加快制定生物多样性法的建议 文伯屏 (中国社会科学院法学所研究员) 根据《联合国生物多样性公约》，“生物多样性”是指所有的形形色色的生物体，其来源包括陆地、海洋和其他水生生态系统及其构成的生态综合体；包括基因多样性、物种多样性和生态系统的多样性。 ５月２２日是国际生物多样性日，联合国环境规划署与《联合国生物多样性公约》秘书处将２００４年国际生物多样性日的主题确定为――“生物多样性：全人类食物、水和健康的保障”，强调在确保粮食安全和适当供水方面，以及在保护基于世界生物宝藏的众多传统药物和现代药品方面，“生物多样性非常重要”。目前，《联合国生物多样性公约》（以下简称《公约》）已有１９９个缔约国，是批准国家最多的环境公约之一，也是自１９９２年联合国环境与发展大会以来进展较快的国际环境公约；生物多样性立法先进的国家为了全面贯彻执行《公约》，又制定了一些新的配套法律。如法国于1992年颁布《控制转基因有机物的使用和扩散法》；挪威于1993年颁布《转基因生物的生产和使用法》；瑞典于1999年实施的综合性《环境法典》第13章中对转基因生物的安全问题作了专门规定；第2章、14章中也有生物安全和生物技术产品的规定。 我国是《公约》第６４个签约国，１９９２年批准加入《公约》，是最先批准《公约》 的发展中国家。我国加入《公约》后，在保护和持久使用生物多样性方面，做了大量工作，取得一些进展，但是还存在不容忽视的问题。 一、我国在保护和持久使用生物多样性方面存在的主要问题 １．生物多样性丧失的趋势未得到有效控制。全国有濒危或接近濒危的高等植物４０００～５０００种，占总数的１５％～２０％。野生植物如苏铁、珙桐、金花茶桫椤等已濒临灭绝。上世纪在我国已灭绝的野生动物有普氏野马、高鼻羚羊。接近和濒临灭绝的有蒙古野驴、野骆驼和普氏原羚等。《濒危野生动植物国际贸易公约》中列出的６４０种世界濒危物种中，中国有１５６个物种。保护野生动植物的栖息地和生境，提高自然保护区的建设和管理水平，是我国生物多样性保护需要迫切解决的问题之一。 ２．生物入侵，威胁国内生物物种的安全，造成生态环境的破坏。据世界自然保护联盟公布的数据显示，世界上１００种最坏的外来入侵物种约有一半入侵中国。每年全国因松材线虫、湿地松粉蚧、美国白蛾等森林害虫入侵危害森林面积达１５０万公顷。 一些生物学家指出，一旦某种“生物入侵者”在新的环境中站稳脚跟，开始大规模繁衍后，其数量将很难控制。即使在科学技术高度发达的今天，面对那些适应能力和繁殖能力很强的动植物，人们仍旧束手无策。 例如原产南美洲的水葫芦，上世纪入侵上海，年年顽强地在黄浦江、苏州河水面滋长蔓延，成为上海市改善水质和水面环境的大敌，有关部门每年都不得不动用大量的人力物力打捞水葫芦。 ３．生物遗传资源流失严重。生物遗传资源是指具有实用或潜在实用价值的任何含有遗传功能的材料，包括动物、植物、微生物的ＤＮＡ基因、基因组、细胞、组织、器官等遗传材料及相关信息，是生物科学研究重要基础、人类生存和社会可持续发展的战略性资源。国际上已将对生物遗传资源的占有情况作为衡量一个国家国力的重要指标之一。近年来，发达国家采取各种手段，不断从发展中国家搜集、掠夺生物遗传资源，并通过对世界生物遗传资源的控制，进而加速对发展中国家的市场占有和经济垄断。我国是世界上生物遗传资源最丰富的国家之一，也是发达国家掠取生物遗传资源的重要地区。我国农作物种质资源保有量居世界首位，我国拥有高等植物３万余种，脊椎动物６千多种，均居世界前列，是世界８个作物起源中心之一，在漫长的农牧业发展过程中，培育和驯化了大量经济性状优良的作物、果树、家禽、家畜物种和数以万计的品种。我国是大豆的原产地，野生大豆资源占全世界的90％以上，共计6０００多种。但是现在国外一些国家作物基因库中保存的大豆资源却达2万多份，很多原产于我国的大豆资源已经成了外国的专利产品，我国已从世界上最大的大豆出口国变为最大的大豆进口国。我国生物遗传资源的引进、输出处于失控阶段，非法带进带出境的生物物种资源量远远超过官方渠道交换的进出口数量。 我国现有的遗传资源管理规定是在其它法律法规之下附带作出的，内容很不完善，尤其是在遗传资源的取得、惠益分享和专利制度方面基本上是空白，使很多想通过合法途径获取生物遗传资源的外国公司感到无所适从，而有些外国公司却通过合作研究或共同建立数据库等方式，无偿窃取我国遗传资源。我国当务之急是根据《生物多样性公约》等的有关规定，将遗传资源管理从速纳入立法议程，与其它问题合并制定《生物多样性法》，并严格执行。 ４．食用野生动物的陋习，后果十分严重。随着人们经济条件的改善，食用野生动物的情况愈演愈烈。滥食野生动物的陋习促使野生动物资源过度开发，是推动野生动物非法贸易的原动力，已对我国及周边国家的生物多样性保护造成危害。加快野生动物管理和可持续利用的立法进程，尤其是完善作为食品的野生动物的管理和立法，提倡新的饮食文化和饮食观念，已经刻不容缓。 ５．对转基因作物的政策不明确，影响较大。随着生物工程技术的迅速发展，科学家研制出越来越多的基因农作物。这些农作物可以像普通农作物一样在田地里生长，但是却能产生普通农作物所不能产生的药品和化学物质。正因为如此，人们十分担心这些作物一旦不慎流入食物中，将会带来可怕的灾难；美国准备修改有关法律，更严格地控制生产药品和化学品的基因作物从而确保食品的安全。 我国也需要一部法律来规范各部门的行动，从而确保我国人民的食品安全。 二、生物多样性立法中应注意的重要问题 １．要从认真执行我国已加入的国际公约、双边条约等国际法来考虑我国相应的法律体系、法律框架、法律结构等问题。我国加入《濒危野生动植物种国际贸易公约》（ＣＩＴＥＳ）已经２０多年，但至今仍未按公约的要求制定一部相应的国内法律，ＣＩＴＥＳ秘书处仍将我国列为野生动植物贸易国内立法不完善的国家。 我国于１９９２年加入了《联合国生物多样性公约》，但至今没有一部执行这个国际公约的综合性法律。《野生动物保护法》自１９８９年３月１日起施行了１５年，已不能适应客观情况的变化，而且不能替代生物多样性法；关于野生植物的保护、遗传物种的保护、生物入侵的防治、滥食野生动物陋习的禁止等等，都还没有一部法律作为规范；应当看到，我国关于生物多样性的法制建设是不健全的。从国内立法的实际需要来看，从认真贯彻执行我国已参加的国际公约来看，亟需集中有关方面的知识、智慧和力量，制订一个相应的综合性法律－－《生物多样性法》, 将修订《野生动物保护法》的内容纳入《生物多样性法》的制定。 ２．动物与植物的立法有紧密的关系和共同点，立法中要同样重视，合并考虑。例如生物入侵问题，既包括动物入侵，又包括植物入侵；保护珍稀濒危物种问题，既包括珍稀濒危动物，也包括珍稀濒危植物；防治生物物种资源丧失和流失问题，既包括动物物种，也包括植物物种；执行《联合国生物多样性公约》、《濒危野生动植物种国际贸易公约》等，既包括动物，又包括植物；所以，立法中要予以同样的重视，防止头痛医头，脚痛医脚，单打一，影响立法效率和质量。 ３．生物多样性立法必须贯彻预防为主、防重于治的原则。例如生物入侵问题、遗传资源流失问题、濒危野生动植物保护问题等等，如果不及时采取得力措施防患于未然，等问题已经蔓延，再采取措施去治，则要付出几倍、几十倍、甚至于更多的代价，或者是无法挽回损失。生物多样性立法应有预见性、前瞻性，贵在及时。有些问题的立法刻不容缓，靠已有的法律法规已不能有效解决问题。 ４．执法部门职责任务必须规定得明确统一，切实可行。由于生物多样性的利用和保护涉及环保、农业、林业、水利、海洋、海关、检疫、商业、交通、运输、科技、宣传、教育等很多部门，需要一个既有权威性又切实可行的法律来明确、细致地规定管理机构的职责、分工，才能真正做到执法部门分工协作，形成合力。 （作者注：此文载２００４年１１月３日《中国社会科学院要报》，作者E-mail address weboping@public3.bta.net.cn' TARGET=_blank class=yweboping@public3.bta.net.cn） 注释
