怪了。'她提出，要建立和健全部门内部的奖惩机制，严格执行执法资格的要求，实行优胜劣汰的竞争淘汰机制。此外，'作为环保部门而言，还必须意识到环境保护工作的神圣性'。 加强社会监督，成为学者们一致认为促进环保部门'打铁先要自身硬'的重要手段。国家环保总局监察局局长陆新元在谈到环境执法的队伍建设时也提到，'要畅通12369环保热线，实行政务公开，加强社会监督。'陆新元强调说，出现环境执法难的根本原因还是我国生产力发展水平比较低，经济增长方式粗放，环境意识淡薄。因此，环境执法难不单纯是一个法律问题，而是关系到政治、经济、社会等各个方面的综合问题。环境执法难的问题需要在发展中逐步加以解决。 '当然，这种发展必须是科学发展观所要求的可持续发展'，他特别强调。 http://news.163.com