新农村建设中农村环境污染防治机制研究

叶全胜 赖章盛 王世进{1}  李希昆{2} （{1}江西理工大学法学院   {2}昆明理工大学法学院

摘要：我国农村环境污染防治是我国新农村建设取得进展的关键因素之一，分析我国农村环境污染问题的原因及其对我国新农村建设的制约作用，针对我国农村环境污染防治特点，构建我国农村环境污染防治机制。 关键词：新农村建设 农村环境污染 防治机制 党的十六届五中全会做出了建设社会主义新农村的重大决策。这是我们党在新的历史条件下，对解决“三农”问题提出了更高、更明确的要求，对农业和农村是一个新的发展机遇。建设社会主义新农村将是我国国民经济和社会发展的一个重大的历史任务和战略任务。如何才能取得社会主义新农村建设的全面胜利，农村环境污染防治是关键因素之一，可以用经济学里的木桶效应来形容二者的关系。 社会主义新农村建设的广大农村地区是我国环境污染的主要源头。农业是最大限度依赖于自然而又是人为强度控制的特殊生产部门，既是生态环境问题的受害者，又是最主要的“贡献者”之一。我国农业是在农业资源环境相对贫乏脆弱的基础上，农业增长对资源消耗有较强依赖性的条件下发展起来的，由于对农业的发展的资源环境代价和社会代价在认识上的滞后，许多农业资源环境问题多年形成积重难返甚至恶性循环的局面。进入90年代以来，农业生态环境和农村环境污染问题日趋严重，迫使政府将资源和生态环境的可持续发展开始纳入农业发展目标体系之中，但以资源保护、利用和生态环境改善以及污染防治为基础的可持续发展战略仍然没有得到重视。农业生态环境问题的处理还是处于不得已而为之的状态，农业环境污染防治机制也是很不健全。

一 我国当前农村环境污染问题

根据我国目前国内的理论和实践，将我国的农业环境污染归类为：点源污染、面源污染和立体污染。前两种污染公众比较熟悉的。农业立体污染是指农业生产过程中不合理农药化肥施用、畜禽粪便排放、农田废弃物处置以及耕种措施等造成的面源污染和温室气体排放所构成的从水体—土壤—大气的污染[1]。

(一) 水环境污染

1．水资源的掠夺性使用,导致区域性的水资源耗竭。农业灌溉需求的过分增长，至今已造成灌溉农业面临灌水资源枯竭的局面。对水资源的掠夺和全球气候变化的影响形成我国北方农区干旱的区域环境恶化的趋势。农业抗旱能力削弱，甚至影响到人民的饮用水安全，许多地方把“南水北调”作为解决水问题的关键。 2．水污染。我国许多地表水系、湖泊河网，如我国重点治理的太湖流域、巢湖、滇池、淮河流域等，在城镇工业污水，生活污水及农业污染的围攻下，受到严重污染，如富营养化，加剧了农业水资源危机。 3．污水灌溉。由于水污染与水资源造成的农业用水危机，许多地区利用污水对农田灌溉对农田土壤、地下水和农产品带来污染威胁。根据农业部组织的全国性污染灌溉地区调查，我国污灌区均受到不同程度的各种病原菌、有害有机无污染物、盐分和重金属等污染[2]。

(二) 土壤环境污染

1．土壤退化。由于土地施肥的不合理，过量使用化肥而忽视有机肥对土地的作用，造成土壤物理性质恶化，肥力下降，土壤板结，肥效降低。反过来又促使化肥施用量的 增加，使农产品的成本增加，弊病感造成对环境和农业的污染。此外，我国的城镇化建中，大量优质耕地被转为非农业用而难以由边际土地来补偿，也加剧了耕地土壤质量下 降的势头。 2．区域土地沙漠化。由于北方地区生态环境的脆弱和人口增长，为生存和发展而盲目开荒和过度放牧，严重超过了区域环境的承受力。自然植被严重退化，人工植被建立与恢复缓慢，生态系统不稳定。 3．农用薄膜对土地的危害污染。近年来，地膜的广泛推广大量应用，成为造成农业持续发展的重要问题。由于废的地膜不易分解，造成农田土地污染。

（三）陆地生态系统污染

在人口、粮食、环境破坏的多重压力下，我国陆地生态系统野生动植物的生存空间急剧缩小，许多地区自然植被在人为和自然灾害的破坏中已经不存在。区域生态系统农、林、草、水结构比例严重失调，环境超载，自然生态功能脆弱。面对社会经济的速度和全球气候变化的冲击，环境退化、生态系统的稳定性、抗灾害力及对生物生存和适用性皆处于不确定的前景。

（四）农残物的危害污染 化肥、农药及其他农用化学品的施用失控，使我国农业生产的化学环境呈逐年恶化趋势，水、土、农产品及生物体内残留日增。

（五）水土流失和洪涝灾害 由于对环境的不友好的利用和开发，如：过度砍伐森林导致河流中上游积水区的荒坡地涵养水源能力下降，水土流失，泥沙淤积，洪水泛滥，旱涝自然灾害频繁。还有湿地开垦，围湖造田，使河流的洪水调蓄能力下降，加剧了洪涝灾害的发生。

（六）农村环境 由于缺乏统一的规划和管理，农业废弃物、畜禽粪便排放、生活垃圾污染和乡镇企业污染对农村的环境造成了严重的危害。 二 农村环境污染问题原因分析 我国农村的环境污染问题原因有多方面，其中有我国其历史的沿革，有我国至今还在基本维持的城乡二元治理结构而造成的，还有诸如管理体制、财政政策等方面的原因。

（一）我国农村环境污染的历史沿革

1、重工业优先发展战略。我国从第一个五年计划开始，实施重工业优先发展战略，执行增长第一的经济政策，高环境成本的工业不顾环境承受能力而片面增长，并且在工业结构上严重失衡。 2、以粮为纲政策。在农业上片面强调以粮为纲，引起了大面积毁林开荒、毁草开荒和围湖造田，对自然生态环境造成严重的负面影响。追求农业高产导致化肥的使用越来越多。化肥的大量使用引起了中国南方的一些湖泊出现富营养化问题，氮化合物进入含水土层则可能危害健康。 3、“大跃进”。大跃进期间，一大批设备简陋、效益低下的小炉窑、小电站、小水泥厂蜂拥而上，浪费严重，经济效率恶化，工业“三费”放任自流地排放，许多城市的工业区（大多数是农村地区）出现烟雾弥漫、污水横流、废物遍地的局面，环境污染迅速蔓延。 4、“三线”建设。在“三线”建设中，许多排放大量有害物质的工厂建到深山峡谷中，由于扩散稀释条件差，形成了严重的大气污染和水污染。许多排放量很大的工厂将废水直接排放，使天然水系变成臭水沟。 5、城市化和工业化进程中的负效应。不断加快的城市化和工业化进程，使我国城市的大气污染达到相当严重的程度。全国只有少数几个城市的大气环境质量能达到国家一级标准，降尘、颗粒物和二氧化硫浓度超标现象相当普遍。城市化进程的加快使生活污水大幅增加，这已经成为水体富营养化的首要原因。固体废物对城市的压力也越来越大。 6、乡镇企业遍地开花带来的负面效应。最近十多年以来，中国环境还受到乡镇企业快速增长的影响。在同一产业中，乡镇企业的污染强度明显高于城市企业，而且由于技术和管理落后，某些污染物的排放已占到相当的比重。

（二）我国的二元社会结构是农村环境污染的深层原因

1、长期的城乡分割,使得中国的城市化进程比较缓慢,大量人口被滞留在农村，从而加剧了农村人口与资源之间的紧张关系。 2、在中国二元社会结构下，城乡差距持续扩大，贫困的处境强化了广大农民谋求发展的动机，在缺少人力资本以及适当发展途径的情况下，很多农民不得不走资源消耗型的发展之路，以非持续的方式掠夺性地利用土地和森林资源，从而直接造成土地退化、森林破坏、生物多样性损失、缺水以及农村环境污染等一系列环境问题。环境质量的下降又反过来制约了农民摆脱贫困。 3、在二元社会结构的作用下，农村的产业结构过于单一，农业是主要产业，相当多的人是以农业为生的。劳动密集型的小规模农业生产增加了农村环境污染的防治难度。农村土地制度没有根本变革，一家一户的小规模土地经营仍是主要的农业生产形式。这种土地利用状况在加剧农村环境污染的同时，又严重制约着污染的有效治理。 4、在二元社会结构下,农村的环境保护长期受到忽视,环保政策、环保机构、环保人员以及环保基础设施均供给不足，这是农村环境污染失控的一个重要背景。中国的环保工作从一开始就把重点放在大城市、大工业和大工程上。落后的基础设施与日益加大的污染负荷之间的矛盾日益突出,直接导致了农村环境污染的加剧[3]。

（三）在当前新农村建设中农村环境污染未能得到改善的原因分析

1、重视程度不够。我国现在正在进行的社会主义新农村建设对如何建立健全完整的法律法规以防治农村环境污染还没有具体的计划。 2、在社会主义新农村建设的进程中，农村现代化以及农村环境污染的特点，导致目前的环境管理体系及农业技术推广体系难以对付新的污染问题。 3．对农村环境污染防治的财政渠道的资金来源不够，导致农村环境污染防治力度受限。 4．在农村环境污染防治没有象城市的那样制定优惠政策，导致农村环境污染治理的市场化机制难以建立。 5．当前污染防治没有根据农村环境污染的特点设计治理模式，导致农村环境污染治理效率不高[4]。

三 农村环境污染对新农村建设的制约作用分析

（一）农村环境污染的加剧增添了中国城乡不平等的新内容。传统上,中国二元社会结构下的城乡不平等主要体现为经济、社会、政治和文化方面的不平等。农村的环境质量要好于城市,农村一般被认为有着新鲜空气、洁净水、美丽的自然风光在这些方面令城市人向往。然而,随着农村环境污染以及其他形式的污染和生态破坏的加剧，农村的环境质量日益下降，水体污染情况尤其严重，并且日益对农村居民身体健康构成严重威胁。而与此同时，近年来城市环境治理受到高度重视，环境质量有逐渐改善的趋势，就饮用水卫生而言，城市明显优于农村。因此可以说，现在的城乡不平等已经扩大到环境方面了。

（二）农村环境污染的存在和加剧引发的问题 1．妨碍了城乡差距的缩小。如前所述，农村环境污染问题与我国社会主义新农村建设的关系如木桶效应，农村环境污染问题是社会主义新农村建设短板之一。 2．农村环境污染导致了新的矛盾。（1） 邻里之间的冲突。主要是由于垃圾的随意堆放和生活污水的随意处理而导致的邻里争端。（2） 不同职业群体之间的冲突。例如，畜禽养殖场主随意排放畜禽粪便污染周边环境而导致与其他居民之间的冲突；农民过量使用化肥农药致使水体污染而造成渔民或水产养殖者的利益受损，由此引发冲突；集约化农业经营者作为污染大户与其他小规模的传统农业经营者之间的冲突，等等。（3）不同地区之间因为环境权益的损益而发生的冲突。比如，河流上游严重的面源污染导致河流下游相关产业受损,进而引发冲突。

（三）农村环境污染的加剧不仅继续扩大着当今时代的城乡不平等，而且在一定程度上削弱了后代人缩小城乡不平等的能力。一方面,农村中的自然资产因为环境污染的加剧而贬值，在未来时代，其转换为财富的能力有下降的趋势。科学研究已表明，环境污染会从很多方面损害农村自然资产的品质。与此同时，治理环境污染，消除由其引起的负面环境影响，还将增加后代农业生产的成本和后代农民的财政负担。在此情况下，后代人要缩小与城市的差距,将面临更为严重的困境。另一方面,面源污染还会损害人体健康，从而导致农村居民人力资本的下降[5]。

（四）现行有限的农村环境污染污染控制政策，没有充分考虑到农民的需求和参与，不能使农民受益,反而侵害了农民的利益,加重农民的负担。 四 农村环境污染防治机制构建 根据前文对我国农村环境污染存在的问题、原因和对社会主义新农村建设的制约的分析，对我国农村环境污染防治的构建主要从以下几个方面构思： （一）完善农村产权法律法规体系。我国农村的环境污染日趋严重的主要原因之一是农村产权主体的不稳定，如农村土地、水塘、农业灌溉设施、环境治理设施等，这种情况容易造成对环境资源的短期行为以及环境资源的外部性难以转化。 （二）建立健全农村环境保护法律法规。基于前面论述的农村环境污染问题的相关特点以及我国当前社会主义新农村建设的工作要求，需要构建一个比较完善的、针对农村环境污染特点的、独立的农村环境保护法律体系。根据我国社会主义新农村建设的决策，应用可持续发展原则，结合农村环境保护的特点，构建一个农村环境保护法律体系[6]。 （三）建立强有力的农村环境污染防治和环境保护管理体制。在继续完善现有的排污许可证制度排污收费制度和环境影响评价制度的基础上，要加快建立农业环境保护责任制度、农村生态环境综合治理考核制度和畜禽养殖污辱防治管理制度等[7]。 （四）建立农村基层环境污辱防治和环境保护的管理监测机构。在农村现有的乡镇一级农业系统的环境保护监测部门的基础上，建立健全乡镇环境保护机构，提高他们的环境保护工作的管理效率，还要建立村一级的环境保护管理机构，在村民小组设立环境保护联络员。

（五）建立健全农药、化肥、农用物资、种子的标准体系。从源头上防治农残物引发的农村环境污染，以及外来物种对农村生态环境的污染。

（六）建立有计划的长期坚持的环境宣传教育机制，提高公众的环境保护意识。政府要规定有专门的部门开展这项工作，重点是乡镇，村一级要培养专门人员定期对农民进行环境保护教育。

参考文献： [1] 章立建等.《我国“农业立体污染”防治对策研究》[J].农业经济问题,2005,2. [2] 邵孝侯主编.《农业环境学》[M].河海大学出版社2005年版,P10. [3][5] 洪大用.《二元社会结构的再生产—中国农村面源污染的社会学分析》[J].社会科学研究,2004,4 [4] 苏杨.《新农村建设不可忽视污染治理》[N].中国环境报,2006,4,14,(3) [6][7]王如珍。《应制定农村环保法》[N].中国环境报,2006,3,10,(1) [作者简介]：叶全胜（1968—）,江西赣州人，江西理工大学环境资源法研究中心助理研究员，经济师，昆明理工大学法学院环境资源法硕士生。 赖章盛（1955—），江西赣州人，江西理工大学环境资源法研究中心主任