日本《农业用地土壤污染防治法》对我国的启发

摘要 建国以来，我国农业用地土壤污染问题日益严重，而目前还没有一部法律专门对农业用地土壤污染问题进行调整，本文试图通过对日本《农业用地土壤污染防治法》的解读和研究，探索出一条适合我国国情的土壤污染治理立法新道路。

关键词：日本；《农业用地土壤污染防治法》；启发

一、 问题的提出

建国以来，工业的高速发展在推动我国经济腾飞的同时也引发了诸多的环境问题，农业用地的土壤污染问题即是其中之一。对于环境污染而言，土壤污染常为污染现象之最后汇集所在，不仅废弃物之弃置、农药之使用，经常直接污染土壤，水污染或空气污染，亦常因水流经过淤积，或因尘灰或雨水飘落而间接污染土壤。 土壤污染因其隐蔽性，长期积累性以及治理的困难性而被学术界称为“化学定时炸弹”。目前，我国的农用地土壤污染问题已相当严峻，据初步统计，全国至少有1300～1600万公顷耕地受到农药污染，受镉、砷、铬、铅等重金属污染的耕地面积近2000万公顷，污水灌溉的农田面积已达330多万公顷，每年因土壤污染减产粮食1000多万吨，因土壤污染造成各种农业经济损失约200亿元，土壤污染已经成为我国实现可持续发展的巨大障碍。立法方面，我国虽然在《环境保护法》、《农业法》、《土地管理法》、《基本农田保护条例》和《土壤环境质量标准》中对农业用地土壤污染防治做出了相关的规定，但这些分散的立法并未建立起专门针对农业用地土壤污染的行之有效的监管体系和制度措施，导致对农业用地土壤污染的防治工作力度不够，从而在一定程度上加重了污染。要改变这种状况，就需要建立起长期稳定的法律制度，使土壤污染防治工作步入法制化、规范化的轨道。制定专门的《土壤污染防治法》来调整农业用地土壤污染问题已刻不容缓。 与我国相似，日本在战后经济飞速发展的背景下，也出现了严重的农业用地土壤污染问题。由于国土狭窄，耕地面积小，日本的土壤污染表现更为严重，对人民健康产生了很大影响。作为较早关注环境问题的国家之一，日本于1970年制定了《农业用地土壤污染防治法》，并于1993年做了最新的修订。通过立法日本的土壤污染问题得以较好的控制。可以说，这部法律在防治土壤污染方面做出了很好的范例，起到了积极的作用。通过借鉴日本立法经验，结合我国国情，走出一条具有中国特色的土壤污染防治立法新路对于我国环境保护工作具有重要意义。

二、日本《农业用地土壤污染防治法》的具体规定

（一）《农业用地土壤污染防治法》在日本环境保护法律体系中的地位

根据环境法的不同特征以及共同性来进行划分，可将日本环境法分为基本法，公害控制法，自然环境保全法，生活环境整治法，费用负担、资助法，被害救济、纠纷处理法。其中，1993年制定的新的《环境基本法》作为基本法在整个体系中居于核心地位，其他相关部门法是其有力的补充。《农业用地土壤污染防治法》属于公害控制法，也就是为了防止公害，对环境污染产生原因的事业活动及其他人为活动实行控制而制定的行政法，此外，有关公害犯罪的刑事制裁的规定也包括在其中。 （二）制定日本《农业用地土壤污染防治法》的目的

该法第1条指明了制定该法的目的，即“为了防治和消除农业用地被特定有害物质污染，以及合理利用已被污染的农业用地，研究防止生产有可能危害人体健康的农畜产品，以及妨害农作物生长的必要措施，以达到保护国民健康和保护生活环境的目的。”该法第2条中，对第1条中出现的“农业用地”、“农作物”、“特定有害物质”的概念作了阐释。其中，农业用地是指“为耕种的目的，或者主要是为放牧家畜的目的，或者为畜牧业采集牧草的目的而提供的土地”，从而较为全面的概括了该法所保护的环境要素。而由于对能够污染农用地土壤的其他物质（如污水、放射性物质等）的控制在其他法律（如《水质污染防治法》）中已有规定，因此，该法控制的仅仅是“特定的有害物质”即“以土壤中含有镉等为起因，生产危害人体健康的农畜产品，或者影响农作物生长的以政令规定的物质（放射性物质除外）”。

（三）农业用地土壤污染对策地域的指定及变更

该法规定，对于生产危害人体健康的农畜产品或者农作物等生长被影响以及其他符合政令规定的农业用地，所在区域的都、道、府、县知事可以将该农业用地指定为农业用地土壤污染对策地区（以下简称“对策地区”）（第3条）。与此相适应，都、道、府、县知事在情况发生变化时，可以变更或者解除对策地区（第4条）。

（四）农业用地土壤污染对策计划的内容及变更

都、道、府、县知事在指定对策地区的同时，应立即制定农业用地土壤污染对策计划（以下简称“对策计划”），以防治污染并合理利用对策地区土地。在对策计划中，须包含以下内容： 1、规定对策地区农用地在利用上的分类以及每一类土地利用的基本方针。 2、对策计划中须包含如下必要事项：对于灌溉、排水以及其他设施的新设、管理和变更；消除受污染的客土 及其他事业；谋求合理利用污染农业用地的地目变换及其他事业。 3、在对策区域内应对特定有害物质引起的污染状况进行调查测定。 4、其他事项。 同时，该法还规定应在考虑土壤的污染程度、事业所需费用、事业效果和紧要程度等的基础上制定适宜的对策计划（第5条），在必要时还可根据《水污染防治法》和《大气污染防治法》中的有关规定制定或变更排水及烟尘排放标准（第7条）。 当然，都、道、府、县知事可以根据实际情况对计划进行变更（第6条）。

（五）特别地区的制定和变更

对策地区农业用地生产的农畜产品如可能危害人体健康，那么该农业用地区域将被指定为特别地区。都、道、府、县知事可规定特别地区不适合种植的农作物范围（第8条）。 同样，特别地区以及不适合种植的农作物范围可以根据实际情况进行变更和解除，（第9条）

（六）被污染农用地的管制措施

对于被污染农用地该法提出了2点管制措施。第一，都、道、府、县知事可以劝告他人不要在农用地种植指定农作物或者不要将该农用地生长的指定农作物作为家畜饲料（第10条）。第二，环境厅长官可以要求行政机关长官按照《矿山保安法》（1949年70号法律）采取必要措施或者向有关地方公共团体长官提出劝告（第11条）。

（七）对农业用地土壤污染的调查测定

都、道、府、县知事有义务对其行政区划范围内的农业用地土壤污染情况实施调查测定并公布其结果，该法同时规定了现场调查应采取的措施，包括应出事其身份证件，可以无偿采集只限用于调查测定所必要的、最少量的土壤或者农作物等（第12、13条）。

（八）相关行政机关的协助及援助

为使上述规定得到贯彻和执行，该法规定有关行政机关的长官或者有关地方公共团体的长官，必须提供需要的资料、情报或者陈述意见以及其他协助，而国家和都、道、府、县应为完成对策计划而努力实施必要的资助，指导和其他援助。同时规定应努力推进防治土壤污染的技术和成果。（第14-16条）

（九）罚则

该法对于违反本法的行为规定了处罚措施。具体为：拒绝、妨碍或回避调查、测定或采集样品者，处3万日元以下的罚金。法人的代表人、法人或自然人的代理人、使用人以及其他从业人员，实施了与其法人或自然人的业务有关的违法行为时，除处罚行为人外，对其法人或自然人也要处以同款的罚金刑。（第17条）

三、 日本《农业用地土壤污染防治法》对我国土壤污染立法的启示

（一）对日本《农业用地土壤污染纺织法》的借鉴

日本《农业用地土壤污染防治法》是一部较早、较成熟的土壤污染防治法律，对于环境立法上处于后进的我国来说，这部法律在很多方面都有很好的借鉴意义，大致总结如下： 1、该法针对土壤污染的特点，对农业用地土壤污染发生后的各种情况做了细致的考虑，对行政长官所负的义务给予了严格的规定，形成了一套缜密的行政制度。首先由行政长官根据实际污染情况指定对策地区，与此同时针对对策地区的实际情况制定对策计划，根据制定的计划对受污染土地采取措施。在计划中既包含了对于不同种类受污染土地的治理和利用，还对灌溉、排水等农用设施以及客土给予了充分的考虑，同时规定了对策地区的污染状况的调查检测制度。这样的规定可以使土壤污染发生后的防治工作能有条不紊的进行，有很强的可执行性，同时保证了污染地区的土地能够得到最大程度上合理的利用，指导性较强。我国应当学习这样成功的经验，建立一套适合我国国情的土壤污染应急处理制度，以最高的效率处理土壤污染的突发事故。 2、该法对于其农产品可能危害人体健康的农业用地给予了特别的规定，制定了严格的管制措施以防止因土壤污染给人民健康带来的危害。这样的规定对人体健康给予了特别的保护，突出了立法的目的性，体现了现代环境法发展的趋势。同样，我国的土壤污染立法亦应当将人体健康的保护放在重中之重，建立严格的制度，保证人民群众的身体健康尽可能少的受土壤污染的影响。 3、由于土壤污染的隐蔽性，其发现和治理都必须借助先进的科学技术手段，因此，该法规定行政机关在土壤污染发生后必须进行调查测定以及研究，并且对调查应采取的方式、人员组成等方面作了严格的控制，在确保调查研究顺利进行的同时力争将受污染地区的损失降到最低。对于我国来说，行政机关工作人员在处理如污染等公共问题过程中侵害公民合法权益的现象时有发生，农用地土壤污染现象多发生于农村，居民保护自身合法权益的意识有待增强，因此我国立法应在规定严格的土壤污染调查制度的同时对行政机关工作人员在土壤污染调查测定中的权力予以限制，以保护受污染地区人民群众的利益。 4、该法对土壤污染发生后各部门的协调做出了明确规定，同时还规定了国家以及各级行政区划应当对污染地区提供资助、援助以及指导，并且应大力推广有关土壤污染治理的科技研究成果，这样的规定提高了处理土壤污染事故的效率，能够将污染的损害降到最低，也对今后的土壤污染事故起到了预防控制的作用。与此相对应，我国的土壤污染立法也应当保证土壤污染发生后各方面应努力协调，努力降低损失，同时，推广污染防控技术也是必须涉及的内容。 5、该法第17条以附属刑法的方式对污染、破坏农用土地的犯罪予以处罚，且规定了具体的刑罚。我国目前对污染、破坏农用地的犯罪仅规定了非法侵占农用地罪和重大环境污染事故罪，并无针对农用地土壤污染犯罪的特别的罪名，因此在修订环境刑法过程中，可以比照日本法中的规定，对于土壤污染犯罪给予特别的考虑。

（二）对日本《农业用地土壤污染防治法》的补充

当然，由于国情的不同以及时代的发展，对日本《农业用地土壤污染防治法》的借鉴也需要进行扬弃，主要表现在以下几点： 首先，该法重点规定了在土壤污染发生后，行政机关应采取的一系列措施，但对于预防土壤污染的发生的工作，如对能够污染土壤的化学物质在生产和使用上进行限制，对农业用地的灌溉进行规范等方面并无太多涉及。我国应吸取这方面的经验，在立法时对于政府以及个人、集体以及企业在预防农用地土壤污染发生中所负的责任和义务予以明确规定，参照有关环境资源标准，建立起合理而有效的土壤污染预防制度，在源头上防止土壤污染的发生。 其次，日本作为环境法比较发达的国家，其环境法体系以及法治程度与我国都有很大差别，这就决定了调整同样问题的法律在中日两国间必然存在差异。日本的环境侵权法较为发达，不仅有《公害健康被害补偿法》等一系列法律对此加以规定，而且有以“四大公害” 诉讼为代表的大量司法判例可供参考，同样，在日本刑法中也有详细而科学的关于破坏环境资源犯罪的规定，因而，在这部《农业用地土壤污染防治法》中就不再必要对土壤污染的民事以及刑事责任加以细致的规定，从而保证了法律体系的完整和协调。与日本情况不同，我国的环境侵权法正处于发展阶段，法律上没有具体的关于污染环境损害赔偿的规定，（仅在民法通则上有原则性规定），同样，我国的环境刑法也处于刚刚起步的阶段，对很多污染、破坏环境的行为缺少刑事责任的规定。鉴于这种情况，我国的污染防治法（如我国《水污染防治法》、《大气污染防治法》等法律）大多对污染环境的民事以及刑事责任作出明确规定，同样在制定土壤污染防治法时，应当详细说明土壤污染的民事以及刑事责任的负担，这样面对牵涉多方关系的土壤污染现象才能够真正作到有法可依，同时，这也有助于我国环境法律体系的进一步完善。 再次，该法中仅规定了对于土壤污染调查过程中一系列违法行为的刑事处罚措施，违法者仅在其行为较严重时负刑事责任，对于行政主体以及行政相对人的行政责任并无涉及，笔者认为，在我国，仅通过刑事责任并不能很好的防治土壤污染的发生，而通过对行政主体以及行政相对人在土壤污染发生时所负行政责任的追究可以比较好的弥补刑法调整污染行为的不足，从而有效的避免重大污染事件的发生。因此，我国土壤污染立法应明确各方面在污染发生后所负的行政责任，以适合我国国情的方式来防止和治理土壤污染。 最后，日本作为岛国，并无其他国家与其陆地相邻，与此不同，我国边境线长，邻国较多，一旦发生农用土壤污染，可能会牵涉到其他国家，进而对其治理可能存在国际合作的问题，因此，我国应根据国情，在土壤污染法中加入国际合作的有关规定，与其他国家一起共同应对土壤污染问题。 日本《农业用地土壤污染防治法》的成功制定和执行为我国土壤污染防治立法起到了很好的示范作用，希望对其的研究和借鉴能够推动我国制定一部符合自身国情的土壤污染防治法。

参考文献：

1、 赵国青. 外国环境法选编[M].北京：中国政法大学出版社，2000：1119-1123

2、 蔡守秋.环境资源法学[M].北京：人民法院出版社、中国人民公安大学出版社，2003：221-251

3、 凌欣.土壤污染防治法律制度研究

4、 杨登任.日本土壤及地下水污染整治相关法令介绍

5、 邱聪智.土壤污染防治法刍议[J].台湾：辅仁法学，第8期