我国征地制度的经济分析

[内容摘要] ：土地征收制度作为土地管理的一项重要制度，也是社会发展的重要体现，关系到国家、集体以及农民多个主体的利益。目前，由于我国的征地制度存在不合理的地方，尤其是土地产权的不明晰，土地交易成本过高，致使土地资源配置以及利用的无效率。因此有必要对我国的征地制度进行经济分析，明确界定集体土地的产权，建立一个合理、有效率的土地产权制度，从而能真正的保障失地农民的权益。

[关键词] ：土地征收 产权 土地市场 经济分析 法经济学

引言：伴着工业化和城市化的不断推进，集体的土地正被大量地征收。无可非议，土地的被征收是工业文明发展以及城市扩展的必然结果之一，但是，目前我国的征地制度却不尽合理，其中存在许多的缺陷和问题，尤其是有关征地的法律制度的低效率甚至是无效率。这就势必造成土地资源配置和利用的不合理和严重的浪费等现象。在本文中，作者将运用法经济学的方法，从法经济学的角度来思考我国现行征地制度中存在的不合理问题，并试图设想一套较合理的、有效的征地体制。 一 征地的目的及现行法律依据 土地征收是指国家为了社会公共利益的需要，按照法律规定的批准权限和程序批准，并给农民集体和个人补偿后，将农民集体所有土地转变为国家所有土地的行为， 其作为一种基本的土地法律制度，普遍存在于各国的法律之中。综观各国法律，土地征收制度的内容基本上是一致的，即：国家或政府为了公共利益的需要而强制将私有土地收为国有并给予补偿的法律制度。由次可见，征地的目的仅仅是公共利益，而为了其他的利益是不允许随便征地的。 在我国现行的一些法律中都明确规定了征地的目的以及范围，这为征地提供了相关的法律依据和法律渊源。《宪法》第十条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿，任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让”。我国的《土地管理法》的第二条也这样规定“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”。并且在2007年3月16日通过的《中华人民共和国物权法》的第四十二条中也规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。任何单位和个人不得贪污、挪用、私分、截留、拖欠征 收补偿费等费用”。 这些法律的明文规定，表明了国家可以对集体土进行征收，同时也为国家征地提供了法律依据，但是其前提必须是为了公共利益的需要，即征地的目的是——也仅仅是为了公共利益的需要。

二 我国现行征地制度存在的缺陷及其原因的分析

尽管国家可以根据相关法律的规定对集体的土地进行征收，但是，在目前我国的征地制度依旧存在很大的缺陷和不合理性。

（一）公共利益的界定不清楚

虽然法律明确规定了国家因为公共利益的需要，可以对集体土地进行征收，但是却没有明确界定公共利益的范围。在对土地进行征收时，往往不能区分公共利益和非公共利益，以至在很大程度上就扩展了征地的范围，从而在一定程度上滥用了征地权。尤其是关于建设性项目而征收集体土地时，“公共利益”的界定缺乏可操作的标准 ，给公共利益的界定造成了很大的困难，从而使得在界定公共项目建设和商业性项目建设的区别时陷入一种两难的境地。 《土地管理法》第2条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”“任何单位和个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。”同时第43条规定又规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。”“前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”这两个法律条文之间存在明显的矛盾，根据第2条的规定，禁止任何单位和个人非法转让土地，即使是国家，也只能基于公共利益的需要征收或征用土地；根据第43条，任何单位和个人进行建设，不论是以公共利益为目的的建设，还是商业用地，都必须申请使用国家所有的土地和国家征收的原属于集体所有的土地 。因此，国家在征收建设用地时，并没有严格限定公共性建设和商业性建设的范围。并且在很多时候，还存在这样的一个逻辑，即商品房开发、工商业用地等各种经营性用地都属于社会主义经济建设，而社会主义经济建设是为了公共利益，所以为企业用地征收土地被看作是公共利益。 其实，国家征收土地后，国家用地和商业用地是存在着本质的区别： 首先，用地的主体不同，国家用地的主体当然是政府，而商业用地的主体则是企业。 其次，用地的目的不同，国家用地的目的应该是公共利益，即其关注的是整个国家和社会的发展，商业用地的目的很明确，就是如何盈利，并实现自身利益的最大化。 最后，用地的价格不同，国家用地的价格通常很低，它所依据的是国家相关的指令，而商业用地的价格是依赖市场机制的调整。所以两者在用地价格时，通常差别很大。 而有关公共利益界定不明确的问题，很早就已经为人所发现和关注，但至今尚未得到确实解决，其主要原因在于； 第一， 相关法律制度的不够完善，从而在解决这一问题时总是低效率甚至无效率。不论是《宪法》、《土地管理法》，还是刚通过的《物权法》都未明确界定公共利益的范围，甚至如前所述，《土地管理法》的第二条与第四十三条还存在法律规定上的冲突。 第二， 政府的过分干预。由于目前各个地方的政府都将城市的建设和扩展作为衡量其政绩的标准之一，便以国家征地的名义征收农民集体土地，再发包给开发商用于城市经营性项目的建设，从而造成了公共利益与非公共利益的混同。

（二）土地产权的界定不明晰

《土地管理法》的第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”这条规定很明确的说明了农民集体的土地属于村集体所有，而农民自身则不享有对土地的所有权，其享有的只是对土地的使用权。这样便使得集体土地的所有权、使用权以及转让权等的分离，并且造成了土地的产权很不明晰。集体作为对土地的所有者，它可以行使对土地所有权的转让，农民作为集体的成员被禁止随便转让集体土地的所有权。但作为土地所有者的集体，其本身就是一个抽象的概念，换句话，土地永远属于抽象的“劳动人民集体”所有 ，而作为实体意义上的农民却不享有土地的所有权，这样势必造成我国农民集体土地产权的界定很模糊，或者说集体土地的所有权主体只是一种“虚化了的主体”。 并且法律规定经营、管理农民集体土地的主体为村或乡镇的集体经济组织，所以在征地时，作为集体土地的经营和管理者可以转让集体土地的所有权，但在很多时候，作为集体土地的真正主体和利益人——农民对待土地征收却没有任何话语权，这就不免使农民真正的权益受到侵害。 我国集体土地的产权之所以界定的不够明确，主要是因为政府为了能更方便地对土地进行管理，进而在需要对土地进行强制征收时，可以更迅速地完成其征地的计划。不可否认，这样可以给政府在面对征地这一问题时，更能迅速地将集体土地所有权收归国有，但产权界定得如此模糊，直接侵害了农民的权益，而并没有显示出这种产权配置的有效性和合理性。

（三）征地补偿机制的不合理

因为土地产权界定得不明确，所以关于征地补偿的真正收益人也难以确定。从法律逻辑角度看，集体作为土地的所有者，受补偿的对象，即收益人自然是指向集体了。从现实情况来看，农民生存的条件和主要生活资料的来源都是依赖于土地的产出，如果农民丧失了土地，在一定程度上就丧失了生活资料的来源，因此从这一角度看，农民应当是土地补偿的直接收益对象。 征地补偿机制的不合理性还体现在补偿的标准不合理。根据《土地管理法》第四十七条规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。” 首先，这样的规定仅仅是从静态的角度来对待农民权益，而不是用一种动态的眼光来看待农民的利益。被征地后的农民不仅丧失了他们赖以生存的土地，并且在身份上已不再是农民，在土地被征收以后，其身份已经转换为市民。即，征地的补偿标准应该是城市居民的生活标准，如果仅仅是农民的补偿标准，势必就很难保障失地后农民的正常生活境况。 其次，如果补助按照耕地被征收以前的前三年的平均年产值来确定和计算，必须确保这一数值的准确性，在现实情况下，这些数值并不能真正反映出实际的产值，并且在很多时候与实际产值相差甚远。

三 对征地制度进行经济分析的可能性与可行性

土地征收制度是有关土地制度的一项重要的法律制度，对其进行经济分析是完善和改革我国土地制度的一个亮点。

（一）土地的经济学分析

土地作为一种资源，是人类赖以生存的基础，并且与人口的增长以及人的欲望相比较，是一种稀缺的资源 ，这就意味着土地具有很强的经济特性。 首先，土地作为一种不可再生资源，其面积的有限以及质量上的差别，所以土地的自然供给具有稀缺性。尤其在我国国土面积有限，而人口增长迅速，社会经济发展对土地产生巨大的需求，但由于土地的自然供给的限制，也在很大的程度上制约着我国社会经济的发展。 其次，经济学是一门关于我们这个世界的理性选择的科学——在这个世界，资源相对于人类欲望是有限的 ，因此经济学的任务就在于为合理、有效地配置稀缺资源作出努力和贡献。正是土地资源的稀缺性，人们就必须如何使自己占有更多的土地，实现“自利”的最大化。因此对土地的经济分析，就是要研究如何对土地进行有效、合理地配置，从而满足人们对自利最大化追求的要求。

（二）土地制度的经济学分析

制度经济学就是用经济学的方法研究制度的经济学，对制度的经济分析是很有必要的，尤其是法律制度。法律通常是一种对事后的救济或补偿，而经济学所研究的是通过对现在状况的分析来对未来行为的预测，因此“我们能说经济学提供了一个行为理论以预测人们如何对法律的变化作出反应”，并且“经济学还提供了一个评估法律和政策的有用的规范性标准……经济学预测了政策对效率的作用。效率总是与政策制定相关的，因为能够以较低的成本而不是较高的成本来实现给定的政策总是较好的” 。 因此，要制定一个有效率的法律，即如何选择用较低的成本实现效率最大化的法律，就应该对人们的预期行为进行经济分析。土地作为一种不可再生型资源，不论是客观上还是人们的主观上，都具有巨大的价值和效用，人们为了自身的利益的最大化，势必想方设法地占有更多的土地。因此要使土地的利用效率达到最优状态，就必须对土地进行合理、有效地配置，就必须制定出一套有效的土地制度来限制和鼓励人们对土地利用的行为和活动。

（三）征地制度的经济分析

在我国，对土地的征收这一行为，涉及到多方的利益，诸如国家、集体、农民以及相关的开发商等诸多主体的利益。在这一过程中，各方主体都是作为“理性人”的身份来追求自身利益的最大化，于是，征地的行为就变成了各个利益主体进行交易与博弈的行为。既然是交易行为，就必然涉及到交易成本的问题了，根据科斯定理，如果交易成本为零，则不论法律制度如何安排与设置，效率都最终能达到最大化，但是在现实情况下，交易成本不可能为零，于是在交易成本为正的情况下，“合法权利的初始界定会对经济制度运行的效率产生影响。权利的安排会比其他安排产生更多的价值” 。基于此理论，产权的明确界定对我国征地制度的完善是具有重要的作用。 同时，对土地的征收涉及了市场交易的因素，就必然关系到土地的交易价格问题。在允许市场交易的情况下，各个主体对土地“所支付的价格和所需求的数量呈反比例关系” ，即政府在征收集体的土地时，对集体的补偿应该是土地在市场交易中的土地实际价格，土地价格应该根据土地的供需要求来确定，只有这样才能实现土地的利用和配置达到效用最大化的状态。在被征收对象看来，这样的一种补偿价格才对自己是最合理的。 土地的征收，各个主体为了实现自身利益的最大化，就必然要为如何确定土地价格进行谈判和博弈。因此，法律就必须设计或制定出一套有效的谈判机制，并保证这一机制能有效地运行，使谈判的成本减少到最小状态。 简言之，对土地征收的经济分析，就在于如何合理地界定土地产权、确定土地价格以及制定和保证一套谈判机制，最终使得土地资源的利用效用达到最优状态，以及实现国家、集体以及农民的利益的最大化。

四 有效征地制度的设想与构建

基于以上所述，对征地行为的法经济学分析具有可行性，并且具有必要性，接下来，笔者将从经济学的角度，在法经济学的相关理论的基础上，来设想我国如何构建一种有效、合理的土地征收制度。

（一） 土地产权的界定

自从科斯在《社会成本问题》中提出了产权的理论，并赋予了产权在交易活动中具有重要的意义以后，产权和产权制度的研究一直为经济学家和法学研究人员所共同关注的一个课题。但科斯自己并没有给产权一个明确的定义。很多学者也是从不同的角度给产权下了定义。德姆塞茨在《关于产权的理论》中，认为“产权是一种社会契约，它的意义产生于这样的事实，即它有助于形成一个人在同他人的交易中能理性地把握的那些预期。这些预期在法律、习俗和社会惯例中得到实现。产权所有者可以得到同伴的认可并能以特定的方式行事。他还可以期望社会阻止其他人干涉他的行为，只要在他的权利的具体规定中这些行为不被禁止” 。在我国如江平等主编的《现代实用民法词典》将产权定义为：“‘人身权’的对称。指具有物质财富内容，直接和经济利益相联系的民事权利。属于这一类的权利有所有权、其他物权、债权、继承权、版权和专利权、商标权等。” 但不论如何给产权定义，他们都认为产权是一种具有排他性的权利。土地产权是指存在于土地之中的排他性完全权利 ，即土地产权不仅是指土地的所有权，更是一系列权利的组合，也就是说土地产权是一个“产权束”，它包括土地的所有权、土地的使用权、土地的租赁权、土地的抵押权等多项权利。在我国，农村的土地属于集体所有，这是符合我国社会主义的政治体制，农民只享有对土地的使用权，在土地征收的过程中，国家征收土地的所有权，同时也是征收了土地的使用权。但要使得征地的行为满足各个主体的利益，其行为就必须直接指向具体的、可操作的对象，而不应该是集体这样一个抽象的或者是虚化的“主体”。因为，征地所关系到的真正权益并非集体，而是集体组织的成员——农民。这样，不仅能保证农民的权益，更能使农民有责任和义务去提高土地的利用效率，并最终达到土地利用效率的最大化状态。

（二） 建立和完善农村土地市场

由于我国在征地时，公共利益的界定不明确，许多非公共利益的建设，也通过国家征地的行为获得。建立和完善农村土地市场，主要原因就在于通过土地市场，让农民拥有更强的话语权，同那些承包建设项目的开发商进行有力的谈判，并最终通过谈判可以确定被征收土地的价格，使双方能在自己允许的范围内达成妥协，实现自身的权益最大化。政府在这一过程中，所发挥的作用就在于如何引导和协调双方的谈判行为。 在土地征收的过程中，不论是为了公共利益的需要，还是非公共利益的需要，政府都完全介入和干预征地过程中的每个环节，使得土地征收这一交易过程中，充满了浓烈的计划经济色彩，这是不符合我国现行的经济体制。若要改善这样的状况，政府就应当适当地退出土地市场，从更宏观的层次，来引导土地市场的运行。给农民一种能与开发商谈判和博弈的权利，这样，我国土地的产权也能得到更有效的配置，因为“产权可以通过谈判实现资源的配置效率” 。换言之，政府在如何建立和完善农村土地市场发挥的重要作用就是建立一套合理、有效的谈判机制。 农村土地市场的建立和完善其优势还在于，通过市场的供求规律，可以更准确、更有效地确定土地价格，农民可以得到更为合理的补偿，因为通过供求获得的土地补偿一种从动态的、发展的角度来确定的。这样也可以为失地农民建立一个更健全、有效的保障体制提供一个合理的标准。 结语：对我国征地制度的经济分析，是让有关征地的法律制度所体现的不仅是对征地行为事后的一种补偿或救济，而是要通过对人们的预期行为进行分析和预测，使征地行为中各个主体的利益都能实现最大化。我国征地制度的经济分析，首先就是要对农村土地的产权进行明确的界定，从而使农村的土地的利用和配置的效率达到最大化，因为，农民作为“理性人”势必会在自己使用的土地上追求效用最大化，最终让土地的利用状况达到最优。同时，建立和完善农村土地市场，不仅可以合理、准确地确定土地价格，还能为失地农民建立一套补偿和保障体制提供一个合理的标准。

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（作者简介：陶芳杰，华东理工大学法学院硕士研究生，研究方向：自然资源法）