应对和适应气候变化：共同但有区别的责任

李启家 武汉大学环境法研究所

一、共同的危机和认识

气候变化在有意或无意间业已成为世界性的话题。其指气候在一定时间内（典型的为10年或更长）发生的巨大变动。气候变化可以因自然作用发生，亦可因人为作用导致。包括气候变暖和变冷。《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）第一款中，将“气候变化”定义为：“经过相当一段时间的观察，在自然气候变化之外由人类活动直接或间接地改变全球大气组成所导致的气候改变。”由于近十多年来，气候变暖给许多国家和地区带来了不少直接地严重地灾害性影响，在此意义上，人们目前言及气候变化时，特别强调人为作用导致的气候变暖的现象。 气候变化可以被认为是21世纪存在并实际已发生的对人类的最为严重且最为可怖的威胁和损害。人类对整个地球生态的整体性破坏已将这类威胁和损害推进至前所未有的大范围大规模地环境危机状态。美国国防部曾在向总统递交的一份报告中警告：“今后20年全球气候变化对人类构成的威胁将胜过恐怖主义。” 因人为作用导致的气候变化已显现出共同性、普遍性和持久性的技术和事实属性。共同性即公害性，指人类社会以集体的共同行为导致气候变化。且这种变化形成为对人类整体的共同威胁和损害。普遍性指气候变化这种危机状态产生于人类活动的各方面（多元多样多层次），且以多样性的形式全面存在于人类社会的各领域和各地区。持久性是指这种危机状态产生于人类的长期持久的活动，并可能对人类有着长期持久的威胁和损害。 尽管现在对气候变化发生的技术原因仍存有见仁见智地理解，人类社会却已集体的认识到这类危机的现实恐惧性（基于安全的忧患一直优先占居着人类所考虑“问题”的置顶位次）。1992年6月在巴西里约热内卢举行的联合国环境与发展大会上，包括中国在内的153个国家签署了《联合国气候变化框架公约》，并于1994年3月21日正式生效。现已有近190个公约缔约方。公约的签署和生效，表明了人类对气候变化这一生态危机的共同焦虑和担忧，愿意为应对危机承担共同的责任并采取共同的多样性行动。正因此，根据历史性、现实性、类型具体性和平衡性的考虑和艰辛的讨价还价，该公约共识性的达成了各国在应对气候变化方面，负有“共同但有区别的责任”。“共同”是申明在应对气候危机是人类的共同要求和行为，各国有共同的责任和义务。“区别”是指明各国，特别是发达国家和发展中国家，在承担责任和履行义务方面，有着不同的要求。发达国家因其在形成危机的历史和现实过程中负有主要的责任，且现实拥有雄厚的经济、技术和管理力量，理所当然地应承担应对危机的主要责任和更多的义务。发展中国家则根据自身的实力，承担与其能力相适应的次要责任，其主要是减少资源浪费、控制砍伐森林和减少污染物排放量等。这一原则反映了不同国家经济发展水平、历史责任、当前人均排放水平上的差异，也是在此领域未来国际合作得以维系并取得进展的基础。

二、共同的国际努力和我国的负责任的努力

人类社会不仅对气候变化这一危机有了共同认识，并实际开始了共同性的努力。共同努力不可避免地至少涉及两个领域。一是国际领域，二是各国的国内各领域。 《联合国气候变化框架公约》正式生效以后，多次召开缔约方大会，讨论公约的具体实施事宜。令人欣慰和关注地是1997年12月在日本的京都通过了实施该公约的《京都议定书》。这是国际社会为遏制全球变暖而积极和共同努力的集中体现。该议定书遵循“共同但有区别的责任”原则，明确了发达国家承担应对气候危机的所应当且须承担的主要责任和应当且须承担的主要义务，如减少温室气体排放量的减排的当然性责任和强制性义务。该议定书要求发达国家在2012年之前，将二氧化碳等温室气体的排放量在1990年的基础上减少5.2％。其中美国削减7％、欧盟削减8％、日本削减6％。包括中国、印度等在内的发展中国家则不承担以强制性目标体现的削减任务。该议定书为帮助发达国家降低减排成本，在讨价还价基础上还确立了三个实施机制：一是“联合履约”（Joint Implementation，或译为联合执行），即有减排义务的国家联合履行减排义务，二是“排放贸易”，即排放水平低于规定指标的附件一国家（此为严谨的国际公约用语，实指发达国家。详见公约的相关条款规定），可以向其他国家出售自己的剩余配额，三是“清洁发展机制”，即CDM(Clear Development Mechanism)。 该议定书按计划本应于2002年生效。由于该议定书仍只是一个框架性的协议，缺少具体的实施细则，又由于如美国、日本、加拿大、澳大利亚等部分发达国家未能采取积极的建设性的行为，使得议定书的实施遇到难以逾越的障碍。为此，2001年7月举行的《联合国气候变化框架公约》缔约方第六次大会（简称“波恩气候会议”），主要讨论如何拯救《京都议定书》。经过不懈努力，该次会议在发展中国家迫于现实的背景下让步的前提和以此作为出发基础的景况等条件限定下，艰难地达成妥协协议。其主要是：一、放宽对用森林面积来抵消排放指标的限制。日本、加拿大和澳大利亚等一直以森林可以吸收二氧化碳为由，要求用更多的森林面积来抵消温室气体减排指标，以达到少减排的目的。妥协协议作出了让步。 二、取消排放指标交易中的上限。《京都议定书》允许就排放指标进行买卖，难以完成削减任务的国家，可以花钱从超额完成任务的国家买进超出的额度。欧盟曾提出，这一市场的交易额应有上限。妥协协议取消了上限，但同时尊重了欧盟的另一项建议，即不同意发达国家利用向发展中国家提供“清洁”技术来抵消减排指标。

三、保留法律约束力和惩罚条款

认定《京都议定书》的实施细则有法律约束力，并将对不履行义务的国家采取惩罚措施。四、设立一项特殊的“气候变化基金”，以帮助发展中国家应付全球变暖可能带来的危害。妥协协议并未强制发达国家必须为此提供资金，也未规定基金的具体数额。 我国并无全面控制二氧化碳等温室气体排放特别是减排的义务，然，正力图成为国际社会负责任成员的国家，我国也努力的根据自身实力，实施与其能力相适应的控制二氧化碳等温室气体排放的责任。包括在国际社会和国内努力。 在国际领域，有重要意义的是，我国勇敢和规范性地提出了具有自主性和自主话语性及反映了占国际社会多数的发展中国家利益要求的应对全球气候变化的基本立场和主张：第一，共同努力，促进世界经济均衡稳定发展。世界经济失衡，国际金融市场不稳定因素增多，增加了世界经济的风险。国际社会应该共担责任，通过扩大国内需求、削减财政赤字、加快结构调整、深化体制改革等举措，主动促进对世界经济失衡的有序调整；应该加强对国际金融市场特别是短期资本活动的监管，维护主要储备货币汇率稳定；应该支持多边贸易体制，反对贸易保护主义，推动多哈回合谈判早日取得全面、均衡的结果，达成发展回合的目标。 第二，加强合作，实现互利共赢。共享经济发展成果，是实现世界经济持续发展的必然要求。国际社会应该深化经济技术合作，充分发挥各国比较优势，努力拓展发展空间，促进共同发展；应该增强紧迫感，抓紧落实千年发展目标，缩小南北差距，尤其是满足非洲发展的特殊需要。发展中国家应该根据自己的国情制定发展战略和政策，努力发展经济。发达国家应该进一步向发展中国家增加援助、减免债务、开放市场、转让技术。 第三，统筹兼顾，推动可持续发展。可持续发展要求经济增长、社会发展、环境保护相协调。国际社会应该落实可持续发展世界首脑会议等达成的共识，推动绿色增长，发展循环经济，建设资源节约型、环境友好型社会。第四，民主协商，妥善解决分歧和矛盾。发展没有统一的模式。国际社会应该尊重各国自主选择社会制度和发展道路的权利，着力帮助发展中国家增强自我发展能力。国际经济体系改革应该充分反映世界经济格局的变化，增加发展中国家的发言权和代表性。

总之，经济全球化使各国相互依存、利益交织，建立平等、互利、共赢的新型全球发展伙伴关系应该成为我们的共同选择。   如何在保持经济增长、满足人民合理需求的同时，防止气候变化危及人类生存发展环境，对实现全球可持续发展意义重大，关系到我们的共同未来。   由此可见，包括中国在内的国际社会认识到：气候变化是环境问题，但归根到底是发展问题。这个问题是在发展进程中出现的，应该在可持续发展框架下解决。只有各国在促进自身发展过程中不断提高技术水平，积极建立适应可持续发展要求的生产和消费模式，才能从根本上应对气候变化的挑战。国际社会在推动减缓温室气体排放的同时，要充分考虑应对已经发生的气候变化，增强发展中国家特别是小岛屿国家和最不发达国家抵御灾害性气候事件的能力。   如果坚持并信守《联合国气候变化框架公约》所确立的“共同但有区别的”责任原则，应对和适应气候变化，应是有着可以乐观的前景的。这一原则既反映了不同国家经济发展水平、历史责任、当前人均排放水平上的差异，又是未来国际合作得以维系并取得进展的基础。   根据这一原则，发达国家应该完成《京都议定书》确定的减排目标，向发展中国家提供帮助，并在2012年后继续率先承担减排义务。在欧盟决定到2020年将温室气体排放减少20%时，我国已明确表示予以欢迎，并同时希望其他发达国家也能作出类似承诺。 从国内言，我国所作出的努力，当首推今年6月国务院制定并公开的《中国应对气候变化的国家方案》。该方案要求把应对气候变化与实施可持续发展战略、加快建设资源节约型、环境友好型社会和创新型国家结合起来。其中强调了要大力推进植树造林、保护森林和改善生态环境等。 该方案明确了中国应对气候变化的基本原则和政策取向。第一，在可持续发展的框架下应对气候变化。气候变化归根到底是健康科学合理持久发展的问题。可持续的发展才是硬道理。应对气候变化当然属落实科学发展观，实施可持续发展战略的一个组成部分。忽略发展来谈气候变化是极端和任性随意的态度。应当通过可持续发展来应对气候变化。第二，遵循“共同但有区别责任”原则来应对气候变化。现实的全球变暖在很大程度上是发达国家工业革命以来长期大量排放的结果，发展中国家目前尚处在工业化进程的初期，历史排放较为有限。发达国家拥有高端的技术、雄厚的资金和先进的管理水平等应对气候变化的能力优势，需要率先垂范，并帮助发展中国家应对气候变化。中国的人均排放只有发达国家的1/3，且中国正处在资本密集型的工业化阶段，城市化进程规模大、速度快，能源和碳排放需求巨大。中国不可能像发达国家那样来减少温室气体的排放，需量力而行。第三，坚持减缓与适应并重。气候变化主要由温室气体排放造成。需通过提高能源效率，开发利用可再生能源以及利用生物和工程措施吸碳固碳等方式，减少温室气体排放。这只是应对气候变化的一个方面。温度升高，海平面上升，冰川消融和极端气候事件发生，并不会随温室气体减排而消失。需要采取综合行动来适应气候变化。气候变化对降水格局产生的变化，可能危及粮食安全，就需要调整工农业生产布局和城市发展格局，采用工程和管理措施，减少气候变化带来的损失。第四，强化通过国际合作共同应对气候变化的原则。气候变化需要全世界的共同努力来加以防范，只有各国加强合作才能有效应对气候变化。提高能源效率，开发可再生资源以及利用工程措施来分离和埋存二氧化碳，均有赖于技术进步。为了全球气候保护，一方面需要通过资金和技术转让，加速技术推广，另一方面要大力开拓新技术，而许多新技术的开发，需要国际合作来促成。国际合作不仅仅是发达国家向发展中国家提供资金和技术援助，发达国家内部，发展中国家之间，也应该并可以通过多边和双边合作方式，共同应对气候变化。第五，履行国际气候公约的缔约方义务，积极开展国际合作。需要将这些国际条约的规定与国内法规相衔接，协同国际社会，应对气候变化。如通过开发清洁发展机制项目，利用发达国家的资金和技术援助，减少温室气体排放，促进我国可持续发展。第六，采取各种措施，提高全社会应对气候变化的意识。开车、用电、取暖，均涉及温室气体排放。减少浪费、节约能源应成为每一个公民的义务。 我国还在国家的“十一五计划”中确认了节能和减少污染物排放的要求，并正积极着手修改《节约能源法》，以推动节约能源、提高能源效率和开发新型能源。这些均与《联合国气候变化框架公约》的要求相符合。

三、适应是应对的必需

气候变化的“变化”意义，目前在科学界依然有着争议。因此，我们在积极应对时，尚需冷静、理智的积极适应。勿再重演“人定胜天”的慷慨悲剧或喜剧。 应对气候变化，就国内言，需要全社会的共同努力。应对气候变化是政府不可推诿的当然职责，是生产和服务企业等生产者的应尽义务，同时也是包括个人在内的众多消费者的责任。导致气候变化的人为活动既源于生产和服务活动，确实也有全社会性的过度消费的过错。消费者在此方面，可以被认为既是受害者也是致害者，也应被作为环境污染和生态破坏的产生者。在明确和强化政府和生产者的法定责任和义务的同时，也应确认消费者依不同情况所应合理承担的适当责任和义务。如，消费者应改变炫耀性、过度追求生活舒适性和个人便利性的消费观念，采取能力所及的措施，节约能源，减少能源消费，减少温室气体的排放。由此，需要在我国的相关法律法规中，确认政府、企业和个人（大众）的环境保护责任一体化原则、社会合作原则、义务合理分担原则。修订即有的污染者负担原则，代之以扩充的产生者负担原则。 我国在应对气候变化中积极尽力而为，这应理解为我国决心成为国际社会负责任成员的全面努力的一部分，不能由此设想或推定为我国自愿承担减排义务，也不能由此要求我国承担此类义务。我国应坚定不移地实行与能力相适应的立场。根据我国应对气候变化的基本原则，在制定气候变化政策和相关法律法规时，不应像发达国家那样以减排温室气体的要求为核心，而应代之在促进可持续发展的进程中，积极考虑应对气候变化的综合要求，并由此落实和强化可持续发展的相关政策和法律措施，如计划生育政策、节能减排政策、植树造林政策、可再生能源开发政策等。这些政策和法律措施有助于资源和环境保护，也具有适应气候变化的意义。如植树造林，其具有能吸收大气中的二氧化碳，还可以保持水土，弱化气候变化的不利影响等功能。我国尚不具备承诺强制性的温室气体减排目标的条件，在制定国内的相关政策法律措施时，应力图避免承担对我国发展可能产生约束作用的温室气体减排目标和义务。我国需要利用各种政策和法律措施的综合手段，促进“低碳社会”的形成和展开。由于我国是一个对气候灾害表现十分脆弱的国家，同时应关注在农业水利、城市发展、海岸线管理等领域采取积极政策和法律措施，以减少洪涝旱灾、台风、海平面上升等气候变化带来的不利影响。在此方面，认可、解读和鼓吹实现“气候公正”并非毋庸置疑。 从科技角度言，减少和稳定大气中温室气体浓度的方式主要有两种，一是减排，二是吸收。即所谓“（产生和排放）源控制”和“（吸收和固定二氧化碳等温室气体的）碳汇增长”。后一过程称为“汇”。 碳汇作用可以在一定时期内减少大气中温室气体的积累。“源控制”和“碳汇增长”具有同等意义和功效。后者则与森林有着很大关系。通过森林的光合作用，可以吸收固定二氧化碳等温室气体，释放出氧气，其成本远远低于利用工业活动减排的成本。森林的这种作用被称为森林的“碳汇”功能。以植树造林为主的植被恢复、森林保护和减少毁林等增加森林储碳能力为目的的活动，无疑可以对降低大气中温室气体浓度、缓解气候变化起到积极作用。同时，这些活动也将有效地促进生物多样性保护和改善当地居民的生计，具有多重效益。这也是近些年林业碳汇项目日益受到国际社会普遍关注的重要原因。我国以“节能减排”的要求来推动包括应对气候变化在内的全部环保活动，并未完全涵括“源控制”和“汇增长”的实际要求和目的，也有未能全面解说相关环保活动特别是应对和适应气候变化活动的完整意义和功效。由此，我国未来在修订或制定环境保护法律法规和政策的原则和制度措施时，应包括“源控制”（防治环境污染和生态破坏）和“汇增长”（增强环境自净能力，增进环境功能）这两个方面。