论我国防治外来物种入侵的法律对策

张新月，南开大学2006级环境法硕士

摘要：随着人类活动范围的扩展，国际交流的日益增多，人们将物种有意或无意的从一地带入另一地，导致了外来物种入侵。在国际上，外来物种入侵被列为除栖息地外，导致生物多样性消失的第二大因素。为了应对日益严重的外来物种入侵问题，许多国际组织及国家已制定了不少针对性很强的法律文件，采取了大量积极而有效的措施。我国外来物种入侵严重，但是相关立法已经无法满足现实需要。因此，借鉴国际上防治外来物种入侵的经验，完善我国防治外来物种的法律制度非常必要。 关键词：外来物种 入侵 国际立法 启示 现状 法律对策

一、外来物种入侵及其危害

（一）外来物种入侵

1、外来物种

外来物种（Alien Species）是相对于本地物种（Native Species）而言的（外来物种在有的文件中也被称为非本地的(non-native)、非土著的(non-indigenous)、外国的(foreign)或外地的(exotic)物种）。一般认为，本地物种是指出现在其（过去或现在的）自然分布范围及扩散潜力以内（即在其自然分布范围内，或在没有人类直接或间接引入或照顾的情况下而可以出现的范围内）的物种、亚种或以下的分类单元。而外来物种是指那些在其过去或现在的自然分布范围及扩散潜力以外（即在其自然分布范围以外或在没有直接或间接引入或人类照顾之下而不能存在）的物种、亚种或以下的分类单元，包括其所有可能存活、继而繁殖的部分、配子或繁殖体。 由上述定义我们可以看出，外来物种并不是天生就是入侵物种，只有当它们由于人类经济、交往活动的频繁而被有意或是无意转移到了其自然分布范围及扩散潜力之外，并在自然或半自然生态系统或生境中建立了种群，改变或威胁本地生物多样性的时候，它们才成为了“外来入侵物种” （Alien Invasive Species）,也成为“外来有害物种”（Exotic Pests）。 国内有的学者把外来入侵物种通俗地概括为：一些物种借助自然因素或人为作用进入新的区域，并且在新区定居、繁殖、建立自然种群，对本地物种的生存构成威胁，这种生物被称为外来入侵物种。

2、外来物种入侵

外来物种入侵又称生物入侵（Biological Invasion）,根据世界自然保护联盟（IUCN）的定义，是指在自然、半自然生态系统或生态环境中，外来物种建立种群并影响和威胁到本地生物多样性的过程。 这里需要说明的是，“外来”在此并非一个行政范畴内的概念，一国之内同样可以产生严重的外来物种入侵现象。我国地域辽阔，拥有许多不同的生态群系，显然不是所有在我国分布的物种在国内任何一个特定位置都是“当地的”。当国内不同地区间进行非原产地物种迁移时，也有可能会引发物种入侵问题。有个典型例子，在上世纪50年代，为了提高渔业产量，我国云贵高原的湖泊开始大量引入鲢、鳙等长江鱼类，从而导致了许多本地土著或特有鱼类的濒危，像洱海中大理裂腹鱼等特有鱼类几乎全部被外来鱼种所替代。

（二）外来物种入侵的危害

外来物种进入到某个地区后，有的也可产生一定的影响：如有些可能产生经济效益、有些可利用本地植物不能利用的资源（如可利用本地的荒漠河岸或沙地）、有的生产率高的植物取代了当地生产率低的本地种、有的还可丰富本地的生态系统的组成等；也有的外来入侵物种产生中性影响：但许多外来入侵物种会对当地带来很大的危害，特别是繁殖力极强或有毒的外来入侵物种会对被入侵地区产生极其严重的损害。概括说来，外来物种入侵所造成的危害主要表现在：

1、对生物多样性造成的影响

一个植物入侵种一旦在自然环境中生长起来，它就会替代一些已有的当地植物，极度侵袭并破坏大部分的原生植物。而这些植物是某些动物所赖以生养繁殖的食物。这个群落被一两个入侵种占领之后，很多动物也将随它们的寄主植物一起被替代，造成本土物种数量减少，甚至濒危或灭绝。

2、对人类健康的影响

全球经济一体化带来了许多新的医学问题，其中一些是由外来物种入侵引起的。许多入侵生物本身就是人类的病源或病源的传播媒介，它们入侵成功的同时还可能会带来大范围疾病的流行，从而严重影响人类的健康和生存，比如麻疹、天花、淋巴腺鼠疫以及艾滋病都可以成为入侵疾病。人类对热带雨林地区的开垦为更多的病毒入侵提供了新的机会，其中包括那些以前只在野生动物身上携带的病毒，如SARS病毒、禽流感病毒，还有多年前袭击刚果等地的埃博拉病毒。 更为普遍的是，为了控制外来物种入侵而大量使用的杀虫剂、农药等有害物质，给环境造成了污染和损害。同时，环境中残留的农药也威胁着人体的健康。而且还存在一种可能就是，物种本身与农药杀虫剂发生化学反应产生抗药性，从而衍生成为为害人类健康的物种。

3、对社会文化和经济的影响

外来入侵物种通过改变侵入地的自然生态系统，降低物种多样性，从而严重危害当地的社会文化。通常来说，与传统文化实践相关的生物资源的传统利用方法也将受到抑制。甚至更糟的是完全无法继续。 外来物种对经济的损害更为明显。据IUCN在内罗毕发表的报告显示：在全球，生物入侵给各国造成的经济损失每年要超过4000亿美元。美国、印度、印度向联合国提交的研究报告显示：这三个国家受生物入侵造成的经济损失费别为1500亿、1300亿和800多亿美元。在我国，据有关部门统计，外来病虫害每年造成的损失达达到70－80亿元人民币，极大地影响了农、林、牧业的生产。

二、我国防治外来物种入侵的立法现状及评析

（一）立法现状

在我国的环境法律体系中，已经有许多与防治和控制外来物种入侵相关的法律、法规和规章。按照效力位阶大致可以分为以下三类：

1、 防治外来物种入侵的法律规定 这方面的法律主要包括《环境保护法》（1989年）、《环境影响评价法》（2003年）、《水污染防治法》（1984年制定，1996年修改）、《水土保持法》（1991年）、《野生动物保护法》（1989年）、《森林法》（1984年制定，1998年修改）、《草原法》（1985年制定，2002年修改）、《种子法》（2000年）、《国境卫生检疫法》（1986年）、《食品卫生法》（1995年）、《动物防疫法》（1997年）、《进出境动植物检疫法》(1992年)、《进出口商品检疫法》（1989年）、《海洋环境保护法》（1982年制定，1999年修改）、《渔业法》（1986年制定，2000年修改）等。

2、防治外来物种入侵的行政法规 我国涉及外来物种入侵的法规和条例主要包括《自然保护区条例》（1994年）、《野生植物保护条例》（1996年）、《植物新品种保护条例》（1997年）、《风景名胜区管理暂行办法》（1985年）、《水产资源繁殖保护条例》（1979年）、《农业转基因生物安全管理条例》（2001年）、《家畜家禽防疫条例》（1985年）、《家畜家禽防疫条例实施细则》（1985年）等。

3、防治外来入侵物种的行政规章和其他规范性文件

目前，我国针对外来入侵物种的专门立法和政策性文件只有一部规章，两部规范性文件和一份行政文件。规章即林业局发布的《引进林木种子苗木及其他繁殖材料检疫审批和监管规定》（2003年5月30日实施）。两部规范性文件包括：《关于加强外来入侵物种防治工作的通知》（环发〔2003〕6号）和《国家林业局关于加强野生动物外来物种管理的通知》（2001年8月20日发布）。行政文件是指由农业部发布的《农业部科技教育司2003年外来入侵生物灭毒除害试点行动方案》（农科教发〔2003〕9号，2003年3月17日生效）。

4、地方性立法

除国家一级的立法外，目前我国有些地方也开始尝试出台相关法规及政策，以应对日益严重的外来物种入侵问题。如2004年辽宁省沈阳市环保局联合市林业局等有关单位制定并颁布了《沈阳市外来物种防治管理暂行办法》。同年，陕西省林业厅也下发通知，要求省内各级林业部门严防外来有害生物的入侵。又如四川省人大常务委员会于1996年6月18日制定了《野生动物保护法实施办法》，山东省实施的《野生药材资源保护管理条例》细则。

（二）立法现状评析

1、立法目的缺乏对生态环境的关注

通过以上对我国法律、法规的考察和分析，不难发现其立法目的主要是基于生产安全、人体健康以及对外经济贸易的考虑，而较少甚至没有涉及生物多样性、生态安全、可持续发展等。如《进出境动植物检疫法》的立法目的是为了防治传染病、寄生虫病和植物危险性病、虫、杂草以及其他有害生物传入、传出国境，保护农、林、牧、渔生产和人体健康，促进对外经济贸易的发展。还有《植物检疫条例》、《国境卫生检疫法》等都在都在第一条开宗明义，表明了其立法目的。显而易见，我国现有相关法律法规缺乏保护生态环境和生物多样性的目的，难以保护我国的生物多样性、维护生态平衡、保障生态安全以及促进人类社会的可持续发展。

2、 法规体系不健全

健全的法规体系应当时综合性的基本法、各主要方面的单行法、针对具体问题的法规和规章，相互配合、相互补充，形成一个完整协调的系统。我国的外来入侵物种立法还远未达到这一点。 （1）外来入侵物种立法缺少综合性的基本法 （2）外来入侵物种立法缺少各方面的单行法 （3）地方性的外来物种入侵立法不配套 （4）防治外来物种入侵立法的效力层次太低 (5)我国现行关于外来物种入侵的法律规定缺乏系统性与协调性 3、管理制度不完善 现行法律中关于外来物种入侵的规定多是一些附带性规定，涉及的仅是入侵物种防治工作的一小部分，所确立的现行管理制度不健全，相互割裂，不成体系，各项制度之间缺乏协调，适用范围不够明确和统一，内容规定较为原则，缺乏配套法规，可操作性不强。在一定意义上这也是外来物种能够成功入侵的主要原因之一。

三、防治外来物种入侵的国际立法框架及启示

（一）防治外来生物入侵的主要国际规约

1、《生物多样性公约》 该公约对物种入侵的规定最为充分，几乎涉及入侵物种的所有内容。如公约在开篇即提出“缔约国，意识到生物多样性的内在价值，和生物多样性及其组成部分的生态、遗传、社会、经济、教育、科学、文化娱乐和美学价值，还意识到生物多样性对进化和保护生物圈的生命维持系统的重要性，确认保护生物多样性是全人类共同关切的问题”。又如各缔约国应当“防止引进、控制或消除那些威胁到生态系统、生境或物种的外来物种”（第8条第h款）；“制定或维持必要立法和∕或其他规范性规章，以保护受威胁物种和种群”（ 第8条第k款）。 此外，公约的缔约方大会还制定了《关于威胁生物多样性的外来物种的预防、引进和减轻影响的指导原则》，要求各国将外来物种问题放在优先位置，把外来入侵物种纳入国家生物多样性政策、战略和行动计划。鼓励各缔约方加强能力建设，就外来入侵物种对生物多样性所构成的威胁进行风险评估和分析；制定经济奖惩措施以及其他政策和手段，以减少有外来物种入侵威胁的活动。

2、《卡塔赫纳生物安全议定书》

《议定书》是根据《生物多样性公约》的相关条款而制定的有法律约束力的国际文件，专门适用于可能对生物多样性的保护和可持续使用产生不利影响的所有改性活生物体的越境转移、过境、处理和使用，并考虑到对人类健康构成的威胁，目标是采取风险预防的原则，确保由现代生物技术获得的、可能对生物多样性保护和可持续利用产生不利影响的转基因活生物体的安全越境转移、处理和使用，同时也考虑对人类健康的风险，特别侧重于因各种目的进行的越境转移，所以可以看作是国际上针对外来物种入侵问题的法律规制所进行的一项探索。

3、、其他相关国际文件 这类文件主要包括《联合国海洋法公约》、《国际重要湿地特别是水禽栖息地公约》、《野生动物迁徙物种公约》、《国际植物保护公约》等，均对外来物种作出了不同程度的相关规定。此外，还有一些地区性协议，如《亚洲和太平洋区域植物保护协议》，要求签约国必须预防植物疾病和害虫在东南亚和太平洋地区的引入和扩散。

（二）发达国家的国内立法概况

1、美国

20世纪90年代，美国把立法的焦点转移到外来物种入侵上。于1990年10月29日通过的《外来有害水生生物预防与控制法》是美国首部关于外来物种通过压载水侵入问题的法律，在美国外来入侵物种的立法上具有深远意义。该法旨在预防未来有害的外来水生生物的引进以及控制美国业已存在的无意引进，其主要内容有五个方面：第一，预防无意引入；第二，协调调查和信息共享；第三，发展并执行符合环境要求的控制办法；第四，把对经济和生态的冲击减到最低；第五，制定针对外来物种入侵的调查和科学研究计划。该法还规定成立水生生物有害物种特别工作组，以协调控制外来水生生物通过压载水传播过程中各部门之间的活动。 在1996年10月26日，美国国会通过了《国家入侵物种法》，旨在防范外来水生生物入侵，保护本地水生生物。这部法律补充并再一次认可了《外来有害水生生物预防与控制法》，通过对船只压载水的管理，防止外来物种在美国水域的引入和传播。与1990年的法律相比，该法把压载水的管理范围扩大至美国的所有水域。 1999年美国总统克林顿签署了第13112号法令，建立跨部门机构的国家入侵物种委员会和非联邦入侵物种咨询委员会，该机构旨在领导全国各方面通力合作，建立信息网络，为各联邦机构提供入侵方面的指导，以执行国家有关外来物种管理的相关法律法规。 此外，几十年来，美国还通过了很多专门控制外来物种入侵的法律，并且在一些现有法律中加入了外来物种入侵控制的相关内容，如《植物检疫法》、《动物损害控制法》、《联邦植物害虫法》、《国家环境政策法》、《濒危物种保护法》和《联邦杂草防治法》等。

2、新西兰

为解决外来入侵物种问题，新西兰建立了一个在某种程度上与众不同的综合性的生物安全框架。这一框架包括：不同层次的政府（中央和地方）；各种生态安全行动（监督、边境控制等）以及各种生态安全目标，所有这些都相互联系、相互作用。这些制度关注生态安全保护的各个方面，由不同的机构予以管理，并通过法律（1993年的《生态安全法》）将各机构职责与分工予以确定。 新西兰的检疫制度是非常严格的。每一个进入新西兰的人都必须在《新西兰旅客入境卡上》如实申报所携带的所有动植物禁止品和管制品。同时，农林部的检疫犬在机场的行李大厅内嗅查入境旅客行李内藏匿的动植物检疫违禁品。而且，农林部的检疫官还会对入境旅客的行李百分之百的进行手检或X-光检查。一旦被查出违禁品，不论是否故意都要承担行政甚至刑事责任。新西兰的外来入侵物种也因此得到最大限度内的防范，很多在世界各地流行和分布的动植物病虫和杂草，在新西兰都没有它们的踪迹。

3、澳大利亚

澳大利亚于1992年制定了《濒危物种保护法》，规定由澳大利亚自然保护局负责对可能威胁当地生态系统的动物进行管理。制定于1999年的《环境保护和生物多样性保护法》取代了若干原来与外来物种管理有关的法律，该法规定，可以管理或禁止威胁生物多样性的物种入境，也可以管理这些物种的国内或国际贸易。 澳大利亚制定了《生物多样性保护国家战略》，总结了涉及外来物种管理的主要问题，如对外来物种潜在的和已经造成的影响的评估，以及控制方法的研究，控制或消除外来物种计划的纲要，以及最大限度减少有害物种引进的风险的规程纲要。 此外，澳大利亚于1994年开始制定压舱水管理国家策略，并几经修改成为澳大利亚现行压舱水管理的重要指南；于1994年成立了一个新的从事海洋有害物种引进研究的国家中心；于1997年杂草风险怕评估系统，以应对外来杂草引起的环境问题。

（二）国际上防治外来物种入侵立法对我国的启示

1、加强国际合作与交流 我国应与全球入侵物种数据库加强联系，不仅从数据库中获取相关入侵信息，更应主动发布我国的相关信息。让其他国家及时了解状况。其次是国内信息的公开与共享，做到信息公开、透明。

2、 建立专门的协调机构，加强各部门之间的协调性 我国应借鉴美国的做法，成立部门间的协调机构，协调各部门在防治物种入侵的活动、管辖范围等方面的关系，合理配置各职能部门之间的权力。

3、 拓宽责任追究的问题，明确有意引种的个人责任 我国目前只有防止有害生物无意引入方面的法律法规，缺少对有意引入外来物种进行管理的规定。因此，我国公民、法人有意引入外来物种的情况下应该承担何种责任、什么性质的责任，都需要在立法中予以明确。

4、管理策略方面 借鉴澳大利亚对外来入侵物种的管理策略，我国应注意的主要问题是：预防是管理工作的第一目标，确定导致外来物种无意引入的途径并加强管理；对已经入侵的物种采取综合防治措施进行消除和控制；采取有效措施进行生态系统的恢复。 4、 采取严格的检疫制度 新西兰采取的严格的检疫制度是相当成功的，我国应该借鉴其成功的经验，完善我国的检验检疫制度，以充分发挥其作用。

四、我国防治外来入侵物种立法的健全与完善

（一）确立正确的立法目的

立法目的是与一定时期的环境保护理念紧密相连的，它反映了立法者对环境保护价值的认识。上文已经论述了现存的有关防治外来物种入侵的法律缺乏保护生态环境和生物多样性的目的。将我国环境法律立法目的与世界主要环保立法目的相比较，会发现我国环境立法目的在指导思想上仍为传统理念所左右，没有将可持续发展的观念和现代环境伦理观融入我国环境立法目的。我国应该从国家生物安全战略角度出发审视外来物种入侵问题，将防治外来物种入侵的立法目的上升到一个全新的高度，在保护生物多样性、维护生态平衡、保障生态安全的前提下，促进经济、社会和人类的可持续发展。这是一个国家宏观层面上解读环境立法发展趋势的价值认识，也是一个科学的认识。

（二）健全防治外来物种入侵的法规体系

外来入侵物种立法首先应当明确该法在环境资源法总体系中的地位和作用，以厘清立法的思路。从立法目的和调整方式来看，防治外来入侵物种的法规体系是我国环境资源法的一个新兴重要分支，是总体系中的一个子体系。 美国、新西兰等国家的立法经验说明，外来入侵物种法律体系的建立首先必须制定纲领性、综合性的基本法；其次要结合实际需要制定专门的单行法；再次，要在其他法律法规中纳入与防治外来物种入侵配套的相关规定。但是我国具有自己的法律体系结构和环境立法传统，因此不能照搬国外立法模式，只能结合我国实际情况借鉴和吸收一些具体的立法或法律制度。由于我国国家级环境立法结构分为宪法性规定、环境基本法的规定、专门性的环境法律、环境行政法规、环境部门规章；地方级环境立法主要包括地方性法规、地方性规章，在民族自治地方还有自治条例和单行条例。鉴于这种结构，可以把我国防治外来物种入侵的法规体系建设任务确定如下：

1、修订《环境保护法》 现行的《中华人民共和国环境法》是1989年颁布的，由于当时立法的局限性，其中没有明确规定“防治外来物种入侵”的问题。作为环境保护方面牵头的法律，防治外来物种入侵应是其重要内容之一。当前，环境法的修订正在酝酿中，可以借此在总则中加入防治外来物种入侵的原则性规定，在分则中应当单列外来入侵物种防治的规定，或把之分散到污染防治、资源和生态保护的章节之中。

2、 制定防治外来物种入侵的基本法 外来物种入侵基本法是防治外来物种入侵法规体系的核心，起着总揽全局、提纲挈领的作用，为以后的单行立法提供立法依据。作为基本法，该法应该规定防治外来物种入侵的基本问题，如外来物种入侵的定义、调整对象、基本原则和基本法律制度等。

3、 制定防治外来物种入侵的专项法 这些专项法需要将基本法所确定的原则性问题加以具体化、制度化，这也是防治外来物种入侵的关键。由于动物、植物、微生物入侵的途径和方式不同，造成的危害也不同，所以必须采取不同的防治措施，从而客观上要求法律作出不同的制度性安排，制定相应的单行法加以规范。

4、 制定防治外来物种入侵的行政法规和部门规章 为了有效的防止和治理外来入侵物种，有必要在法律的框架内制定行政法规，并在行政法规的指导下，制定和完善有关的部门行政规章。这些规章应当将我国关于防治外来物种入侵的法律、法规的规定具体化，并制定出实施办法。同时对现有规章的内容进行检查，废除过期的、消除抵触的、制定缺位的立法。

5、 防治外来物种入侵的地方立法 有立法权的地方人大及其常委会、地方人民政府和民族自治地方的人大及常委会，可根据当地经济发展水平和技术能力，在各自的权限范围内制定地方性法规、地方行政规章、自治条例和单行条例，以点带面，促进防治外来物种入侵工作的有效展开。

（三）完善防治外来物种入侵的管理制度

1、风险评估制度

风险评估的指导观念应实现转变，从旧有的“损害预防原则”转为“风险预防原则”。对引进外来物种的行为所造成的潜在的环境影响的大小、性质、风险的可能性进行评估。基于风险预防的原则适用于引进具有环境风险但尚无科学依据证实的外来物种的行为。 修订现有的立法技术不成熟、条文规范冲突的两部规章，即国家质量监督检验检疫总局分别于2002年10月18日和2002年12月19日发布的《进境动物和动物产品风险分析管理规定》和《进境植物和植物 产品风险分析管理规定》，对其中不统一的风险评估工作原则、设置不当的评估工作流程、不合理的专业评估机构等内容予以修改和完善。设立跨部门的专业评估机构，使现有专业机构因视野、权限所限不能胜任综合风险评估工作的问题得以彻底解决。

2、许可证制度

许可证制度是指根据风险预防原则，任何引进外来物种的个人和单位在有意引入外来物种之前（无论是从国外引入，还是在国内跨不同的生态系统引种），都必须向有关部门提出申请，经过风险评估和审查批准，发给许可证后方可引种的制度。该制度为安全引种和充分掌握各方面情况，提供了严格的程序保障。我国的《植物检疫条例》、《进出境动植物检疫法》等对此做了相关规定，对抵御外来物种入侵起了很大作用。这这种许可只是针对引种的检验检疫方面提出的，范围较为狭窄。主管部门应当从引种后对生态环境、社会经济、人体健康的影响等方面出发，既考虑对现阶段的影响，也顾及将来可能产生的危害，作出综合性的、全面的风险评估。 此外，现有审批程序较为繁琐，且审批机制缺乏必要的科技支持，所以限制了其作用的发挥。许可证制度则是审批程序的规范化和法律化形式，可以考虑建立出口国出口证制度并依外来物种的入侵危险度等级采取 “单许可证” 或“双许可证” 制度，实行申请人责任承保制度或预先交纳一定的风险保证金制度。《卡塔赫纳生物安全议定书》对改性活生物体的跨界转移规定的事先知情同意程序也可予以借鉴。

3、入侵物种名录制度

该制度是进出口检验检疫工作中的重要制度。风险评估制度和许可证制度应该有各种物种清单进行支持。通过对外来入侵物种进行全面盘查，建立外来入侵物种清单，并按照入侵物种危害程度进行分级决定哪些物种可以引入，哪些不可以引入，这就是入侵物种名录制度。 按照通常做法，该制度分为三级。一级名录为已造成严重危害的“黑”名单物种，需要动员各界力量采取各种措施尽可能快地加以清除或控制；二级名录为“灰”名单，即危害性还没有显现出来，还不能断定是否具有侵袭性的物种。这一级别的外来物种应该受到更多的重视，保持高度的警惕，使其得到长期有效的监测。因为这一阶段是我们花费较少且能有效干预它们的最后时机。但由于早期反应机制的缺乏，我们往往错失良机；三级名录为“白”名单，即证明了一定不会造成威胁而可以引进的物种。 目前，大多数国家限制物种入境的规则是依靠制定“黑”名单。只有当某一物种列入了“黑”名单才会受到限制，然而某一物种列入“黑”名单的前提是其已经对该国造成了巨大的危害。因此，“黑”名单的建立有些“亡羊补牢”的意味。新西兰采取“白”名单制，只有确实被证明无风险的外来物种才有资格被列入“白”名单。任何外来物种，只要不在“白”名单上，就要被禁止进口。 就我国国情而言，单独采取“黑”或“白”名单都不太适合。“黑”名单覆盖面太小，“白”名单过于谨慎，可能阻碍我国物种贸易的发展，建议把这三种不同作用的名录有机结合起来使用。这样就能有效防范外来物种入侵，又尽可能的保障引种积极作用的发挥。此外，物种名录的建立以及预防措施的采取是以翔实的物种入侵数据为基础的，我国应该建立入侵物种信息网络和数据库系统并对其进行长期、动态的检测和更新。

4、经济刺激制度

由于外来物种入侵的隐蔽性和阶段性特征，其所造成的经济损失虽然极为惨痛，但往往并不十分明确且极易被转嫁，而要控制或清除此种危害，其投入相当巨大。这无疑是一种严重的权利与义务的失衡。显然，在我们现阶段社会生产力还不是十分发达的情况下，这种失衡只会导致对生态环境的进一步破坏。因此，我们必须按照“谁受益，谁补偿；谁破坏，谁恢复”的原则，建立完备的经济刺激制度。 笔者认为，我国应将控制外来物种入侵作为生态保护的重要措施，纳入国家和地方政府的基本财政预算。在国家和地方预算内的基本建设投资、环境保护资金、农业综合开发资金中，都应把防控外来入侵物种的投入作为一项重要内容。中央和地方政府应按比例安排资金，统筹安排，逐年增长。 由于外来物种入侵所造成的经济损失往往极为严重，而预防、清除或控制此种危害，维护现有的生物安全所需要的费用，更是责任人难以承受的天文数字。因此，考虑到外来物种生态效应的不可预见性及其长远时间性，我国应考虑为某些特定的生态高风险行业进行风险等级评定，按等级支付不同的风险基金。或者借鉴阿根廷的做法，建立风险分担机制，规定外来物种引进单位必须购买责任保险，以支付向受害者造成损害的赔偿和控制清除外来入侵物种的费用。再次，改变有关外来入侵物种的成本效益预算方法。由于外来入侵物种的潜在入侵风险极易被转嫁的特点，故有必要将其记入贸易成本之中。为此，必须明确引进外来物种所应承担的义务，明确造成危害的经济赔偿责任，使其真正成为贸易成本的构成要素。

5、责任追究制度

责任追究制度是环境责任原则的集中体现，它体现了法律制度的约束功能。我国应建立系统的、全面的能够规范所有类型的引进行为和各相关责任人的责任制度。 首先，应该增加民事的法律责任形式。当引进物种造成危害时，物种引进者、经营者、使用者应当承担民事责任。包括消除入侵物种、恢复环境原状、赔偿经济损失等责任。 其次，对造成物种入侵者给予行政处罚，并加大处罚力度。我国现行的有关立法中，涉及入侵物种法律责任的主要是动植物检疫的法律、法规，但这些法律法规均未明确对造成物种入侵的行为给予处罚。即使对违反检疫规定的行为人，其行政处罚也非常轻微，达不到遏制违法的作用。今后的立法和有关法律的修订，应当明确对造成物种入侵者的行政处罚，并对明知故犯者给予严厉惩罚。 再次，应当对故意违法引进物种和造成物种入侵严重后果追究刑事责任。刑事责任作为限制人身自由的法律责任，具有更大的威慑作用。我国应当借鉴新西兰的经验，对应予检疫而隐瞒不报或虚假申报者追究刑事责任，以此遏制人们的侥幸心理。并且，对国家机关工作人员玩忽职守、徇私舞弊，造成物种入侵者，也应当追究渎职的刑事责任。 最后，还应明确地方分管行政领导和技术专家的责任。现实中，许多有意引进的外来物种都与地方经济利益之间存在密切的联系，部分地方主管部门的领导为了追求短期的经济效益，往往无视外来物种引进可能造成的重大风险。故本文建议实行地方主管领导责任追究制。“地方主管机关的领导应对在本辖区内经过许可引进的外来物种所造成的严重损失负责，以削弱地方保护主义对外来物种入侵防控的不利影响”。而在风险分析过程中，科研部门和技术专家如果没有经过深入研究、充分论证和必要实验而出具风险分析评估报告的，也应承担责任。但如果专家们能够证明当时的科学技术水平尚不能发现该风险的，可以免责。

6、组织机构的建制

前文已经论述，外来物种入侵的防治工作涉及多个部门，这些部门之间的理解与合作决定着能否有效的控制外来入侵种。因此，建立一个国家一级的、跨部门的、有足够权威的外来生物入侵委员会是必要的。通过法律授予权限，代表国家行使权力。建议成立以国家环保总局为牵头单位，由其他相关部门人员组成的外来生物入侵委员会。 外来生物入侵委员会行使下列职责：（1）起草规范性法律文件，对目前与入侵物种有关的法律法规进行评估；（2）制定工作计划，采取积极措施预防外来生物入侵；（3）协调相关部门的工作，制定解决部门之间和其他有关入侵物种纠纷的程序，确立赔偿及补偿标准、程序；（4）为入侵物种方面的开支进行预算；（5）组织、调动各方面力量进行快速反映，管理数据库；（6）加强与科学研究部门的合作；（7）做好公众宣传与教育工作，加强和当地社区居民的沟通与合作。

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