至少不造成危害：贫困与中国的保护地

张新月，南开大学2006级环境法硕士

摘要：中国是世界上经济发展最迅速的国家，但是许多农村地区的发展则极其滞后。如今正在创建重大的保护地体系，这可能会让人们重点关注对保护地的保护，从而忽略了贫困的农村居民所应享有的利益。本文试图在保护地体系创建过程对该问题进行探讨。 关键词：保护地 贫困 代价 利益 对策 2003年10月在南非德班举行的第五届世界保护地大会上，与会成员对贫困和保护地之间的联系进行了仔细商讨，基本达成一致意见：认为保护地应该至少不对生活在其周边的社区造成危害， 并且认识到，过去许多这样的社区都处于极度贫困的境地。 国际社会也极力主张在贫困和保护地之间建立联系，进行更多地互相扶持。例如，《生物多样性公约》在其导言中提到，“经济社会发展和消除贫困是发展中国家首当其冲优先考虑的问题。”该公约第八条在保护地问题上，呼吁建立保护地体系，采取多种措施，保护并可持续性的利用生物多样性，在保护地附近地区努力支持“有利于保护环境的可持续性发展，旨在进一步保护这些地区”。这就为综合考虑贫困问题和《生物多样性公约》的目标提供了国家法律准则。 在我国，保护地多位于偏远地区，而这些偏远地区也是贫困级别较高的地区。通过从这些地区的自然资源获取更多收入，解决贫困问题，可能致使保护地体系旨在保护的自然资源面临越来越多的压力；另一方面，将保护地与周围的社区完全割裂开来进行保护的方式，又会使得这些社区居民的生活日益贫困。虽然建立保护地的初衷不是消除贫困，但是这并不意味着保护地与可持续发展和消除贫困互不相干。问题在于确定保护地的适当作用，当发展成为刻不容缓的问题时，使保护地继续发挥基础作用，保护生物多样性。

一、制定省级和国家级保护地系统规划

《生物多样性公约》（第8a款）中指出，将保护地的潜在效益转化为当地居民可以真实地感觉到的产品和服务，需要一个系统方法。这种方法的各种因素包括： 1、一整套的国家级保护地应包含各级管理，包括国家、省级、县级和地方政府、非政府组织、当地社区和地方居民、私有部门和其他利益相关者； 2、保护地的核心区包括国家公园和“生态区”内保护相对严格的其他级别的保护地，这些“生态区”是由核心区周围的整个生态系统组成的广阔区域，利益相关者可以和其他受益群体以分散的方式自愿签订合作协定； 3、在我国日益发展的市场经济体系框架内，民间团体广泛参与了经济发展，扩大保护地的管理范围，尤其是发展旅游业和一定自然资源的可持续性利用。 保护地体系规划是一项合作策略，明确了单个保护地和保护体系的目标，确定了优先投资的项目。这一规划使得保护地与所有重要的规划框架融为一体，包括土地使用和发展计划、省级和国家级生物多样性策略和行动计划，以及所有相关部门的策略规划（包括旅游、能源、交通、林业、农业甚至军事部门）。保护地体系需要包括所有的栖息地、社区和各个省的其他风景特征以及具有特殊生物重要性的地区的例子，例如稀有物种的栖息地。保护地体系也必须具有强硬的法律因素，包括一套国家的法律制度和更加具体详细的地方性法规。 关键的制度问题之一就是要确保在合适的级别上执行合适的任务。经常需要加强中央的权威，确保制定有效的保护地网络，将保护地问题纳入国家优先发展行列，形成合适的国家法律和政策框架，评估并控制管理状况，将信息融入国家数据管理体系。必须采取更多的地方性途径管理保护地，为当地社区带来效益和动力，指定恰当的缓冲区开展活动，为当地居民寻找其他收入来源，开展其他活动，以降低当地居民对保护地造成的压力。地方分权和地方自治是有效的原则，但是全民都有义务保护生物多样性。 国家保护地体系项目应该包括严格的政府行动以及其他利益相关者之间的联合行动。国家政府不能委托其他机构或团体保护中国文化和自然遗产，但是在周密筹备并且完全确定其作用和义务之后，民间团体可以分享与保护地管理有关的一定权利和义务。根据非政府组织。贸易和居住在保护地或者保护地周边社区的利益，应该建立利益相关者之间的联盟，使每个利益相关者能够根据明确的政府政策和法律恰如其分地发挥作用，可将此体系规划纳入第11个“五年规划”之中。

二、制定各保护地管理计划

每个保护地需要制定管理计划，确定期各自的管理目标，建立有效的机制，协调与周边地区的所有冲突。理论上而言，每个管理计划应该明确保护地与保护地内存在的所有农业社区的关系合于周边区域农业用地的关系。管理计划可以非常明确地规定如何管理保护地，提供生态系统服务，支持该地区的发展。 划定并管理保护地，更好的支持贫困农民，包括使贫困农民有能力影响决策过程；投入相等份额的成本，获得相同的利益；建立有利于贫民的机制，对环保工作予以奖励；减轻并将损失降到最低，对损失进行公正的赔偿；尊重传统的使用方式和出入权，尤其是允许社会中最脆弱群体进入保护地；提高与保护地有关的决策过程的责任感和透明度；确保在监控和评估保护地时，要包括对贫困和社会影响的评估。当保护地内包含少数民族的传统圣地时，当地社区就更加有权对如何管理和利用资产发表意见，这一现象已经出现在澳大利亚、加拿大、巴西和其他地区。 虽然每个保护地都有各自与众不同的特征，但是管理计划的普遍原则是为附近的社区带来利益，这包括： 1、 让当地社区参与边界线划分，有助于确保边界合理，并且受到当地居民的认可； 2、 使当地居民成为旅游经济的一部分，让居民可以采取统一的地区性手段发展工业； 3、 雇用当地居民作为向导和巡护员，进行培训，使当地居民有能力有效地执行任务； 4、 使农民能够了解野生动物的生活习性，这样他们就可以最小化地降低人类与野生动物之间负面的相互作用，尤其防止动物破坏庄稼； 5、 在保护地内建立快速反应单位，处理野生动物跑出保护地以及破坏周围村庄经济财产的问题； 6、 建立野生动物破坏赔偿基金，包括食肉动物捕食家养动物造成的损失（巴基斯坦的雪豹和印度以及尼泊尔的老虎曾经捕食过家养动物）； 7、 如果管理政策允许当地居民享有部分收获权，允许当地居民就收获级别进行谈判则会带给居民一种参与感，甚至可以赋予居民权力，管理保护地； 8、 如果许多贫困农民来自拥有土地使用权的少数民族，而这种土地所有权在法律上与国家土地所有权法规不一致，那么建立保护地就可以提供调节土地使用和保护地出入问题的机会，但是必须确保这种新的方法不会破坏几百年来的传统方法。 9、订管理协议，确定保护地边界，并且在边界巡逻； 10、建立保护地顾问委员会，成员包括周边村庄和其他利益团体的代表； 11、在偏远地区，确保保护地工作人员可以利用通信和健康设施应当地居民出现的紧急情况； 12、批准当地居民有节制的收获药用植物、种子和其他再生资源，而这样并不会对保护地的管理目标造成危害； 13、对于农民从事的自然保护服务，支付相应报酬； 14、根据当地居民的传统认识，对于从保护地获得的药用植物，实现统一定价； 15、建立新的财政机制，弥补农村社区因为建立保护地而出现的就业减少以及税收增加等情况。 每个保护地必须进行适应性管理，开展监控项目，以加强保护地的管理，为农村居民带来更多效益。通常称这种途径“适应性管理”。其前提是获取信息，监督行动结果，这样就可以由包括受影响的农村居民在内的团体对管理的有效性进行评估。

三、采取景观尺度的管理方式

采取这种管理方式是因为如果保护地周围是退化的栖息地，限制基因流动，改变营养和水循环，导致地区和全球的气候改变，那么保护地就不能保护生物多样性，所以必须根据保护地所在的大环境进行思考。如果保护地周围居住的是贫困农民，他们靠直接获取生物资源谋生，那么就必须找到明确的工作途径。如果在对周围边界进行管理时，考虑到生物多样性，农业地区就会有利于生物多样性保护。 鼓励与景观尺度范围相兼容的保护地周边土地利用，既有利于保护地的物种保护，又刺激当地的经济发展。因此，必须把自然保护活动与其他解决形成于保护地之外的管理问题的各个手段联系在一起。例如，严格控制在保护地内偷猎有价值的动植物，不仅需要在保护地更好的执行法律，改善缓冲区内的农业管理，而且在遥远的城市地区农产品的价格和市场机制也必须合理。 目前认为保护规划应该把保护地视为更广阔的景观尺度中的一个因素，景观范围的不同土地利用方式，有利于地区内产品和服务的整体流动。该地区内不同土地用途可以相互补充，相互受益。

四、提高贫困农民的能力

当保护地建立在偏远地区，他们所采取的发展形式在该地区都是非常新奇的，为了尽可能的减少与当地居民的冲突，使保护地确实能为当地居民带来利益，保护地也应该采取其他发展形式。对于许多农村居民而言，最重要的是教育。如果新的学校与保护地有着明显的关系，学校设置的课程就是要强调保护地的价值，同时增强农村居民的能力，使其成为附近保护地的新的保护手段。提高教育水平也将帮助农村青年找到经济机会，减轻给保护地带来的压力。 如果保护地能给该地区带来新的现代化力量，成年人也必须了解这些新的发展方式的内涵。例如，使曾经偏远的保护地引起旅游业的注意。除非采取了合适手段，否则就会很容易导致过度开发动植物资源。 保护地管理人员也必须具备与当地居民沟通的能力。一些保护地管理人员可能喜欢关注内部管理问题，但是如今保护地需要更多地关注附近的社区，至少考虑采取各种方法，确保当地居民能从保护地获得适当份额的利益，这样就可以加强保护地的价值（或者至少不对保护地构成危害）。 上述列举的所有前在利益主要依赖于保护地管理部门采取的管理途径。如果在建立保护地和筹备管理规划的过程中重点关注周边村庄居民的需求，那么保护地就更有可能为当地居民提供重要的利益，与当地居民发生的冲突也会更少。

五、结论

健康的环境本身不足以消除贫困，但是，同样地，任何旨在消除贫困而忽视环境现实的做法很快就会被瓦解。将贫困于保护地联系在一起讨论可以使消除贫困与保护利益之间保持平衡，但是必须积极地解决好这一问题，恰如其分地满足双方利益。这种讨论方式也迫使保护地管理人员更好的制定政策，为社会谋福利（不仅仅是贫民）。

参考文献： 1、《生物多样性公约》 2、世界自然保护联盟第五届保护地大会文件 3、解炎、汪松等主编《中国的保护地》，清华大学出版社，2004年版。