浙江省海洋滩涂资源可持续利用的制度保障研究 吴德志 浙江林学院天目学院法学04级本科生。 摘要：浙江省经济社会的迅速发展，使浙江省原本就人多地少、土地稀缺的问题显得更为突出。各项建设需要大量土地，土地绝对拥有量不断减少。这已成为制约我省跨越式发展最为突出的瓶颈。海洋滩涂丰富是我省最主要的资源优势。利用海洋滩涂资源将是我省拓展发展空间的重要途径之一。合理、可持续的开发和利用海洋滩涂资源，必须有相关法律制度的保障。因此，笔者提出如下建议：构建相关的物权法律制度，实现海洋滩涂资源流转的市场化，完善对海洋滩涂资源开发利用的环境影响评价体系，建立海洋滩涂资源的税收制度。在此基础上，进一步稳固海洋滩涂资源的使用关系；保障海洋滩涂用益权的独立性；促进海洋滩涂资源的可持续利用与开发。 关键字：海洋滩涂资源 可持续利用 物权制度 用益权独立化 一、 引言 浙江省社会经济跨越式发展，沿海工业带的形成以及城镇化步伐不断的加快等因素，使可利用的土地资源日益减少。滩涂资源作为当前我省最重要的后备土地资源已经受到社会的极大关注。现有的滩涂资源保护、开发利用的法律法规不尽完善、执法不严、管理不到位等客观原因的存在。使滩涂面积日益减少、污染日益严重。使宝贵的滩涂资源得到合理开发和利用，解除我正当前社会经济发展的一大瓶颈。提高政府、企业、公民的环保意识。使经济发展与资源利用不冲突，社会进步和资源开发不矛盾，人类发展和自然环境保护不抵触。同时各个相关组织在滩涂开发和利用过程中进行科学规划、合理利用、妥善管理。海洋是人类社会发展重要的物质载体之一，人类对海洋的开发、利用、研究具有悠久的历史。但就目前国内外专门对滩涂资源的研究还未形成有效、完整的研究体系。特别是在开发、利用、管理等制度上没有建立较为统一、科学的制度标准。我国对滩涂资源的研究起步较晚与国外相比差距较大，在制度保障方面更为欠缺。就我国目前情况来看，对海洋滩涂的研究主要为自然科学领域，表现为以海洋科学技术为纽带的海洋滩涂的开发。而在制度特别是法律规范等领域的社会科学的研究严重滞后。滩涂资源作为土地资源的一个重要组成部分，已经在《土地管理法》等相关法规中明确体现。虽然，我国随着经济的发展对土地开发、利用、管理等方面制定和颁布了大量的规范性文件，但就单独以滩涂资源的开发利用和管理方面的具有全国规范性的制度还未完善和健全。本文是以对滩涂资源开发利用应该制定相关制度而进行的研究，可能会对如何建立和完善滩涂资源可持续开发制度起到一定的积极作用。 二、海洋滩涂资源开发以及利用的现状 （一）海洋滩涂资源释义 首先有必要明晰海洋滩涂的概念。在定义其概念时，涉及到了另一个概念——“湿地”。“湿地”一词最早是20世纪50年代年美国联邦政府开展对特定的地域清查和编目时所新创的一个具有自然特性的新名词。《关于特别是作为水禽栖息地的国际重要湿地公约》该公约把湿地定义为：“湿地是指天然或人工的、永久性或暂时性的沼泽地，泥炭地和水域，蓄有静止或流动、淡水或咸水水体，包括低潮时水深浅于6米的海水区” 。按照这个定义，湿地包括沼泽、泥炭地、湿草甸、湖泊、河流、滞蓄洪区、河口三角洲、滩涂、水库、池塘、水稻田以及潮时水深浅于6米的海域地带等。从该定义可以得出海洋滩涂也为湿地的一种。综上，我们可以把海洋滩涂定义为：海洋滩涂是指大潮时或者是平均海潮水面的高度以下，低潮线以上的，具有潮湿性、松软性为主要特征的特殊的海域。海洋滩涂在沿海地区居民又称为海涂。在2002年4月19日，国土资源部就为明确“海岸线”、“滩涂”等法律概念专门致函国务院法制办公室，在复函中明确表示海洋滩涂是海岸带和海域的重要组成部分，是处于水域与陆地过渡地段的特殊生态系统，具有土地资源的属性，为土地种类之一。是土地后备资源的重要组成，是人类宝贵的自然资源。湿地作为自然环境的重要组成部分，被科学家们称之为“自然之肾”，而滩涂作为湿地的重要组成部分也应该具有其特殊的生态功能。 （二）浙江省海洋滩涂资源开发利用的历史 浙江省是我国的海洋滩涂资源开发利用大省，其开发历史悠久，在滩涂的开发利用上主要表现为：滩涂围垦、滩涂养殖、滩涂旅游、科研等。围垦在滩涂开发和利用中尤为突出，其历史最为悠久、技术水平最高、开发程度最深、利用面积最多。海洋滩涂资源是我省后备土地资源的重要组成部分，其绝对数量为其他后备土地资源的总和，因此是开发利用的重点。开发利用滩涂资源是依托海洋资源优势服务我省社会经济发展的重要实践；是兴海洋之利促资源有效配置和利用的重要发展方式，是发挥海洋资源之长补我省资源不足之短。开发利用海洋滩涂资源是浙江省社会经济持续发展的一项具有战略意义的历史选择，对于缓解浙江人多地少矛盾具有重要社会和经济意义。 我省滩涂资源丰富且呈淤涨态势发展，据最近的红外遥感测绘显示，我省共有理论深度基准面（海图零米线）以上滩涂资源面积391万亩。同时，据初步测算，我省滩涂年均自然淤涨和人工促淤的资源再生面积可达4.5万亩左右，能基本保持滩涂资源围、淤的动态平衡。从1950年至今已围垦滩涂259万亩，新增的土地资源相当于全省现有耕地面积的十分之一。占全国围垦滩涂总面积的五分之一。据史志记载，西汉（前206～8年）时，在杭州湾海盐县就利用海涂作盐场。唐代以来屡有重筑、增筑海塘的记载。《新唐书•地理志》记盐官县“有捍海塘堤和百二十四里，开元元年重筑”。宋庆历七年（1047）始有筑塘记载杭州湾南岸的“三北平原”（余姚、慈溪、镇海之北）为土塘，到元至正元年（1341）改建石塘。浙东沿海，自鄞奉平原而南，直到温瑞平原，唐宋以来都有筑塘御潮围涂的记载。唐宋淳熙十三年（1186）陆一瀛在《沈师桥志》中称“粤溯兹土，秦则海也，汉则涂也，唐则灶也，宋则民居也”，这是对浙江省海涂围垦过程所作的总体概括。。浙江省海涂开发利用历史悠久，规模最大的是钱塘江——杭州湾南岸萧山、绍兴、慈溪一带。“上帝造人，荷兰人造地”，荷兰人向以围海造地而骄傲，而荷兰专家及联合国粮农组织的官员考察浙江围垦时却惊讶不已，他们对在钱塘江涌潮地段围起上百万亩新土地，赞叹这是“人类造地史上的奇迹！” （三）浙江省海洋滩涂资源开发利用的现状 浙江省人口总数为4600多万，国土面积不到11万平方公里，人均耕地五分半。“八五”以来，浙江每年人均减少一厘耕地，土地资源不足是浙江当前面临最为严峻的问题。因此，浙江省政府确定“十一五”滩涂围垦的目标任务是：确保完成围涂面积40万亩，力争完成50万亩。2006年的目标任务是，施工总规模50万亩以上，计划新开工面积12万亩，计划完成投资21亿元，确保完成围涂面积8万亩，力争达到10万亩。在今后五年，平均每年要完成围涂面积8－10万亩。从古到今勤劳的浙江人们已围垦了1293万亩的滩涂作为农田或者海塘，为浙江农业产业长生不衰的发展提供物质保障。但“十一五”滩涂围垦的目标与历史围垦的总面积相比更引人注目，这是利用先进技术对海洋滩涂的大面积的开发利用。这意味着我省滩涂围垦将进入一个新的发展时期。 据统计，截至2005年，全省滩涂围垦面积已达293万亩，已开发利用237万亩，从最大程度上缓解了经济社会发展、人口增长带来的土地压力，促进了全省经济社会的可持续发展。根据调查资料测算，2004年全省滩涂围垦区实现总产值达1003亿元，吸纳就业人员220万人，一大批国家、省重点建设项目落户垦区。 围垦工作倍受省委省政府，以及社会各界的关注。1996年，省人大通过《浙江省滩涂围垦管理条例》。2005年，省政府就科学开发利用滩涂资源发出通知。今年，省政府办公厅又转发了省发改委等部门《关于浙江省滩涂资源开发利用实施意见的通知》。2005年 4月6日，省发改委和省水利厅经省政府同意，印发了《浙江省滩涂围垦总体规划（2005－2020年）》以实现围垦工作科学规划、统筹、建设和管理。一系列的政策法规的出台极大的促进海洋滩涂资源的开发利用，为海洋滩涂资源有序合理开发利用提供制度保障。 海洋滩涂作为陆地与海洋之间的桥梁，已成为人类向海洋扩展率先开发的焦点，然而不科学的开发致使滩涂生态功能和功能不断减小以致达到丧失的危险境地，使原本脆弱的陆地生态环境变得更加危险和敏感。因此在开发我省滩涂资源时要根据滩涂形成、发展的自然规律结合相关的具有科学指导价值的政策法规来进行综合的开发和利用。正确处理好：滩涂开发与经济发展相协调；与社会进步相一致；与环境保护相统一；最终形成生态功能达到最大发挥，经济价值实现最大化，具有长久深远社会意义。 三、浙江省海洋滩涂资源开发的可行性和潜力分析 （一）开发的经济区域条件良好 浙江省滩涂位于我国沿海经济带中部，北接长江经济带、南连闽粤经济圈，为欧亚大陆桥经济带的结合部，区位地理条件十分优越。区域内经济发展因子十分活跃，发展层次和水平较高。良好的经济环境对土地的需求量不断的增大。基于浙江省人多地少的现状，决定了向海洋要土地，这是一个客观要求。首先，选择的对象即为滩涂。浙江经济发达对开发利用滩涂的要求迫切，这为开发利用的主观条件。其次，良好的经济基础为滩涂开发利用提供强有力的经济保障，随之海洋科学技术的进步和臻与成熟的滩涂开发利用技术，为滩涂开发奠定技术基础，这是开发利用的客观条件。农业生物资源充沛；土地资源数量丰富，质量优良，组合特征独特，表现出明显的多宜性，适合于农业、渔业、盐业等各经济领域的开发。浙江省海洋滩涂处于亚热带地区，气候温和，光照充足，能源资源比较丰富。因此，浙江省滩涂地区经济发展潜力大，开发前景良好。 （二）滩涂资源丰富可开发的潜力巨大 浙江滩涂开发虽取得了很大成绩，但其资源优势尚未充分发挥，滩涂开发仍蕴藏着巨大的力。我省共有可开发的滩涂资源面积391万亩。适宜围垦的约有272万亩，并且根据河流泥沙在沿海入口的沉积的数量和速度以及利用人工进行沿海围淤的现状，可推测我省滩涂自然淤涨和人工促淤的资源再生面积在今后5年围涂面积可增加到40－50万亩万左右。就开发规模来看，现在就我省滩涂资源的开发形式依然较为单一，各开发方式的利用数量不均，主要为围垦开发。并且科技含量和开发利用水平还没达到荷兰等先进国家的水平。就开发利用的数量来看占我省拥有的滩涂资源数量比重较低。但这是社会客观原因决定的，开发利用是一个历史的过程。因此，可开发利用的空间很大，有待进一步挖掘。在实现开发利用数量上的提升同时，也可以达到质上的飞跃。所以笔者可以得出一个肯定的结论，我省的滩涂可开发利用的潜力非常巨大，可以实现浙江社会经济又一个跨越式发展。 四、浙江省海洋滩涂资源开发利用中存在的问题 浙江省作为沿海海洋滩涂资源的大省，不管在开发历史时间，还是开发数量均为全国前列。对海洋滩涂资源进行了大面积的开发利用， 如大规模围涂造田，大兴农田水利建设；积极发展滩涂养殖，大力发展海洋经济；组织民众垦荒，极大拓展发展空间等，均取得了显著的社会经济效益和生态环境效益。但在大规模进行滩涂开发的同时，也产生了诸多负面影响和制约开发利用的因素，严重制约着浙江省海洋滩涂资源的可持续开发利用。 （一）海洋滩涂自然条件的限制 由于浙江省海洋滩涂资源所处的自然环境以及地形的特殊性，沿海地区土壤类型以盐化、盐土为主。大多数土地后备资源土壤含盐量较高，且地下水位较浅不能有效的补给，蒸发率较高。因此，土壤的次生盐碱化的危害较大。水利基础设施、水土保持等工程措施配套不够完善，现有配河道淤积严重，流水不畅，加剧了土壤的次生盐碱化的速度，从而影响海洋滩涂的开发利用。这是最主要的自然因素，制约着海洋滩涂的开发利用。 （二）盲目开发海洋滩涂资源，使生态环境价值和社会经济效益得不到有效的实现 虽然浙江对海洋滩涂的开发利用历史悠久，但组织化、规范化、统一化、制度化的开发力度不够。使海洋滩涂资源开发利用有效的立法和政策出现长时间的空白。不能实现海洋滩涂制度化，具有制约性的开发利用。使前期开发缺少统筹规划和市场预测，加之后期管理经营不善等原因。使大面积的滩涂在开发工程完成后成为摆设。开发成本不能有效及时的回收。造成了不必要的资源浪费。个别地区由于盲目围海造田，单纯强调发展单一形式的种植业或者养殖业，将沿海滩涂的大面积的植物砍伐，如芦苇、海草植物等。有的政府部门、企业法人或者其他组织在不具有围垦滩涂条件的地方进行围垦活动。这不仅破坏了生态，而且浪费大量的社会经济资源，劳民伤财的事件时而发生。沿海地区工业较为发达，企业数量多，由于职能部门缺乏有效的环境保护措施，沿海居民没有较强的环境保护意识，使工业“三废”和生活污水排放严重超标，海洋滩涂德生态环境状况不容乐观。 （三）部门管理混乱，海洋滩涂权属模糊 浙江沿海滩涂的开发管理属于跨部门的一种多头管理，各行其职的管理方式。在有关海洋滩涂管理权限范围内可行管理职能的部门有：海洋管理、科委、发改委、水产农林、国土资源、水利、交通、环保、盐务、财政等，如果处于开发区域内、涉及开发的单位则更多，管理格局上呈现出政出多门、各自为政、互相牵制、部门条块分割的混乱局面，盲目开发、重复建设、破坏环境、浪费人财物现象严重。综上原因导致滩涂管理混乱，严重影响其开发利用。浙江沿海地区海岸线较长，沿海地市都拥有大量的滩涂资源。在多个行政区划交界处的滩涂，由于历史和现实因素没有明确的划分境界，相邻处的滩涂所以权不清晰，使开发利用时权属复杂。为了得到使用权两地居民产生矛盾，甚至发生械斗，笔者在调查中也发现，如温州市苍南县某镇的两个自然村曾为得到归属权不明确区域内使用海洋滩涂发展养殖业而发生械斗造成人员打伤的事件。这不但影响当地社会稳定，而且阻碍经济发展，特别是影响海洋滩涂资源的合理开发和利用。《宪法》第9条规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外”。要长期使用海洋滩涂，就要进行海洋滩涂使用权的转让。所有权归属不清，产生冲突的主要为海洋滩涂养殖领域。沿海居民从事海洋滩涂养殖，一般以家庭承包海洋滩涂为主，其经济实力和生产能力有限，不可能获得大片海洋滩涂的使用权。因此，具有清晰的使用权归属机制和较长的承租制度，是实现海洋滩涂资源有效利用的前提，这有利于滩涂资源的开发和利用。 （四）资源意识淡薄，不注重开发与治理的协调 在海洋滩涂资源开发利用过程中，有相当一部分生产经营单位和个人，资源意识淡薄、盲目开发。存在着严重不利化的行为： 一是污染物的盲目排放，使海洋滩涂环境的压力增大。浙江省沿海工业发达，工业企业数量多，如沿杭州湾的化工企业非常多，温台沿海经济带的皮革、印染、造纸等主要污染企业数量很多。由于大多数企业经济实力不雄厚和技术水平不高等原因，使其治污能力不足，加之政府为扶持地方企业的发展，管理不严、监管不到位等。工业“三废” 直接排放到沿海海域。污染物数量每年还呈增长趋势。这严重污染了海洋滩涂，由于固体废物的直接排入覆盖在海洋滩涂之上，占据了海洋空间，缩小了海洋滩涂面积；废水的直接排入污染了海水，会导致富营养化和赤潮现象，严重危害海洋滩涂养殖业的正常发展，导致海洋滩涂土质的污染。 笔者调查发现温州乐清湾的化学物的污染以及苍南海域的赤潮现象等，都与人们保护意识薄弱很政府监管不利有直接的关系。这不仅使养殖户的经济受到损失而且会严重危害人们的身体健康。二是无节制的对滩涂所具有的海洋生物进行常年的浅海捕捞，在国家未实行休鱼期制度之前，沿海渔民绝大多数会进行常年的捕捞作业。使滩涂生态系统遭到不同程度的破坏， 随着人们生活水平的提高，对海产品的数量和质量的需求越来越高，海产品价格随之上涨。加上一些产品出口创汇利润较高，致使酷捕滥采现象严重。如苍南县境内出产的文蛤、青蟹等高经济价值的海产品数量急剧减少。 （五）以粗放式经营为主，海洋滩涂资源利用效率低科学技术含量不高 对海洋滩涂资源开发利用效率的高低，在很大程度上取决于科学技术水平。浙江省沿海地区在滩涂开发中，大部分地区仍停留在围垦造田发展种植业、围海造陆发展建筑和交通等基础设施。滩涂围垦发展种植业，应该做到：首先，要对围垦的土地进行土壤改良，降低土质的含盐量，完善灌溉设施，大力发展农田水利建设。防止土壤返盐和次生盐渍化，这样才能使农业正常发展。其次，还要选用适合种植的品种合理，并且要科学施肥等。但是，在调查中发现大多数种植户仍采用传统的种植方式办法，改良速度缓慢，致使围垦后大面积滩涂长期处于养垦状态，得不到高效利用，种植业仍以粮食种植为主，养殖业以鱼、虾、蟹为主。大多数直接出售初级产品，产品附加值甚低。此外，当地由于开发技术的欠缺和经济条件的限制，海洋滩涂资源中旅游资源、矿产资源、风能资源等均未得到充分的开发利用。因此，滩涂资源的利用效率普遍较低科学含量不高，以粗放式经营为主。 五、实现海洋滩涂资源的可持续开发利用，构建科学合理的法律保障制度 近年来浙江省高度重视对海洋资源的开发，大力发展海洋经济，并制定了中长期发展规划。同时还加快了相关立法进程，并不断的完善海洋资源开发利用的地方性法规和行政规章。如，《浙江省海洋环境保护条例》、《浙江省海洋特别保护区管理暂行办法》、《浙江省人民政府关于科学开发利用滩涂资源的通知》等规范性文件。因此，要实现滩涂资源的可持续利用和发开就必须实现开发利用的制度化、规范化以及法律化。为了就相关滩涂开发利用存在的问题进行明确规定。课题组成员在温州、台州等沿海县市调查滩涂资源开发利用中所发现的问题以及被调查者所反应的问题，进行必要的法理分析。 （一）构建相关的物权法律制度，稳固海洋滩涂资源的使用关系 我国从农村经济体制改革开始，在改革之前农村的土地所有权和使用权归集体所有成为宪法确认的经济制度。由集体统一行土地的各项权能，即由集体统一行使对土地的占有、使用、收益等权利。当然，作为土地资源的组成部分，海洋滩涂资源的所有权和使用权也属于公有。20世纪80年代初的农村经济体制改革可以归结于土地所有权和使用权的分离，即在坚持土地归集体所有的经济制度不变的前提下3。使土地的使用权归属于农户。形成农村集体享有土地所有权，农户享有使用权的农村土地制度。在土地所有权和使用权的分离改革过程中也涉及到滩涂资源权能分离。从财产法律制度上分析，可以认为是财产所有权与对财产的使用权的分离，表现为两种不同的法律制度和法律关系，即物权关系、物权制度以及债权制度、债权关系。我国目前的海洋滩涂开发利用主要以承包、招标等方式进行。通过发包者和承包者签订承包合同，承包者获得使用权，实现海洋滩涂所有权和使用权的分离。海洋滩涂承包合同属于债权的关系，是基于承包合同所取得的海洋滩涂使用权，属于债权的一种。由于法律上债权和物权的性质的不同，所发生的债权法律效力弱于物权的效力。 在调查中发现，近年来特别是滩涂开发利用的经济效益不断提高，以及滩涂开发大有可为的形势下。各地经常发生发包方受眼前利益的驱动任意撕毁承包合同，严重侵害承包方利益的事件。就因为承包合同为债权关系，而物权所有者依靠其强势地位，违反合同约定侵犯承包者的利益。如果采用物权关系和物权制度，使滩涂使用权变为一种用益物权，是基于物权的效力而发生。这不仅可以对抗一般人，而且可以对抗所有权人。据此可以消除任意侵害使用者利益的现象。作为用益物权的使用权一经确立不受所有权人的干涉，其利用内容、使用期限均为法定。因此，在滩涂使用权的物权化可以保持滩涂经济秩序的长期稳定，有利于滩涂资源保护和生产力发展。所以我国物权法应将滩涂资源的使用权规定为一种用益物权，以用益物权关系取代承包合同关系。 （二）建立海洋滩涂资源流转市场化的法律制度，实现海洋滩涂用益权的独立性 用益权是指非所有者以使用为目的，在他人所有物上享受的使用、收益甚至处分的物权4。如土地使用权、自然资源使用权、地上役权等。《宪法》和《土地管理法》以及相关法律文件已经明确规定海洋滩涂属于国家所有和集体所有，开发利用者只享有使用权。海洋滩涂资源作为土地资源的一种，其性质具有用益权的存在，也可以在一定的条件下通过市场进行配置。要在滩涂资源的用益权的层面上，进行滩涂资源的市场化配置，这必然要对滩涂资源的用益权的独立性提出要求，即是法律制度中所创设的海洋滩涂资源的用益权应适应其市场化配置的需要。 1、实现海洋滩涂资源的优化配置，必须构建合理的市场运行机制使海洋滩涂资源上的各种利益所有者能够根据市场的规则配置海洋滩涂上的利益。在海洋滩涂开发者或者使用者的开发利用能力都在不同程度上受到其经济实力、技术条件、政策环境以及自然条件等因素的制约和影响。因此，开发利用的能力因子在各个开发利用者之间存在差异。所以可能产生因利用不足所导致的资源浪费。建立海洋滩涂资源使用权的市场化可以有效的调节资源的配置，弥补因政策等因素缺陷和不足。使其实现“物有所需、需有所得”的流转良好化。 2、海洋滩涂用益权的独立是实现其市场配置的必要前提和根本保证。在海洋滩涂资源配置的最佳状态下，其利益的享有者能够自由的按照自己的意愿，在其享有的资源利益范围内决定海洋滩涂的一切事项，实现用益权的独立化。通过市场的配置使海洋滩涂资源得到最大化的配置。让希望出让使用权者独立的按照其意志顺利的转让，使愿望得到海洋滩涂者获得使用权。如果存在外在因素对海洋滩涂的开发、利用、出租、转让等进行政策影响，那么就可能严重制约市场的有益流转。用益权得不到独立，市场配置也失去其现实意义和经济价值。 因此，海洋滩涂用益权不独立，必然会导致各种利益的角逐，在开发利用中出现互相争夺利益和逃避义务的现象。并对海洋滩涂资源进行掠夺式的开发利用。忽视对海洋滩涂资源的合理开发和有效保护。所以，实现海洋滩涂用益权的独立化可以促进海洋滩涂资源的科学开发和合理利用，避免盲目性实现开发利用的可持续。 （三）建立和完善对海洋滩涂资源开发利用的环境影响评价体系 从2002年《环境影响评价法》颁布以来，对我国环境保护和经济可持续发展产生巨大作用。其目的是：为了实施可持续发展战略，预防因规划和建设项目实施后对环境造成不良影响，促进经济、社会和环境的协调发展。其职能为：对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测。环境影响评价是指在一定区域内进行开发建设活动，事先对拟建项目可能对周边环境造成影响进行调查、预测和评定，并提出防治的对策和措施，为项目决策提供科学的依据。海洋滩涂位于水陆交接地带，是海洋和陆地生态系统重要组成部分。其具有重要的生态价值。因此在开发利用之时一定要对开发项目和利用活动进行严格的环境影响评价。对如何进行海洋滩涂开发利用的环境影响评价，笔者有一下构想： 1、海洋建设项目施工前应及时提交建设项目的环境影响评价书和相应的防治措施和方案，应该交由环境专家予以评审，然后再由环境行政保护部门和规划部门批5。 2、对海洋滩涂的开发利用的环境影响评价应该从开发利用的生态效益和经济效益的统一为出发点。这样既做到保护环境，又促进经济发展，实现二者双赢为目标。建立和执行海洋滩涂资源开发的环境影响评价制度，是实现了环境保护法“预防为主”的立法目的。同时也是协调经济发展与海洋滩涂保护之间的关系。 3、要实现预防为主的立法目的必须做到开发决策的民主化和科学化。“环境影响评价法缔造了新型决策机制，是对传统的决策观念进行变革，体现公共决策在当代社会新的发展方向，是一项民主化、科学化的决策机制。就民主化而论，环境影响评价否定了决策的单一、集中和垄断，追求决策分散，决策权既可能在公权力内部分配，也可能为普通公民和社会组织分享。就科学化而言，环境影响评价一改以往决策过程主要考虑经济因素和技术因素的片面做法，主张对具有普遍利害关系的事项做出均衡的决定，全面考虑拟行动的经济、技术、社会和环境影响”6。海洋滩涂资源开发利用决策的民主化和科学化是建立和完善对海洋滩涂资源开发利用环境影响评价体系的重要内容，具有重要的意义。 4、建立海洋滩涂环境影响评价的公众参与和跟踪检查制度。公众参与制度，是指再进行环境影响评价以及编制、审批环境影响报告书时，征求广大公众的意见，将公众意见作为决策的一项依据，尽可能的避免拟议行动对环境可能造成的损害7。公众参与可以对建设单位、规划单位和审批单位进行必要的监督和约束。跟踪检查是一项新增加的法律保障措施，由环境保护部门再环境影响评价审批通过后，对有关的单位、个人实施的环境影响评价报告所规定的事项进行后续跟踪检查，及时发现环境影响评价报告的存在问题，查找原因并提出整改措施，追究其法律责任。 （四）建立海洋滩涂资源的税收制度，促进海洋滩涂资源的可持续利用 海洋滩涂资源是重要的自然资源，具有重大的经济价值和社会价值。合理利用海洋滩涂资源是切实贯彻保护土地资源具体实践。从浙江省目前的实际情况看，海洋滩涂资源面临严重危机。由于海洋滩涂利用不合理、保护措施不利等原因。造成海洋滩涂污染、可利用面积减少等问题。如温州乐清湾的污染、苍南县海域发生的赤潮等。因此，为了规范海洋滩涂的使用而建立相对应的税收制度具有现实意义。税收不仅可以实现国家财政收入，而且还可以规范开发者的行为方式，调整各种利益的分配，实现海洋滩涂开发和利益、效益的均衡。同时还能促进海洋滩涂资源的合理开发和节约利用，达到有效的配置。因此，建立科学合理、公平有效的海洋滩涂资源税收体系是适应社会主义市场经济发展的要求。这可以促进和健全海洋滩涂资源市场化的发展；扩大税收参与海洋滩涂受益的份额；促进海洋滩涂经济的可持续发展。建立海洋滩涂资源税收制度应从海洋滩涂资源的使用权的取得和转让、海洋滩涂开发利用入手。笔者有构想如下： 1、海洋滩涂资源使用权取得的税收制度； 当前取得海洋滩涂使用权取得和转让主要有：集体所有的海洋滩涂通过承包方式取得使用权、国有海洋滩涂以竞标、拍卖等形式取得使用权。集体所有的海洋滩涂效仿农村土地承包的方式承包给养殖户，为无偿取得使用权。因此不应该把无偿取得使用权纳入税收征收的范围。以竞标等方式效仿国有土地使用权出让的市场行为而取得和转让使用权的应该对此征收相关之税。 2、海洋滩涂开发利用税收制度； 由于当前客观条件的制约对海洋滩涂使用权取得征收相关之税的操作难度较大。因此，为了调节海洋滩涂开发使用的利益分配和规范合理开发秩序，通常不直接对海洋滩涂使用权的取得和转让为征收要件，而是对海洋滩涂市场开发利用的成果征收相关之税。在现实条件下对海洋滩涂市场开发利用进行收税是可行的。可以根据不同区域海洋滩涂自然条件和开发水平等差异确定不同的税率，使海洋滩涂资源与开发者的经济利益直接挂钩，既有利于调动积极性也可以提高资源的利用率，促进对海洋滩涂资源的保护，实现海洋滩涂资源的可持续利用。 六、结语 总之，海洋滩涂作为我省重要的资源，其开发和利用已经受到高度重视。在我省各沿海地区都积极挖掘海洋滩涂资源的巨大发展潜力和价值。现在可以预测海洋滩涂资源将是浙江省“十一五”期间经济发展和社会进步的重要空间载体。对浙江省经济发展全局具有重要的支撑作用。要更好的利用这一资源优势，促进经济社会的全面发展。这必须从宏观上，建立长期稳定、有效、科学合理的制度来规范政府行政行为、相关组织以及公民的利用开发行为。从微观上，在开发利用中遵循海洋滩涂资源的自然规律。从而在根本上实现海洋滩涂资源的可持续开发利用。 参考资料： [1]《可持续发展与环境法学方法论》，李明华等著，吉林人民出版社，2005年 [2]《中国海域物权制度研究》， 尹田主编 ，中国法制出版社2004年 [3]《税法学》， 徐孟洲主编，中国人民大学出版社 ，2005年 [4]《土地资源的利用与土地用益法律制度》 ，许明月. 郜永昌 著 ，重庆大学出版社 2005年 [5]《中国土地使用权制度》， 陈健著，机械工业出版社， 2003年 [6]《农村土地法律制度研究》，陈小君等著，中国政法大学出版社 ，2003年 [7]《中国典型地区沿海海洋滩涂资源开发》，何书金著 ，科技出版社， 2005年 [8]《土地法学通论》（上），沈守愚著， 中国大地出版社 2003年 [9]《土地法学通论》（下），沈守愚著 ，中国大地出版社 2003年 [10]《物权法》，梁慧星,陈华彬 编著，法律出版社， 2005年 [11]《环境法学》 汪劲著，北京大学出版社 ，2006年 [12]《沿海海洋滩涂上物权制度研究》，樊静 解直凤 ，烟台大学学报（哲学社会科学版） 2006年01期 [13]《< 浙江省海洋滩涂围垦总体规划>修之思考》，徐承祥 ，浙江水利科技， 2006年 第一期 [14]《浙江省人民政府办公厅转发省发改委等部门关于浙江省海洋滩涂资源开发利用实施意见的通知》，浙江省人民政府办公厅， 2004年4月5日 [15]《浙江省海洋滩涂资源开发利用实施意见》，省发改委 省水利厅 省国土资源厅 省财政厅 省海洋与渔业局，2006年1月6日 [16]《浙江省人民政府关于科学开发利用海洋滩涂资源的通知》，浙江省人民政府，2005年 [17]《关于建设海洋经济强省的若干意见 》，中共浙江省委 省人民政府，2003年 [18]《我国沿海土地使用制度研究》，樊静著，法律出版社，2005 著，人民法院出版社， 2004年 [19]《环境法的新发展――管制与民主的互动》，李挚萍著 ，人民法院出版社，2006年