试论我国公民环境权的立法完善

李志强（浙江林学院天目学院法学2004级）

引言：近现代以来,社会经济迅速发展。与此同时,人类的生存环境却遭到了前所未有的破坏,环境污染日益严重,成为制约社会经济发展的极大障碍,甚至使社会的持续发展面临严峻挑战。在这种情况下,环境权成为世界各国普遍重视的问题。其中,公民环境权是各种环境权的核心和基础,是实现公民财产权、生存权和生命健康权等基本权利的必需条件。在中国，虽然环境立法已初步形成体系，但对公民环境权的规定却没有能够与环境保护法和资源保护法一起取得应有的发展。无论是宪法、民法还是环境保护基本法或者其他环境保护单行法都没有对公民环境权做出明确的规定。

一：公民环境权内涵

（一）公民环境权的概念

公民环境权是指公民享有的在不被污染和破坏的环境中生存及利用环境资源的权利。最早对公民环境权加以确认的是美国1969年颁布的《国家环境政策法》第3条规定：“国会认为，每个人都应当享受健康的环境，同时每个人都有责任对维护和改善环境做出贡献。”

（二）公民环境权的特征

1.公民环境权具有反映环境时代生态危机的特征。公民环境权的提出是在近现代以来，随着生产力水平的不断提高，人类改造和利用自然环境的速度已经超过了自然环境的自我更新速度，人类的生存环境遭到了极大的破坏。为此，如何调整人们在开发、利用、保护和改善环境的活动中所产生的各种社会关系就成了法律所面临的问题。公民环境权正是在生态危机的情况下产生的一种新的人权，它需要不断完善、以全面协调人与自然的关系。

2.公民环境权的主体在权利享受上具有人人平等的特征。环境资源是属于生活在地球上的所有公民，每一个公民都享有良好环境和合理利用自然资源的权利，环境资源面前人人平等，环境权的享有上也要人人平等。

3.公民环境权具有反映自然环境与人的自然属性相协调的特征。公民环境权是人享有的一项以人的自然属性为基础的自然权利。自然环境是人类生存与的前提，环境权是人们为了满足自身生存以及发展的需要而对自身的环境观念、环境行为以及彼此之间的环境活动中所结成的社 会关系进行有意识、有目的的调整。

4.公民环境权具有反映现实社会中人的社会属性的特征。环境权的调整的范围相当广泛，不仅调整人与自然环境的关系，还调整人与人之间在环境活动中多产生的各种社会关系。环境权的调整范围决定了环境权具有很强的社会调整，而也正反映了人的本质，即人具有社会属性

二、我国公民环境权的立法缺陷和实现障碍

（一） 我国公民环境权的立法缺陷

1.宪法未对公民环境权作明确规定，只能从相关环境资源的立法中推导出公民环境权。早在20世纪80年代初，蔡守秋先生就指出我国法律有与环境权想联系的内容，如《中华人民共和国宪法》（1978年）的第一章第11条规定：国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害。而《中华人民共和国环境保护法（试行）》则比较多地涉及国家、法人和公民在保护环境方面的权利和义务。如该法第2条规定：中华人民共和国环境保护法的任务，是保证在社会主义现代化建设，合理地利用自然资源，防治环境污染和生态破坏，为人民造成清洁适宜的生活和劳动环境，保护人民健康，促进经济发展。其中“为人民造成清洁适宜的生活和劳动环境”可以解释为国家承认“人民享有清洁适宜的环境的权利”。另外，其他法规也规定了在某些环境保护领域的权利和义务，如《中华人民共和国森林法（试行）》第7条规定：植树造林、爱林护林，是全国人民的光荣义务和权利。

2.现行民事法律和行政法规对环境权的具体内容缺乏明确的规定，对公民环境权的保护力度不够。结果造成被害人在提起环境侵权诉讼时依据不明确而受到种种限制，直接影响了被害人权利要求的实现。比如《民法通则》第83条和第124条的规定，即依据物权请求权和债权请求权来保护公民环境权。但是按照传统民法理念，任何人无权对与自己无关的财产提出权利要求。环境是全体公民的公共财产，并不是某个公民的具体财产，当公民环境权受到侵害时，无法行使请求权。

3.环境法对公民环境权在立法上强化不够。从整体上看，目前中国的环境立法已初成体系，但这一体系呈现出较强的政府管制型立法特点。环境法对行政部门行使行政权利保护环境和进行环境管理作了详细规定，但对公民环境权强化不够。虽然在《环境保护法》第6条、第11条第2款，《环境评价法》第21条中体现了公民环境权的内容，但总的来说，环境法对公民环境权的保护仍存在很大的缺陷。环境保护基本法和单行法都没有明确规定公民的环境权，虽然有个别条款体现了公民环境的某些内容，但所有的环境立法基本上都是属于管制型立法：预防和救济少、管制多，呈现出鲜明的政府管制型立法特点，也颇带有计划经济的特点。这些立法都过多的强调公民环境保护的义务，忽视了公民的环境权利；过多地强调环境监管机关的权力，而忽视了其相应的义务。这个情况有两个重大缺陷：其一，不能有效地防患于未然，防止污染发生；其二，公民的权利得不到有效的保护和救济。

（二）我国公民环境权的实现障碍

1.我国迄今仍无法律明确确认公民环境权，公民环境权受到侵害不能以环境权直接作为提起诉讼的法定理由。法律确认的权利才是公民真正可能享有的权利。然而，我国所有的环境法律都只是作为国家形式环境行政管理权的依据，而不是法定权利。虽然《环境保护法》、《大气污染防治法》《水污染防治法》等均把“保护人体健康”作为一项立法目的，而“保护人体健康”也是公民环境权的主要内容，但这里的“保护人体健康”更直接是国家行使环境管理职权的依据。虽然，《环境保护法》规定一切单位和个人“有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”，赋予公民检举和控告权，但这里的公民环境权不具有任何实体权利性质，亦不是直接参与环境行政的程序权，公民无权据此要求行政主体作为，公民受害亦无法直接援引上述规定，以具体请求司法救济。 “没有救济就没权利”权利就不能进入诉讼程序，成为决定当事人利益的审判规范，就只是一种政治宣言，而不是法定权利。

2.行政主体的趋利行为阻碍对公民环境权的保障。主要有以下几个方面：一是行政主体之间的权限之争，涉及掏钱出力的谁都不愿意管，出现管理真空。人们常说“污染一条河只需一亿元，而治理一条河而需一百亿”，环境的呻吟和呐喊在金钱面前不免显得苍白无力。二是地方保护主义作梗，公共权利机构为自身利益，而忽视公共利益、整体利益。在执法过程中，该停产整顿的不停产整顿、该关闭的不关闭，甚至纵容、忍让、包庇一些企业的污染、破坏环境的行为，使环境质量日益恶化，群众怨声载道。三是对违反环境管理的企业法人和其他组织个人，环境行政主体实施处罚中自由裁量权太大，罚不当过、重利轻治现象普遍存在。现实中行政主体的趋利性已成为我国公民环境权保障受阻的最重要的原因之一。

3.公民环保意识淡薄，漠视环境权。目前我国大多数人对于环境问题的客观现状缺乏一个清醒的认识，还有相当一部分的社会公民不愿意主动的去获取环境知识。由于公民环境权不是一种法定权利，只是一种自然权利，公众漠视其所在地区、国家的环境状况，漠视自己的环境权益的现象相当普遍。

三：我国公民环境权的立法完善及制度补充

权利的价值在于实现，基于以上原因，保障公民环境权的实现已成为当务之急，也是当前我们环境立法、环境执法和环境司法工作的一个不可回避也不可推卸的责任。笔者认为，在我国目前的经济、政治、文化条件下，为使得我国公民环境权的实现，可以从以下几个方面考虑：

（一）我国公民环境权的宪法保障措施 在宪法中确立公民环境权为公民的基本权利，使其从应有权利转化为法定权利，这样使得环境的法律保护获得更为具体、明确、直接的宪法依据；它的宪法化使环境保护作为国家的任务和职责哟了出发点，对于保障公民环境权益，健全完善环境保障体系具有重要意义。只有法律明确规定了公民环境权，在具体实施时才能做到“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”，让一切环境管理活动都围绕公民环境权展开，才能进一步完善我国环境保护法律制度保护事业的不断发展。具体如下： 1.在总纲中确认公民环境权的基本内容。虽然我国宪法并未明确规定基本人权原则，但我国宪法的总纲具有统帅作用。它所确认的内容实质上起到了基本人权原则的功能。公民环境权作为一项基本人权，不仅仅是一项经济权利，它的内容还包括政治权利、社会、文化权利和人身财产权利，宪法的任何一个章节都不能涵盖如此丰富的内容。就修订我国宪法而言，公民环境权的基本内容最适宜规定在总纲之中，这样既充分尊重了我国现行宪法的基本框架，又全面地概括了公民环境权的全部内容。 2.在公民的基本权利和义务一章中明确规定:“中华人民共和国公民有享用适宜环境的权利和保护环境的义务。”宪法做这具体性规定后，对保障公民环境权具体内容的基本措施可在相关的部门法中加以规定。如在民法的权利清单中增加环境权；同时在各环境保护单行法中对公民享有的日照权、通风权、宁静权、眺望权、清洁水权、清洁空气权、优美环境享受权等作列举性规定，以完善公民环境权权利系统；只有这样，宪法规定的公民环境权才是一项独立的具体的权利，宪法对公民环境权的保障才能真正落到实处。

（二） 改革环境保护法相关内容 在环境保护法中明确具体地规定保障公民的环境知情权、环境参与权和环境监督权，使得公民对环境行政的参与渠道不断拓宽。我国是一个环境大国，没有公民的支持和参与，环境问题将管不胜管，防不胜防。所以，为了促进和推动公众参与环境保护，完善公众参与制度。首先，要做到能够信息公开化。正如《里约宣言》中：“每一个人都应能适当地获得公共当局所持有的关于环境的资料。”信息公开化使公众能够了解到自己所处的环境的状态，这样恩才知道是不是受到了侵害，从而能及时地维护我们自己的权益。其次，要实行环境政务公开化，即环境行政主管部门向公众公开执法依据、环境政策、办事程序、环境标准、收费项目和标准等公务内容，增加工作透明度，实现群众对环保行政执法部门的民主监督。最后，应当通过立法形式将公众参与的形式、途径等加以确定，使公民参与环境保护与管理的权利受到法律的保护，同时，能够使得公民更好地参与环境保护环境监督和管理的活动，从而实现公民的环境权益。

（三）加强行政法治保障 要保障公民环境权, 在我国必须加强环境行政法治,应在以下及格方面加强: 1.树立并保障公民环境权观念。首先, 在法本位上确立民本位观。明确公民环境权是国家环境权的基础和本源, 没有公民环境权便不存在国家环境权, 政府的环境管理权来自于全体公民的委托, 应该服务于人民主权, 整个环境行政管理都应以公民的环境权利为中心。其次, 行政主体必须树立真正的法治观, 改变以权压法、以权废法、以权乱法, 以权枉法的观念, 形成服从法律、信仰法律、尊崇法律的思想, 保证现行环境法制的切实顺利实施, 让法律充分发挥其固有功能。再次, 教育公民, 树立权利意识, 利用各种新闻媒介、教育手段, 开展环保宣传教育, 让广大公众认识到环境权是个人权利与集体权利的高度结合, 是个人利益、眼前利益与整体利益、长远利益的高度统一, 使环境意识深入人心。 2.积极解决行政主体权限争议和不作为, 避免公民环境权权利真空。由于环境资源价值的多元性, 开发利用环境资源的目标也是多元的。因此, 世界上任何一个国家都没有将环境资源的管理权囊括在一个公共权力机构, 而是分散在多个权力机构, 这就极易造成各机构之间为自身利益而进行权力竞争。从一定意义上说, 行政主体之间的权限争议不可避免, 而争议的结果是背离设立权力的真正目的。

（四）完善环境侵权法律救济制度 完善环境侵权的法律救济制度。注重补充公民环境权的救济相关规定，健全和完善公民环境权实现方式和救济途径。 1. 公民参与诉讼的程序要尽量简化，并使用公力救助的方式帮助公民获得支持或证据。这里可参考美国的做法，倡导环境团体诉讼的方式，在有关环保委员会专家的帮助下去赢得诉讼。现实中，公民环境权受到侵害而产生的纠纷多为公民个人与单位、组织之间的纠纷，公民个人处在相对弱势的地位。而且现在导致环境问题产生的科技含量越来越高，个人取证难度越来越大，故只有诉讼程序简化，并使用公力救助的方式帮助公民获得支持和证据，才能使得公民更加积极地参与环境权纠纷的处理，从而达到环境保护的目的。 2. 在举证责任上可采取举证责任的转移和倒置方式。环境污染和破坏造成的民事纠纷案件的专业性较强，如果又原告进行举证，必然会处于十分不利的地位，从而不利于保护受害者的合法环境权益，故这类案件应由被告承担举证责任，原告只需提出污染或破坏的损害情况及其危害来源的表面证据，表明污染或破坏致害者已有或者很可能有污染或破坏致害行为即可，而不要求其提出造成具体损害或者是具体危险的直接证明。而被告则必须提出具体有力的免责证据，否则必须承担相应的赔偿责任。我国目前在最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》若干问题的意见中规定：因环境污染引起的损害赔偿诉讼，被告对原告提出的侵权事实予以否认的，由被告负责举证。笔者认为，这一规定还应该适用环境资源破坏造成的损害在内，而且还应该在宪法、环境保护基本法中加以确认。 3.建立环境损害行政赔偿制度。目前，我国尚未建立环境损害行政赔偿制度。在司法实践中，环境损害赔偿一般是通过民事救济制度来解决的，按照国际惯例坚持“污染者负担原则”。但是，对于加害方支付能力不足和加害方难以确定的情况下，民事赔偿制度却无能为力，导致对受害者的赔偿成为一句空话。为了保护受害者的合法权益，有必要建立环境损害行政补偿制度。首先，应当建立专门的补偿基金。对于基金的筹集，一方面可以根据“污染者负担原则”，通过对排放污染物的企业或单位收取排污费（或排污税）的办法来获得。另一方面，政府也可以从财政税中适当地划拨一部门用于补偿环境损害。当受害人遭受损害后，行政机关应当先用补偿基金给予补偿，以保护受害者的合法权益，然后可以向加害者追偿。其次，应当对补偿的内容和范围进行一顶是限制。因为，我国目前的经济还处于不发达状态，如果实行完全平常，回导致因财力有限而无法实现。而且推行完全赔偿制度也会给企业带来沉重的负担，影响经济的发展。所以，采取有限度的补偿制度，可以兼顾公民的环境权益和社会经济效益，有利于社会的稳定和发展。最后，也可以采用西方国家广泛采取的责任保险制度。一是分散损失，保护加害人和受害人，即侵权人通过投保将损害赔偿责任转嫁给保险公司，而保险公司再将损失转嫁给成千上万的投保人，从而用“损害由社会负责”的现代观点取代了“损失由发生之处来负责的传统观点；二是可以起到强化环境管理、预防环境损害的作用。因为无论是保险单还是保险公司都会保险人的行为做出一定的限制，从而可以强化投保人的环境意识，促进投保人为了降低保费和可以投保而加强环境污染防治力度，严格遵循环境保护的法规和标准。

（五）其他制度的完善 1. 建立政府环境保护责任制。理顺政府内部及政府部门与环境中介组织和企业关系，明确政府环境责任，使环境执法坚强有力，公民环境权保障在很大程度声取决于环境部门执法的力度。所以笔者提出以下几点意见：一是要建立强有力的行政领导，实现环境行政的统一高效管理。政府必须亲自抓环保，政府一把手是环境责任的第一责任人，政府不履行环境保护监管必须承担行政责任，直至刑事责任；二是要提升环境行政保护部门地位，真正赋予环境管理机构决策权、监督权、协调权和执行权，协调政府各部门环保工作，发挥其统一监督管理职能，改变当前条块分割、各自为政，保证管理效率。三是要理顺环境执法与环境中介和企业的关系，把污染治理责任留给企业，把环境资源配置转给市场，把社会性服务转给中介组织，把环保监管留给政府。四是要解决环保工作人员的后顾之忧，保证环境执法人员有较高的社会地位和经济地位。只有政府责任明确环境行政执法坚强有力，才能有效防治环境污染，推进生态环境保护和建设。 2. 建立公共参与制度，增强群众的参与性。 所谓公共参与制度是指各级政府和环保主管部门的环境决策行为、经济环境行为和环境管理部门的监管工作，听取群众意见。取得公众认可及提倡公众自我保护环境的制度。 我过现行环境理发虽然对公众参与做了一些规定，但由于具体规定过于原则抽象，缺乏可操作性，而且形式单一，只注重末端参与，忽视了公众的全程参与。要实现四个参与有机结合，同时运作，才能通过公众参与和实现强化环境监管力度和改善环境质量的目标。所以在具体是实施中，可考虑在法院审理案件时，派公众代表以陪审员的身份参加：或吸收公众参与环境监管部门对环境纠纷处理的案件分析会，让公众更好地把握环境保护的重点和关键。此外，环境保护部门还应实施政务公开制度，想民众公开执法依据，环保政策，办事程序，各类环保收费的项目、标准和依据，从而实现民众对环保执法的民主监督。 3． 加强环境宣传力度，帮助公众树立良好的环境意识。公众环境适宜是公众参与环境管理的前提条件，要使公民树立环境意识，就要利用隔阂总新闻媒体，教育手段，开展环保宣传教育，让广大公众认识到公民环境权是个人权利和集体权利的高度结合，是个人利益、集体利益和整体利益、长远利益的高度统一，同时也能适宜到环境和资源不仅仅是属于我们当代人是，而且更应属于后代人，我们当代人不能一味地、片面地、不公正地甚至是自私地只是追求当代人的利益，而漠视子孙后代的生存环境，从而使环境道德深入人心。 结语： 公民环境权作为一项基本人权，公民环境权只有为立法所确认后才能从应有权利上升为法定权利，而且只有通过充分有效的实现方式和救济途径来保障，公民环境权才能成为公民的实有权利，为公民所真正享有。随着经济的不断发展，公民环境保护意识和权利意识的不断增强，公民环境权在中国立法上的最终确立是必然的，是保护环境不可缺少的必然手段。

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