我国环境保护团体在环境纠纷中的作用

刘岩

作者简介：刘岩（1981—），男，中国海洋大学法政学院2005级环境与资源保护法学专业研究生 研究方向为海洋环境法 [摘要] 环境问题引起环境纠纷的大量出现，这向环境权益的有效维护提起挑战。怎样有效解决纠纷，保护环境特别是公共环境，成为人们日益关注的焦点。笔者在对环保团体基本情况和目前在纠纷解决中的作用概述的基础上，提出，应该充分发挥环保团体在纠纷解决中的作用，特别是在诉讼中的作用，建立诉讼原告资格制度。

[关键词] 环境纠纷 环保团体 原告资格 经济的发展、人类对环境的不合理利用和人们环境意识的提高引发了大量环境纠纷。从20世纪80年代中期到1997年，我国的环境纠纷一直稳定在10万件左右/1年，在1991年、1992年和1993年，环境纠纷有所减少，自1993年以后，环境纠纷的数量呈上升趋势，到1998年猛增到18万件，比前一年增加5万件。1999年增加到25万件，2000年则超过30万件。依据2005年《全国环境统计公报》，仅投诉到环保部门的环境纠纷2005年就达到60余万件。[1]大量环境纠纷的出现要求人们寻求适合的解决途径与方式，而环境保护团体恰为环境纠纷的解决提供了强有力的支持。

一.我国环境保护团体在环境纠纷解决中的作用

面对着日益增多的环境纠纷，作为以环境保护为宗旨的的环境保护团体有着无法替代的作用。在环境纠纷处理中，曾有民众群体自发形成的反污染活动和环境保护义务活动，例如，早在1964年，因湖北省武汉市葛店化工厂的严重污染导致工厂周围居民自发组织民众堵死工厂的出水口，当时的湖北省省长急忙派武装人员将带头“闹事”的农民逮捕入狱才平息这次事件。 [2]这些群众活动并不是我们所说的环保团体在纠纷中的作用，而后者是指环保团体作为一个固定组织在环境纠纷诸种解决途径中的地位和作用。这种地位和作用是由诸多因素引起的。

㈠环境保护团体在环境纠纷解决中发挥作用的原因

⒈环境诉讼难导致环境纠纷难以有效解决，需要发挥环保团体的作用

“司法是社会正义的最后一道防线”，通过诉讼方式解决环境纠纷应是题中之义。但目前，环境诉讼成了一大难题，问题集中反映为环境案件受理难、审理难、判决难、执行难。在受理环节上表现为，大量的环境案件被拒之门外，无法进入司法程序；在审理时，缺乏完善的环境实体法和程序法依据，使法官难以把握环境诉讼的特殊性，难以建立符合环境权益保护要求的逻辑思维；在判决和执行时，又由于地方保护主义或者部门保护主义的存在，很难实现判决的准确和执行的及时。

⒉环境保护团体自身优势为在环境纠纷解决中发挥重要作用奠定了基础

尽管我国环保团体发育还不成熟，存在着认识不到位、经费不足、参与政策制定和社会监督的渠道不畅、专业性不强、公众参与不充分和与国外环保团体交流较少等问题，但环保团体的专业性、公益性和团体性优势决定了环保团体在纠纷解决中比个人或者一般群体性解决方式更具优势。这些优势表现在取得证据、鉴定、进行诉讼和及时执行等各个方面。

⒊环保团体参与环境纠纷解决是环境民主发展的需要

环境法的一项基本原则就是公众参与原则，即环境保护目的的达成离不开社会公众的广泛参与。马克.凯恩在《美国的环球民主》一文中指出：“民主是一种有影响力的理论，人民和权力机关应该联合起来共同做出那些影响公共利益的决定，用通过政治的和社会的组织行使他们集体的权力以保障公共利益。”环保团体参与纠纷解决是实现环境民主的一种重要方式，这是因为环保团体就是民众参与的团体，代表了环境保护中某一方面的共同利益。《里约宣言》原则10明确提出“环境问题最好是在全体市民的参与下，在有关级别上加以处理”。《中国21世纪日程》也提出“公众、团体和组织的参与方式和参与程度将决定可持续发展目标的实现过程”。

⒋环境的公共利益性决定了需要发挥环保团体的作用 1972年联合国人类环境会议发表的《人类环境宣言》明确指出：环境问题不是局部问题，而是全球问题，不仅仅是技术问题，更主要的是社会经济问题。 [3]例如，在上个世纪30年代-60年代发生的多诺拉烟雾事件、伦敦烟雾事件、水俣病事件等震惊世界的八大公害事件，几乎给一定区域人们的健康都造成了损害。而环保团体是环境公共利益的守卫者和公众利益的代表，在纠纷解决中发挥作用恰为其应之所为。

⒌环保团体介入纠纷可以有效节约司法资源，提高环境诉讼的司法效率 环境损害的公害性决定了环境的损害涉及到许多人或群体的利益。基于个人或者群体在诉讼中引起的案件数量巨大，许多案子旷日持久，给当事人和整个社会都造成了重大的经济耗费，加剧了司法资源的欠缺。而环保团体的介入，可以充分发挥其团体诉讼的优势，避免或者减少这些现象的发生，从而，提高司法效率，节约司法资源。

㈡环保团体在纠纷解决中的作用方式

⒈环保团体在民间解决和仲裁解决方式中的作用

民间解决和仲裁解决方式都是在环境权益受到损害时，在没有提起诉讼时可以选择的解决方式。民间解决方式主要是在协商、调查基础上进行的调解、和解方式；仲裁是在争议双方订有仲裁协议的条件下，把争议提交给选定的仲裁机构，并且接受仲裁决定的解决方式。在民间解决和仲裁解决方式中，环保团体都可以提供咨询、进行调查，和调解、提供建议。例如，1999年11月，中国政法大学污染受害者法律帮助中心，开通污染受害法律咨询热线，无偿为污染受害者提供法律服务。到目前为止，已为1万多污染受害者提供了法律帮助。 [4]

⒉环保团体在行政解决方式中的作用

行政解决主要是在环境权益受到他人或者行政机关侵害时，向有权机关进行检举、控告和上访，由行政机关或其授权的组织解决纠纷的方式。在这种解决方式中，环保团体也可以调查和提供咨询与建议等。同时，根据《环境保护法》、《信访条例》和其他有关法规，环保团体也可以直接检举、控告、上访，要求行政机关对有关纠纷进行解决。例如，2002年，重庆市决定在主城区建三十万千瓦燃煤发电厂，市民反映强烈。重庆市绿色环保联合会组织市民召开研讨会，建议政府停建以牺牲重庆市主城区空气环境为代价的工程。2003年底，重庆市政府采纳了建议，停建了该工程。 [5]

⒊环保团体在司法解决中的作用

“有权利必有救济”，司法救济又是救济方式中最重要的方式，具有被动性、强制性和终局性。环境纠纷同样以司法救济为重点。环境司法救济方式分为环境民事诉讼、环境行政诉讼和环境刑事诉讼。环保团体在这三大诉讼中都能发挥重要作用，但由于我国法律制度的欠缺和司法制度的不完善，环保团体介入的深度是有限的，主要是进行支持诉讼、咨询、调查和提出建议等。如1998年内蒙古喀喇沁旗四十家子乡桥头湾子村的农民韩某控告赤峰金峰铜业有限公司一案得到中国政法大学环境资源法研究和服务中心的援助； [6]2005年中国政法大学污染受害者法律帮助中心，支持福建省屏南县1721位农民诉讼福建省（屏楠）榕屏化工有限公司环境污染侵权案胜诉。 [7]

二.我国环境保护团体的诉讼资格

目前我国对公益诉讼和环保团体的原告资格都没有明确的规定，但随着环境民主发展的深入和条件的成熟，环境公益诉讼制度和环保团体原告资格制度应当建立起来。 ㈠建立环境保护团体原告资格制度的因素

⒈我国公民个人不能有效利用现有诉讼制度保护环境公共利益

我国公众环境意识近年来虽有了很大进步，但缺乏主动参与的意识，特别是面对着环境公共利益受到损害时，往往具有政府依赖性。为了整个社会或为了全球环境保护而主动参与环境保护的个人还不是很多。中国政法大学污染受害者法律帮助中心两年来共收到2900多个投诉电话，多是公民直接受害，而很少涉及到整个地区或者整个领域的环境污染诉讼。而以环境保护为宗旨的环保团体则能有效地克服这一缺点，因为其本身就是公益的代表，在环境与法律知识、经费和影响力等方面具有自身独特优势，并且团体诉讼更能引起社会、新闻媒介和政府的重视和支持。

⒉赋予环保团体原告资格是国际社会保护环境的趋势

环境公益诉讼的目的是维护环境公共利益，传统的原告适格理论和个别公民寻求胜诉的法律救济已无太大意义。各国环境公益诉讼的实践，都反映出为了纠正公共性不当行为采取的管理不再是过度强调适格理论，原告资格有不断扩大的趋势，特别是强调了环保团体的原告资格问题。美国侵权法对传统诉讼资格做出调整，增加了“为提起禁止或取消公益妨害的诉讼，公民必须具有作为一般公民的代表，或公民诉讼中的公民，或集团诉讼中的一个成员所具有的资格”。在《清洁空气法》第304条a款规定：任何人都可以以自己的名义对包括公司和个人在内的民事主体就该法的规定事项提出诉讼，原告仅需主张自己为国会制定的法律所保护的权益受到直接或间接的影响即可确立起诉权。意大利在民事诉讼和行政诉讼的范围内，有一种叫做团体诉讼的制度，它是被用来保障那些超个人利益，或者能够达到范围很广的一种特殊制度，后来被用于环境法领域。 [8]德国要求必须由环境保护团体才可以在环境公害纠纷中作为原告起诉，来保护其全体成员的利益。 ㈡我国环境保护团体原告资格制度的建立 ⒈我国环境保护团体原告资格制度的设计 基于宪法有了环保团体作为原告资格的原则性规定，中国可以对《环境保护法》进行修改，同时对《民事诉讼法》和《行政诉讼法》做出相应修改或进行必要的司法解释。在《环境保护法》中可以规定，以环境保护为宗旨的公共团体对任何人（包括政府组织、单位或者个人）违反环境法律规定，侵害环境的行为，可以向人民法院提起民事诉讼或者行政诉讼。然后在《民事诉讼法》和《行政诉讼法》中，把这一规定的含义纳入之中，使环保团体原告资格具体到能够可以实际运用和操作的层面。

⒉我国环境保护团体原告资格的限制

赋予环保团体原告资格并不意味着任何环保团体都可以基于环境受到侵害之实提起诉讼，而是有着资格条件限制的。由于环保团体水平参差不齐，甚至成立动机不纯，若不加以适当管制，会造成诉讼权利的滥用，和司法资源的浪费。实际上，美国环境保护法公民诉讼也不是任何与案情无关的个人或团体均理所当然的得以捍卫公益为名任意提起诉讼，而仍要求原告应主张相当程度的利益关联。戚道孟先生也认为，中国海洋污染纠纷民事公益诉讼原告既可以是国家行政机关也可以是公民和公益组织。只是“在公民或公益性组织提起诉讼之前应预先通知有权提起公益诉讼的国家机关，要求其在一定期限内起诉，国家机关在规定的期限内为起诉的，公民或公益组织即可提起诉讼”。 [9] 因此，笔者认为可以对环保团体的原告诉讼资格做如下规定： ⑴建立环保团体的资格认许制度。由主管机关对环保团体的成立宗旨、成立年限、参与活动等方面进行审查考核，对经考核合格的认可其环保团体的原告资格。

⑵环保团体与损害的权益有一定的利益关联性。这种关联性不同于传统诉讼资格制度中的关联性，除直接关联性外，还有间接关联性和成员关联性。

⑶建立诉讼前置制度。环保团体提起诉讼的前提是，环境保护行政部门或者其他依照法律、法规规定行使环境监督管理权的行政部门疏于执行时，可书面向上述行政部门申诉，上述部门在收到申诉之日起一段时间内（一般认为是60日）仍怠于执行时，则可以上述部门为被告向人民法院提起行政诉讼或者直接提起民事诉讼，但不立即提起诉讼将会造成难以弥补损害的除外。

三.小结

总之，环保团体在我国近年来有了相当程度的发展，但发展仍不完善，特别是在纠纷解决中仅在民间、仲裁和行政解决方式中具有咨询、调查等作用。而在诉讼中，由于我国法律制度的不完善，环保团体还不能具有原告资格，这对环境公共利益的保护也是不利的。因此，应该充分发挥环保团体在纠纷解决中的作用，特别是在诉讼中的作用，建立诉讼原告资格制度。

参考文献：

[1] 王兰.我国环境诉讼的困惑及剖析.[EB/OL]http://www.riel.whu.edu.cn/show.asp?ID=4225

[2] 蔡守秋.国土法的理论与实践[M].北京：中国环境科学出版社，1991（1）：324.

[3] 吕忠梅.环境法学[M].北京：法律出版社，2004（1）：14.

[4] 吴德华.中国环保民间组织现状调查报告[EB/OL]http://ahszhb.vicp.net

[5] 吴德华.中国环保民间组织现状调查报告[EB/OL]http://ahszhb.vicp.net

[6] 王立.中国环境法的新视角[M].北京：中国检察出版社，2003（1）：249.

[7] 吴德华.中国环保民间组织现状调查报告[EB/OL]http://ahszhb.vicp.net

[8] 王红岩,王福华.环境公害群体诉讼的障碍与政策——从环境诉讼看我国代表人诉讼制度的完善[EB/OL]http://www.hflib.gov.cn

[9] 徐祥民，田其云等.环境权：环境法学的基础研究[M].北京：北京大学出版社2004(1):180

The role non-government organizations of environmental protection pay in resolution of environmental disputes in China Liu Yan ( law and politics school of ocean university of China ) [abstract] Environmental disputes appear more often than before because of environmental problems, which challenge the protection of environmental right. How to resolve environmental disputes and protect environment, especially public environment becomes what people pay attention to increasingly. The author thinks that the non-government organization of environmental protection should pay important role in the resolution of environmental disputes, especially in lawsuit, and practice lawsuit plaintiff qualification system, based on summarizing the information of the non-government organizations of environmental protection and the role that they pay at present.

[key words] Environmental dispute The non-government organization of environmental protection Lawsuit plaintiff qualification