我国农业面源污染的法律控制

胡斌 林安薇

摘要：日益严重的农业面源污染已成为制约我国农业和农村可持续发展的重要因素。本文首先分析了造成我国农业面源污染的原因，并对农业面源污染的特点做了归纳。在此基础上，本文提出了完善我国农业面源污染防治立法的具体建议，认为我国农业面源污染防治立法的内容可从以下几个方面进行完善：明确相关部门的职责权限，并建立相应的协调机制；建立针对农产品生产过程的环境影响评价制度；建立针对农产品生产过程的清洁生产制度；完善农产品的环境标志制度；建立农业生态补偿制度；在农业面源污染防治领域实行绿色税制；构建农民参与农业面源污染防治能力的培育体系。

关键词：农业面源污染 立法

改革开放以来，随着我国经济、社会的迅猛发展，农业也取得了举世瞩目的成就，以不到世界10%的耕地，基本解决了世界22%人口的吃饭问题。但我国农业整体水平不高，科技含量和农民的环保意识较低，特别是日益严重的农业面源污染已成为制约我国农业和农村可持续发展的重要因素。我国农业面源污染的严重性主要表现在水、大气、土壤等方面。一般而言，农业面源污染是指在农业生产活动中，氮素和磷素等营养物质、农药以及其他有机或无机污染物质，通过农田的地表径流、农田渗漏或挥发作用，形成的污染，主要包括农药污染、化肥污染、农膜污染、秸秆污染、集约化养殖场污染以及污水灌溉带来的污染。

一、 造成农业面源污染的原因

造成农业面源污染的原因涉及到社会、经济和技术多个层面，笔者认为主要有以下几个： 1．由于长期的城乡分割，使得农村人口过多，加剧了人口与资源之间的紧张关系。随着城市化进程的发展，农村流动人口向非农产业和城镇转移，中国农业劳动者的比例从1978年的82%下降到目前的48%左右，城市化率从19%上升到36%左右， 但农村人口的现有比例仍然过大，巨大规模的农村人口不仅在客观上扩大了农业面源污染的乘数效应，而且构成了对于环境资源的巨大压力。而且，农村中的精英分子竭尽所能地流向城市，从而导致农村中从业人员的素质较低，掌握环境知识的能力较弱，环境保护意识较差。另外，我国现有近1.5亿的农民在外务工，很多农民只能自己务工，而把老人、配偶和子女留在了农村，形成了所谓的“留守家庭”。这些情况无疑对防治农业面源污染雪上加霜。 2．城乡差距持续扩大，很多农村居民无论从绝对意义上还是从相对意义上，都还处于贫困状态，面临着生存和改善生活的压力，从而无力顾及污染控制。研究发现，在“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”这五个方面中，农民表示最关注村容整洁的仅占5.4%，而最关注生产发展、生活宽裕、乡风文明、管理民主这四个方面的比例分别为45.0%、37.9%、5.6%、6.2%，这些数据显示，农民对村容整洁的关注程度并不高，更关注的生产和生活条件的改善。 同时，农村的环境保护长期受到忽视，环保政策、环保机构、环保人员以及环保基础设施均供给不足，这是农业面源污染失控的一个重要背景。中国的环保工作从一开始就把重点放在大城市、大工业和大工程上，自20世纪80年代以来，政府针对城市环境问题制定和实施了一系列相关的法律政策，如现行的《大气污染防治法》、《水污染防治法》等都是以城市为中心而设计的，而有关农村、农业的环境政策和法律法规却很不健全，甚至存在诸多空白。更为重要的是，在环境治理的基础设施方面，农村也远远落后于城市。落后的基础设施与日益加大的污染负荷之间的矛盾日益突出，直接导致了农业面源污染的加剧。 3．现代农业生产方式中对化肥和农药的过度依赖是我国农业面源污染的主要原因。当前我国农业生产过分依赖化肥和农药，忽视了自然生态的运行规律，因而不仅打破了自然界的生物链，还形成了人与自然之间的对立关系。 4．当前的土地承包制度造成了农业生产的“掠夺式”。我国耕地的承包期为30年，这种“半截子产权”使得农民不愿意长线投资，很多农民采取“三重三轻”的态度，即：重产出，轻投入；重无机肥，轻有机肥；重用地，轻养地。在这种“掠夺式”的生产模式下，农民将自己的目标看成是最高的目标，为了生产出更多的农产品，更加依赖化肥、农药、除草剂等化学试剂，不注重对各种生态要素关系的利用，将人凌驾于自然之上，从而使得农业面源污染更加严重。

二、我国农业面源污染的特点

（一）同一污染行为的污染对象多元化，影响范围很广 在农业面源污染中，无论是农药、化肥、农膜的使用，还是秸秆、集约化畜禽养殖场、污水灌溉带来的污染，任何一种单一的污染行为都会产生两个以上的污染对象，即所谓的“立体污染”。各污染对象之间相互关联、相互作用、相互影响。如农药施用后，很大一部分降落到土壤中并被土壤吸附造成土壤污染，同时又通过各种途径进入到大气和水体中形成大气污染和水体污染；土壤中过量施用氮磷肥，大量流失的废氮磷会污染水体，使池塘、河流水域生态系统营养化，而施用的氮肥中又有很多以NO2气体形态逸失到空气里，造成大气污染；集约化畜禽养殖场缺乏处理能力，将粪便随意堆放，不但产生恶臭、蚊蝇滋生，而且在进入水体或渗入浅层地下水后，大量消耗氧气，使水中的其它微生物无法存活，从而产生严重的污染，还有很多没有经过发酵的粪便直接进入田地，粪便中的有害细菌污染土壤，严重影响作物的生长。“立体污染”日益突出，它不仅会影响到农业生态安全、人体健康和农产品质量，还会影响到农民收入的提高和整个农村的可持续发展。只有通过控制整个“立体污染”的循环链，阻隔污染渠道，才能从根本上解决农业面源污染。

（二）农业生产过程的适当控制可大大减轻污染的程度

如上所述，农业面源污染的“立体污染”决定了它的危害是十分巨大的，这种危害造成之后，要消除它往往需要很长的时间，需要很大的代价，有些甚至是无法补救的，所以源头控制在农业面源污染的治理中显得尤为重要。从农业面源污染的污染源来看，只要对农业生产过程进行适当控制，农业面源污染问题是可以得到解决的，即使出现一些问题，也可以控制在一定的限度内。如使用高效、低毒、低残留农药，根据防治对象的不同而使用不同品种、不同剂量的农药以及适时、适量地施用农药都可以大大减轻农药带来的面源污染；对于化肥来说，控制施肥总量、调整肥料结构、讲求施肥技术、改变化肥剂型都能很好地减轻污染；而推广使用可降解塑料薄膜、采用适期揭膜技术能提高地膜回收率，防治残膜污染；同样秸秆和集约化畜禽养殖场产生的废弃物如果回收利用，用来灌溉的污水如经过有效地无害化处理也可以在一定程度上减轻污染。

三、完善我国农业面源污染防治立法的具体建议

如前所述，我国的农业面源污染防治立法在内容上存在着诸多不足，这种状况加重了我国的农业面源污染，笔者认为，相关立法内容可作如下完善：

（一）明确相关部门的职责权限，并建立相应的协调机制

农业面源污染“立体污染”的特性决定了在污染防治的过程中必然出现相关职能部门职责交叉与重叠的现象，这种现象会造成两种结果，一种是各职能部门争相负责，产生权力冲突，另一种是各职能部门互相推委，产生权力真空，这两种结果都不利于农业面源污染的防治。同时，美国的经验也表明，农业面源污染的防治需要多部门的相互合作与配合，这种合作不仅要建立在农业行政部门和环境保护行政部门之间，还要建立在它们与各自相关方之间，只有这样才能实现农业面源污染的有效控制。美国还认为，保持部门之间只能的差异也同样重要，如美国环境保护总署负责农业面源污染防治方面的政策及标准制定，美国农业部除负责政策和标准的咨询外，主要职责是依靠其内设的7个部门和大约10万名员工，通过有关的环境教育项目、成本均摊项目和技术援助项目，帮助农场主实现美国环境保护总署规定的标准。其认为，在任何时候两者的职能都不能模糊，因为如果农场主认识到美国农业部的项目是一种强制性的手段，他们就会对农业部项目官员失去信任，不再与他们合作。 因此，我国的相关立法应按一个统一的标准对现有职能部门的职责进行划分，或以污染源为标准，或以污染对象为标准，考虑到专业性问题，笔者更倾向于以污染对象为标准来划分现有职能部门的职责。同时国家环保总局应负责制定农业面源污染防治的总体方针和总体目标，并对各部门的冲突进行协调。

（二）建立针对农产品生产过程的环境影响评价制度

环境影响评价是指在从事工程建设、开发行为或国家制定规划、政策和法律时，应当于计划阶段或正式实施前，就其可能造成的环境资源影响进行分析、预测和评估，并提出相应的预防或减轻不良环境影响的对策和措施，采取跟踪监测的方法与制度，而环境影响评价制度是有关环境影响评价的适用范围、评价内容、审批程序、法律后果等一系列法律规定的总称。环境影响评价的概念最早是1964年在加拿大的一次国际学术会议上提出，1969年环境影响评价作为一项环境资源管理制度为美国的《国家环境政策法》所确立。1979年我国颁布的《中华人民共和国环境保护法（试行）》正式确立了环境影响评价制度，2002年通过的《中华人民共和国环境影响评价法》则进一步确立了环境影响评价制度。 目前我国的环境影响评价制度仅适用两类对象，即建设项目和规划，笔者认为，在农业面源污染防治领域，应确立针对农产品生产过程的环境影响评价制度。2006年4月我国通过了《中华人民共和国农产品质量安全法》，建立了农产品的质量安全风险评估制度，提出由国务院农业行政主管部门设立的农产品质量安全风险评估专家委员会对可能影响农产品质量安全的潜在危害进行风险分析和评估，该法对农产品的产地和生产过程中的投入品也作出严格限制，提出应当建立农产品生产记录。可以说，目前的农产品质量安全评估制度体现了环境影响评价制度中的风险和损害预防思想，为农产品生产过程的环境影响评价打下了很好的基础，但其评估的目标是确保农产品的质量安全，没有考虑到生产过程中的面源污染对环境的影响，并且其没有针对整个生产过程的环境影响评价作制度化、系统化的规定，现行环境影响评价制度中的公众参与也没有在其中得到体现。所以，我国现行立法应对农产品质量安全评估制度进行完善，在此基础上建立农产品生产过程的环境影响评价制度，以此来控制农业面源污染。

（三）建立针对农产品生产过程的清洁生产制度

2002年6月，我国出台的《中华人民共和国清洁生产促进法》对清洁生产进行了准确地界定。根据此定义，我们可以把清洁生产概括为，采用清洁的能源和原材料，通过清洁工艺及无污染或少污染的生产方式、科学而严格的管理措施制造出清洁的产品。目前，该项制度并没有应用到农产品的生产过程，笔者认为，在农产品的生产过程中采用清洁生产制度不仅是必要的也是可能的。首先，农业生产应采用清洁的农业投入品。农民应采用低毒低残留的农药、化肥和易回收易降解的农膜，污水灌溉也应引入符合水质要求的污水。其次，农业生产应采取清洁的田间操作措施。此项措施可以借鉴美国的最佳管理实践，如前所述，最佳管理实践是获得最大的农业效益、限制农业生产对环境的不良影响，并在经济上可行的田间操作程序。其目标是不损害生产者的经济利益，同时又能将农田营养物质对环境的危害降到最低限度，其内容主要包括养分管理、耕作管理、景观管理三个层次。现已提出的最佳管理实践有：少耕法、免耕法、综合病虫防治、防护林、草地过滤带、家畜粪肥的大田合理施用、人工水塘和湿地等方法和措施。对于这些方法和措施，我国可以结合自己的国情进行合理地借鉴，在此基础上形成一系列的清洁生产技术标准，并据此进行环境影响评价，从而有效地控制农产品生产过程中产生的面源污染。值得一提的是，鉴于我国农村的现状和农民的弱势地位，对这一系列清洁生产技术标准应采取自愿与强制相结合，即国家对这些技术标准进行强制性规定，但不能强制农民去执行这些技术标准，而应该坚持自愿原则，鼓励农民去执行这些技术标准并对达标的农民给予补贴或税收优惠。最后，应对生产出来的农产品进行评估，确保其是清洁的农产品，即符合质量安全评估标准的农产品。

（四）完善农产品的环境标志制度

公众选择什么样的农产品是由公众的消费能力与消费意识决定的，政府不能无端的干预公众的消费行为，只能劝说、鼓励、引导、指导公众的行为，才能保证自身行政的合法性和正当性，否则有违现代法治之自由与民主原则。同时，农民的生产行为是经济行为，没有经济利益的驱动农民很难主动采取对环境有益的行为，而农产品的环境标志制度正好体现了政府的政策引导职能，政府可以通过在农产品上粘贴环境标签引导公众“绿色消费”，从而要求农民必须在农产品的整个生命周期内关注产品的无污染、无危害，农产品的环境标志制度使农民的生态生产与经济利益挂钩起来，是联系农民与消费者的中间环节。另一方面，农产品的环境标志制度也是我国农业打开国际市场、走向世界的金钥匙。目前，我国农产品的环境标志制度已有一定的法律依据，如《无公害农产品标志管理办法》、《中华人民共和国农产品质量安全法》、《中国环境标志产品认证委员会章程》、《环境标志产品认证管理办法》、《环境标志产品种类建议》等，但这些规定还需要从各个方面进行完善：

1．应把农产品生产过程的环境影响评价的结果作为认证的重要依据 现行的认证标准是质量安全标准，仅考虑了农产品生产过程对农产品质量安全的影响，而没有把农产品生产过程对环境的风险纳入到标准范围内，这样不利于引起公众和农民对农业面源污染问题的重视。笔者认为，主管机构对生产过程在农业面源污染方面严重超标的农产品应不予认证。

2．应在立法中确立对农产品环境标志进行宣传的具体途径 农产品环境标志制度的运行依赖于社会公众对产品的选择来影响农民的生产行为，如果社会公众不具有环保意识或环保意识不高，影响农民的生产就无从谈起。环境标志制度之所以在发达国家实行得很好，一个重要的原因就是发达国家公众的环保意识普遍较高。据调查，“蓝色天使”在德国家喻户晓，约有78%的家庭熟悉“Blue Angle”标志，乐于选择贴有该标志的产品；在英国，已有约2/5的消费者在购物时关心和询问是否是绿色产品；在瑞典80%以上的公众宁愿多付10%的钱购买对环境危害较小的环境标志产品。所以我国要推行农产品的环境标志，就必须通过各种途径对农业面源污染的危害进行宣传，鼓励公众购买带有农产品环境标志的产品。

3．在立法中对公众参与环境标志农产品的标准制定的途径进行规定 我国环境标志产品的标准由中国环境标志产品认证委员会负责制定和修改，并没有公开听证，听取社会公众的意见，是封闭式的，缺乏透明性。闭门式的标准制定方式容易忽视社会公众对产品质量和环保需求的程度以及生产者的技术承受能力，制定出来的标准可能无法满足市场需求，或者是很多生产者都可以达到标准，或者是生产者的技术能力达不到，又或者是生产出来的产品不是消费者满意的环保产品，不具有实践操作上的意义。所以我国主管部门在制定农产品环境标志的标准时应该召开听证会，认真考虑农民、消费者的意见，这样有利于增加公众和农民对农产品环境标志的接受度，同时也有利于农产品环境标志的宣传推广。

（五）建立农业生态补偿制度 农业面源污染的治理是一项投资大、周期长、短期内难以见效的复杂系统工程，作为公共产品仅靠市场机制难以达到资源最优配置，这就需要建立和完善农业生态补偿机制，为其提供强有力的政策支持和稳定的资金渠道，以此来完善现有的公共物品支付体系，弥补国家财政拨款的不足，实现生态和经济的可持续发展。目前，农业生态补偿按补偿资金的承载主体可分为国家补偿、社会补偿和区域自我补偿，补偿方式也呈现出多样化的特点，如政策补偿、技术补偿、连续补偿与一次性补偿等都是现存的补偿方式。 2006年9月湖北省通过了《湖北省农业生态环境保护条例》，该条例明确提出建立和完善农业生态补偿机制，对畜禽养殖废弃物和农作物秸秆的综合利用、农业投入品废弃物的回收利用、生物农药和生物有机肥的推广使用等，逐步实行农业生态补偿。这是我国第一次以立法的形式明确了农业生态补偿制度，对我国农业面源污染的防治无疑具有巨大的意义。事实上，世界主要发达国家早在20世纪70年代就开始了农业生态补偿制度的实践。如美国于1971年提出了乡村洁水计划，根据这个计划政府为那些自愿执行最佳管理措施来减轻农业面源污染的农场主分摊部分费用，此外，还考虑给农场主以税额减免，发给具有某些特殊优惠权的“绿票”等。此后，欧盟、日本等发达国家也相继提出了一系列农业生态补偿措施，这些生态补偿政策实践为我国的农业生态补偿制度的形成提供了很好的启示。首先，“技物结合”的补偿模式被发达国家广泛采用。农业生态补偿体系的建立是一项综合、系统的工程，要使其长期、可持续开展，不但要有宏观层面上的政策支持，还要有相应的技术体系和监督管理体系。其次，依托项目管理来实施农业生态补偿也是发达国家的一条成功经验。项目管理的方式能将有限的资金集中起来，走规模效益的道路，依托项目，政策实施起来就容易控制，效果也容易进行评价。 笔者认为，在农业面源污染防治领域，农业生态补偿主要表现为政府、社会对自愿采用新技术和新生产模式来提高农业资源的利用率并以此来减轻农业面源污染的农民进行补偿或农民通过这种长效发展机制来实现自我补偿；政府为防治农业面源污染项目的实施创造条件，如科技、文化、教育、卫生事业的发展、基础设施的建设等。目前，我国应该在立法中对农业生态补偿制度进行具体化的规定：

1．对补偿主体和补偿依据进行明确的规定 现行有关生态补偿的立法大多只就国家、有关部门、企事业单位和个人提出一些泛泛的要求，强制性的补偿要求很少，同时又没有规定有效的监督机制，使得这些生态补偿的规定难以发挥作用。

2．对农业生态补偿的组织管理体系进行规定 从我国目前的生态补偿的实践来看，虽然也有相应的机构实施生态补偿工作，但都是放在相关部门内部，由于缺乏专门的组织管理体系，现有的生态补偿未能得到高效地实施。因此，为了使农业生态补偿机制能很好地运行，必须构建包括补偿政策制定机构、补偿计算机构、补偿征收管理机构、补偿流通网络体系等一系列机构在内的农业生态补偿组织体系。

3．引入市场机制，将公益性补偿运作机制转变为利益性补偿机制 目前我国的生态补偿政策是在政府的逐级推动下进行的，并且还存在着资金分散、部门分割、重复建设和资源浪费等现象，因此今后在我国的农业生态补偿中应打破部门和地区的界限，以项目为中心，由政府提供补偿政策，由各市场主体来具体实施，通过运用市场机制来提高农业生态补偿的效率。

4．遵循分类补偿的原则 我国现行的农业生态补偿的补偿标准往往采用“一刀切”的形式，没有根据不同的区域特点和补偿对象采用不同的补偿标准，这样不利于调动农民防治农业面源污染的积极性，所以我国在制定补偿标准时，应考虑到农业面源污染的现状、治理的难度，补偿对象的不同等。

（六）在农业面源污染防治领域实行绿色税制

由于环境与资源是一种公共产品，它不具有排他性却具有竞争性，一个人对公共产品的使用会影响到其他人对公共产品的使用，引起一定的外部效应，而这种外部性不能通过市场价格机制反映出来，同时市场经济的经济学理论有三个基本出发点，即最大限度地开发自然资源、最大限度地创造物质财富、最大限度地获取财富，这一经济理论将人与自然放在对立的位置上，势必导致对自然资源的不可持续地开发，因此环境税的征收就成为一种理想选择。尤其在农业面源污染防治领域，治理的难度要求政府有稳定的收入作为保障，而税收所具有的强制性、固定性和无偿性特征无疑会对农业面源污染的防治提供强有力的资金支持和财力保证。可见，在农业面源污染领域实行绿色税制，对于治理污染，改善生态环境，将产生积极的作用和效果。虽然目前我国还没有在立法上确立“环境税”的独立税类，但是已经确立了与环境税有关的一些税种，其中包括资源税、城镇土地使用税、耕地占用税、消费税、增值税、企业所得税等。笔者认为，农业面源污染领域的绿色税制主要表现为：

1．对符合法定要求的生产农药、化肥、农膜的企业和集约化畜禽养殖场征收农业面源污染防治专项税 1986年，美国国会通过了《超级基金修正案》，规定凡是收益超过200万美元的公司，要就超过该限额的部分缴纳环境税，其纳税税率为0.12%，超级基金是美国以环境保护为专项内容的最大的一项基金，很好地促进了美国的环境保护。在农业面源污染防治领域，鉴于防治资金的缺乏和防治的巨大难度，可以对那些效益较好、达到一定要求的企业和集约化畜禽养殖场征税，然后专款专用，为农业面源污染的防治提供资金支持。

2．对生产不合格农药、化肥、农膜的企业征收污染税以及对积极主动采取措施生产无害农药、化肥和可降解可回收利用农膜的企业提供税收优惠 对生产不合格农药、化肥、农膜的企业征收污染税可以把污染的外部不经济性内部化，使企业承担环境污染造成的外部成本，从而将环境核算纳入经济核算，用生态价值观补充劳动价值观。随着企业对环境污染程度的增加，环境税也增加，企业成本也随之增加，在价格不变的情况下，企业利润相对减少，企业要获取最大利润必须减少环境污染，采用更先进的生产技术和生产方式，生产无毒少害的农药、化肥及易回收降解的农膜，由此企业防治农业面源污染的积极性必然会得到提高。

3．对集约化畜禽养殖场产生的废弃物和农作物秸秆征收废物税 对集约化畜禽养殖场和农民废物回收利用的行为提供税收优惠的方式，可以引导其向循环经济的方向发展，减少废弃物的产生，如荷兰针对居民的废物回收税和污水处理税在很大程度上鼓励了公众节约用水和减少废物产生；德国在此领域也实行了严格的税收政策，如《废水纳税法》，并取得了很好的效果；在美国，37个州中大约3400个地方社区对家庭垃圾征税，结果垃圾丢弃明显降低，回收率明显提高。

4．对农药、化肥、农膜以及农产品征收消费税 消费税是旨在调节消费结构，引导消费方向，抑制超前消费需求的一类税收，消费税的征收可以减少对环境不友好产品的消费使用，进而引导农民和大众消费者多消费环境友好型产品，少消费导致农业面源污染的农药、化肥、农膜以及生产过程不达标、对环境及人体有风险的农产品。

（七）构建农民参与农业面源污染防治能力的培育体系

如前所述，农民的积极参与对农业面源污染的防治具有决定性的作用，但我国农民防治农业面源污染的能力却存在着明显不足，限制了其作用的发挥，因此我国立法应通过一系列规定来构建农民参与农业面源污染防治能力的培育体系。

1．加强农民专业技术组织的建设

国际经验表明，农民专业技术组织可以有效地组织农民进行市场销售、获得技术等方面的培训，同时还可以引导农民增强环保意识。无论是从一般的技术推广、市场活动还是环境保护来说，我国目前迫切需要建立这一类农民专业技术组织，尽管已从多个层面推动此类组织的建立，但近期的一项调查研究表明，目前只有2%的农民参加了类似的农民专业技术组织。此外，由于缺乏法人地位和完善的管理系统，现有的农民专业技术组织的作用也受到了限制。所以我国立法应对农民专业技术组织的法人地位进行明确的规定，同时应转变政府职能，允许农民专业技术组织按市场化的方式运作，而政府则在政策、信贷、培训、信息交换等方面为农民专业技术组织提供支持。

2．以项目合作的方式推进农民参与农业面源污染防治能力的培育体系建设

项目合作的方式能将有限的资金集中起来，走规模效益的道路，在农业面源污染防治中，一方面作为项目成果，可以出版系列的文献资料，提高农民防治农业面源污染的意识，并引起公众对不同层次上的农业面源污染的关注；另一方面，通过项目来实践农民加技术人员加科学家的模式，进行实效性很强的农民参与性研究。

作者简介： 胡斌，男，工学硕士，法学硕士，武汉大学环境法研究所办公室主任。 林安薇，女，武汉大学环境法研究所2005级硕士研究生