环境可持续发展视角下的政府作为 摘 要：伴随着经济的增长，我国的环境状况却在进一步恶化。为实现环境的可持续发展，从政府的职能责任方面分析，政府作为是环境可持续发展最有影响力的因素。目前,在一些环境问题上政府不作为、乱作为、行动不及时、监管不到位、信息不对称等现象突出。纠其原因主要在于以传统GDP为核心的政绩考核机制没有足够重视资源消耗和环境代价，政府职能转变不到位，以及决策机制和法治失衡等。改善规范政府作为，推进环境可持续发展的途径是：政府应结合市场经济条件下环境作为公共物品的属性，建立符合我国国情的环境政策，着力完善建设资源节约型、环境友好型社会的体制和机制，加快政府职能转变，依法治理环境问题，加大对资源环境税费的监督管理，加强资源环境问题的信息公开和责任追究，从而充分发挥政府在环境可持续发展中的作用。 关键词：可持续发展；政府作为；环境保护 建设资源节约型、环境友好型社会是我们长远的发展目标。当前，环境问题愈来愈成为影响生存与发展的关键性问题，其中，政府作为与环境的可持续发展紧密相关。从可持续发展的角度讲，所谓政府作为，是指政府在组织和管理国家行政事务的过程中对可持续发展可能产生影响的各种行为的总和。近年来，在市场经济改革的深化，政府职能的转化，许多既得利益关系改组、分化的变化过程中，公共资源管理责权失衡，还有一些官员乘制度不健全之机以权谋私、官商勾结，在一些地方竟形成滥用和掠夺公共资源、破坏环境的小气候，生态环境恶化的趋势难以得到根本遏制。 从一系列的环境问题中可以发现，对可持续发展政策最具瓦解力的威胁往往来自某些政府的行为。在影响环境可持续发展的诸多因素中，应当高度重视政府作为的影响，切实扭转政府的不作为或作为不当。 一、环境可持续发展中的政府作为表现与成因分析 环境问题具有很强的外部性，因此，在环境可持续发展问题上，各级政府一直居于主导地位。我国政府从政策和法制层面一直在加大了环境保护的力度，引入了环保责任追究机制，不少官员也因为环境问题承担了相应的责任。但我们也应看到，当前我国环境形势依然严峻，国务院发展研究中心的一份报告指出，“十五”时期我国多数的环保及生态目标均未完成如“三河三湖”水污染治理、“两控区”二氧化硫排放量均未达到预定目标；工业污染排放总量控制和生活污染治理设施建设均没有达到计划目标；荒漠化、水土流失控制未能达到计划目标；生态功能区建设的数量目标虽超额完成，质量问题凸显。随着未来经济总量增加，资源、能源消耗持续增长，环境保护面临的压力越来越大。目前所存在的许多环境问题与政府的不作为和作为不当有很大的关系，主要表现在以下几方面： 1．在一些资源环境问题上政府不作为或行动不及时,重点表现在政府对资源浪费缺乏约束的职责。我国在资源问题上的一个普遍现象是资源紧缺的同时浪费又比较严重，资源开发和使用环节的浪费都比较突出。以矿产资源为例，采富弃贫、回采率低、综合开发利用不到位政府的作为没有承担起相应的约束职责；同时全国各地接连不断的煤矿安全事故，也反映了一些地方政府及主管部门的不作为或没有完全尽责尽力。 2．部分地方政府或职能部门乱作为，体现在其对企业污染问题视而不见甚至采取纵容态度。在政府职能上,地方政府的职能定位不明晰，边界模糊，为一些职能部门缺位提供了空间。应该说，环境污染的企业行为与政府乱作为是紧密相连的。 以招商引资为例，一些地方在企业和产业的选择上，对资源浪费和环境污染置之不理，不顾当地的自然条件和治污能力，盲目引入一些环境污染较重的企业，致使地方环境条件急剧恶化。 3．在促进资源与环境可持续发展的政策支持上，政府的作为还不到位。我国的环境经济政策虽然种类较多，但真正在全国范围内实施并发挥作用的并不多见。有些环境经济政策虽然有政策性规定，但是由于没有配套的措施，并没有起到应有的作用。例如，中国人民银行于1995年就制订了政策，要求各级金融机构对“不符合环保规定的项目不贷款”，但是，由于没有相关配套措施，这项很好的环境经济政策并没有得以实施。 4．在环境问题上，政府作为以人为本、民主决策的程度不够。环境影响评价制度，听证制度在实践中并没有得到很好的落实。公民的意见没有畅通的渠道得以有效反映，政府的信息公开程度也不够。 5．政府在以经济手段进行环境保护方面还十分欠缺。传统上，政府进行环境保护措施可分为行政命令型措施和经济激励型措施。行政命令型措施是通过各类环境法规和环境标准的制定与强制执行达到一定的环境控制目标，在市场不健全和污染源相对较少时会比较有效果。经济激励型措施则以市场为基础，通过确定或改变市场参数来影响对象的经济利益，从而调动污染者在利益的驱动下减少其破坏环境的行为。我国社会主义市场经济的确立，使政府在环境保护和生态建设采用经济激励措施成为可能。但在如何运用经济激励手段来促进环境保护方面，政府的作为还十分欠缺。 分析以上的诸多问题，政府作为是资源与环境可持续发展最有影响力的因素。剖析这些现象，可以从以下几点找到问题产生的原因： 1．以GDP为核心的政绩考核的影响。现在通行的指标中，对资源的损耗和环境污染损失是忽略的，这一指标体系为无视环境条件片面追求经济增长率开了绿灯，从而导致严重的环境问题。 2．政府职能转变相对于经济体制的转轨还十分不到位。现在政府职能履行情况依然是经济建设的力量大，对社会管理的职能还不够到位。而现行的“高资本投入、高资源消耗、高污染排放”的经济增长模式，对经济的影响又很突出。但在现行财政体制下，上下级政府之间的财权与事权倒挂。分税制强化了中央财权，省级、市级政府又层层分税，强化各自的财权，而极不对称的支出重担却落在了基层。地方财政收入缺乏合理来源，省级以下政府靠营业税实现大宗收入，在事权重压之下，各地纷纷以做大经济规模为取向，以高强度开发向土地、向资源要效益，如此“竭泽而渔”，环境破坏便在所难免。 3．决策机制与法治失衡。从资源浪费和环境污染问题可以发现，对可持续发展政策最具瓦解力的威胁往往来自某些政府的行为，有些打着“改革”“发展”旗号的做法，恰恰是少数人急功近利而牺牲多数人特别是弱势群体的利益。造成上述情况的根本原因是：我国旧有的政治体制中，民主法制很不健全。改革开放以来，这种情况虽有很大改变，但仍存在着行政权力过大，而立法权、公民参政权和司法权偏弱等问题，且缺乏权力制约机制。 二、改善政府作为，推进环境可持续发展的几点建议 我国正处于经济全球化与转轨过程中的特殊时期，解决当前所面临的环境与生态问题，要遵循生态平衡的客观自然规律和要求，寻求人与自然的和谐共处。政府在制定政策时，要充分考虑我国的资源环境条件与发展的矛盾，建立符合国情的环境政策体系。 1．各级政府当前应着力完善建设资源节约型、环境友好型社会的体制和机制。应进一步完善合理的资源价格形成机制，抓紧制定推出资源节约、环境保护的补偿机制，调整资源税、排污费等税费政策。严格实施污染物排放总量控制、排污许可证制度，禁止无证或超总量排污。逐步完善促进环境可持续发展的市场机制，例如适时推出水价改革和水权交易。 2．探索建立绿色GDP指标体系。现有的 GDP核算体系在很大程度上主导着各级层面经济主体的经济行为。这一核算体系在引导经济活动最大化的同时，也导致了资源占用和生态破坏的最大化。因此，在核算经济增长指标体系中，应加入对资源环境的核算，从而正确衡量经济增长的资源环境代价，正确衡量发展成果和政府政绩。 世界上已经有一些国家开始采用绿色GOP核算体系，绿色ＧＤＰ不仅能反映经济增长水平，而且能够体现经济增长与自然保护和谐统一的程度，可以很好地表达和反映可持续发展观的思想和要求。我国政府也已经着手进行有关绿色GDP指标体系的研究和试行工作。今后，应进一步加快建立符合国际惯例并适合中国国情的绿色GDP核算指标体系的研究。 3．依法治理资源与环境问题。在缺乏法律约束的条件下，地方政府部门更关心自己部门的利益而不是社会的利益而相应的“各部门之间的协调”难免更多的是部门既得利益之间的权衡，而不是从社会利益最大化出发的社会各利益群体之间的协调。 所以，在可持续发展战略制定和重大项目决策的民主化、法制化方面，我国特别需要完善相关的制度。《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》提出，建立健全有利于环保的价格、税收、信贷、贸易、土地和政府采购等政策法律体系。从国际经验看，这些深层次的制度改革，可望为破解累积已久的制度弊端创造契机。仅以不动产税为例，在市场经济国家，正是由于地方财政收入以其为主体，而不以营业税为主，政府行为才得以规范，才纷纷以保护和改善环境、增进不动产的安全与升值为施政目标，环境友好与经济增长才能得以和谐。因此，对某些迫切需要但在国内尚属空白的法律应尽快制定；要将合理的经济手段法律化，如环境损害赔偿制度、与环保有关的财税制度等。 地方政府的财政预算、决算报告提交地方人大审议时，应说明有关环境税费的征收和使用明细，避免用于污水处理等环境治理的资金被截留挤占挪用。近年来，我国政府相继制订了一系列涉及环境方面的法律。但从目前的环境现状看，应该尽快制定《中华人民共和国环境税法》等绿色税法，开征环境税和生态补偿税。环境税既可调节人们的经济行为，减少污染，又可以为国家公共财政筹集资金。生态补偿税是指自然资源使用人或生态受益人在合法利用自然资源的过程中，对自然资源所有权人或对生态保护付出代价者支付相应费用的税收制度。 4．积极推进资源环境的机构整合。资源环境的机构调整不是简单的机构拆分合并，而是应建立在职能整合基础上的机构与职能归位，使机构的职能更加明晰，更能胜任可持续发展的需要。例如，针对日益突出的能源问题，可以设想重组一个统一的能源部门，以加强能源领域的统筹协调与规划；针对环境监管的独立问题，可以设想将环保总局升格为环境署，提高其行政级别以进一步强化环境监管；同时针对环境保护中多头管理无人负责的情况，完善环保部门统一监管，责任承担机制。 5．加大政府对资源环境问题的信息透明度，增强对政府资源环境行为方式的监督和责任追究。规范环境信息的发布，对涉及公众环境权益的政策和立法、规划与建设项目，要充分公示信息，听取公众意见。要通过有关法定民主程序的制定，保障社会公众在可持续发展重大事项方面的参与权。各级人大及其常委会在可持续重大事项决策过程中，应当依法广泛动员社会公众参与，调动各方积极因素，特别是专家、民间环保组织和相关利益者的积极性，通过听证会、论证会、座谈会和媒体公布等多种形式，使各项重大决策建立在更加民主、更加科学的基础之上。 参考文献： [1] 俞敏声. 可持续发展呼吁民主与法制 [J]. 中国社会科学院院报, 2004, (05). [2] 孙长学. 政府作为与资源环境可持续发展 [J]. 经济体制改革, 2006,（1）. [3] 李克国. 中国的环境经济政策 [J]. 生态经济, 2000, (11). [4] 张淑惠.转轨时期政府在环境保护和生态建设中作用[J]. 林业经济, 2006,（1）. [5] 马 洪,王梦奎. 中国发展研究 [M]. 北京:中国发展出版社, 1999. [6] 李 亚. 论经济发展中政府的生态责任 [J]. 中共中央党校学报, 2005, (02). 季 泓 山东科技大学研究生学院环境与资源保护法学专业研究生 聂大海 山东科技大学研究生学院环境与资源保护法学专业研究生