排污权交易:理论与现实的差距 北京林业大学法学系 唐丝丝 摘要：基于科斯定理产生的排污权交易是对传统庇古理论的扬弃。从理论上排污权交易克服了排污收费制度在优化资源配置上的弊端，但其在中国的应用却遭受到来自市场、技术、法制、政府和交易本身的现实困境限制。由此，应辨证的看待排污权交易，逐步探索。 关键词：排污权交易，理论，现实困境 Emission Trading: The Distance between Theory and Reality Abstract: The emission trading based on Coase theorem is abandonment to traditional Pigou theory. Theoretical emission trading overcomes the shortcomings of pollutant fee in resource distribution. Yet, application of this trading in China faces the real difficulties from the market, technology, legal system, government and trade itself. Because of that, we must handle the emission trading carefully and correctly and explore it progressively. Key words: emission trading, theory, real difficulties 完整意义上的排污权交易1999年由美国环保协会引入中国，南通与本溪被确定为首批试点城市。2002年3月，国家环保总局和美国环保协会开始在中国实施排污权交易项目的第二阶段实验，选取了江苏省、山东省、河南省、山西省、上海市、天津市、柳州市、华能发电集团作为试点，简称为4+3+1。如今这项实验已经进入第三阶段，试点由第二阶段试点地区的点状分布转向江苏省、上海市、浙江省三个地区的长三角区域合作实验。[1] 排污权交易能否实现真正意义上的“洋为中用”，它是否能为中国的环境价值的保持做出积极的贡献，它如何克服其自身特性和我国国情的种种不适和差距，而自然的衔接统一起来？在理论研究的基础上，我们更追求理论应用的现实意义。 一、“科斯定理”对“庇古手段”的扬弃 （一）、庇古手段在环境资源配置上的缺陷 传统环境经济政策以“庇古手段”为理论基础，即由政府给外部不经济确定一个合理的负价格，通过征税、取消补贴和押金制度等方式，使全部外部费用由制造污染的企业承担。在我国对庇古手段的应用主要体现为排污收费制度。经过长期的实践，我们越来越发现排污收费制度的缺陷。 首先，排污收费制度下，企业只要达到政府规定的排污标准，就没有进一步的动力去减少排放量。而且由于费率或税率一般是固定的，经常低于治污的边际成本，企业宁愿交税交费而不愿花钱去改进设备或者购买治污设备以减少污染排放。由此企业失去了环保的内在激励机制。 其次，排污费征收标准的制定必须以对边际私人纯收益和边际外部成本的测算为前提。由于信息不对称，政府难以事先确定排污标准和相应的最优费率。最优排污费率过低，企业将选择交税而不是添置污染控制设备或采用新工艺。最优排污费率过高，则会增加企业成本，削弱其产品竞争力。在不完全竞争条件下，当企业具有市场势力时，垄断厂商可以用提价的方法将收费负担转嫁给消费者。 再次，实施“庇古手段”，政府可以获得经济收益，增加“寻租”的可能。同时，环境标准和排污费征收标准的修改涉及各方利益，因而相关者会力图影响政府决策，使修改久拖不决，增加社会成本［2］。 最后，总量控制效率上，排污收费制度是先确定一个价格，然后让市场确定总排放量。随着经济发展，即使某地所有厂商的排放量都已达标，但随着厂商数量增加，排污量仍会增加。如果为确保总排污量指标不被突破，就不允许新厂商进入该地生产，又可能影响经济效益，因为新厂商的经济效益可能高于原厂商，而其边际治理成本又可能低于原厂商［3］。 由此，“庇古手段”在解决环境问题的实际中很难达到理想目标，仅仅依靠排污收费制度难以实现资源的最优配置。因此，很多经济学家提出通过排污权交易制度来实现资源配置的“帕累托”最优状态。其基本思想是：禁止污染也会产生社会成本，制度设计的关键在于如何减少禁止污染的社会成本并实现资源配置的优化。它的理论基础便是科斯定理。 （二）、科斯定理对环境资源配置的功效 1、基本内涵 科斯定理主张通过产权的明确界定及其交易，实现将企业生产过程中的外部成本内在化。它在实践中的应用体现为排污权交易制度。 它首先确定污染物的排放总量，再让市场确定排污权的价格，市场发现价格的过程就是优化资源配置的过程。只要超标准排污的企业所付代价大于治理费，就会激励企业治污，一旦排放量达到排放标准以下，企业就有了可以用来出售的排污权，而不能达标的企业就成为排污权的需求者。这样就形成了排污权交易市场，通过供求双方相互作用形成排污权的均衡价格。这种制度安排可以提高企业治污的积极性，使污染物总量控制目标得到实现。 2、对庇古手段的扬弃 逐一对比上述庇古手段的种种缺陷，排污权交易很好的避免和弥补了。 首先，在内在激励机制上，在排污权交易制度下，如果企业采用先进工艺或者投资污染治理设备，就可以将多余的排污许可证在市场上出售或贮存起来，以备后用。企业有了积极参与治污的巨大激励，真正成了治污的主体。在此制度下，政府成了排污权交易市场的监督者和游戏规则的制定者， 治理污染从一种政府强制行为转变成企业自主的市场行为。 其次，排污权交易的结果是全社会总污染治理成本最小化，达到理想的帕累托状态，形成均衡价格。市场确定价格的过程就是优化资源配置及治污责任分配的过程。 再次，政府放弃一些配额交易权利， 部分地退出交易过程， 也减少了“寻租现象”的产生。 最后，总量控制效率上，排污权交易制度实际上是先确定污染物的排放总量控制指标，再通过排污权交易，实现低成本污染治理。政府机构可以通过发放或回购排污权来影响排污权价格，从而控制环境标准。若环境保护组织不满意政府的环保政策，也可购买排污权，以减少污染物排放量。 3、经济人本性的利用 在人与环境的关系上，长期以来由于过分注重人的权利而忽视了自然的“权利”，人往往表现出经济人的特性，为了获取更多利益过度索取、开发，而不顾环境和他人利益。而长期实行的超标排污收费和污染物浓度控制等制度并不能控制经济人自利的特性。“设计良好的制度与规则会产生一个有生产率的、增长迅速的、生活水平不断提高的社会。设计不良的制度和规则会引起停滞，甚至衰退”。［4］每一种经济制度都有相应的道德文化观念和法律制度，只有形成不排斥个人自利本性的文化和道德哲学，才能使政府的决策与经济人的经济行为达到高度的一致性。这时，社会经济运行的交易成本才可能降低［5］。排污权交易制度能够通过对经济人利益的有效协调，既规制经济人破坏环境的行为，又主动利用经济人自利动机促使经济人实施良好的环境行为，从而实现环境保护与经济发展的和谐。实际上，它是将市场经济的外部成本内部化，依靠市场自身而不是政府强制行为达到环境资源合理利用和分配的要求，是市场自己对自己的纠正，是经济人利用经济人理念变向环保。 二、现实困境 将科斯定理引入环境保护和污染控制实际应用中来的，最早可以追溯到1968年Dales[6]在美国水污染治理方面引入排污权交易的讨论。实践表明，排污权交易作为一种典型的基于市场的经济激励型的环境政策手段(innovative market based instruments)，具有费用有效性高，管理成本低等特点[7]；更重要的是，可以有效地提高污染企业(如燃煤电厂)执行污染控制政策的灵活性，并促使企业选择成本最低的方式进行减排，实现污染排放权利的有效分配与调节，从而降低全社会的SO2削减成本和污染控制政策的执行成本。这些特点，已经通过排污权交易政策在美国，欧盟，加拿大，新加坡，智利等国家的成功施行得到了证明。其中，影响最大也是规模最大的实践莫过于美国的“酸雨计划”。著名学者Stavins[8]通过对美国SO2污染控制过程的回顾与分析,指出以排污权交易政策为主要手段的美国酸雨计划，截至1998年就已经为美国SO2排放控制实现了50亿-120亿美元的成本节约，有力地证实了排污权交易政策的有效和成功。 然而在市场经济还不完善的中国，排污权交易的有效实行存在着很多的盲点和困境。 （一）、产权确定无法律依据 产权理论是排污权交易的理论基础[9]。鉴于我国法律规定自然资源归国家和集体所有，环境容量到底是国家所有还是个人所有是存在争议的，排污权到底是何种性质的权利法律并未明确规定。 本人认为，排污权是环境权的一项重要内容，法律确认的排污权应该是单位和个人在正常的生产和生活过程中向环境排放必须和适量污染物的权利，是排污权拥有者可以依法占有、使用、收益和处分的权利。不能把排污权片面地理解为向环境任意排放污染物或污染环境的权利。这里的处分权本人认为就是把部分排污权通过市场交易转让给需要排污的主体的权利，同时支付对价使卖方有利可途。法律不明确规定排污权归个人所有，即其私权性质，那么排污权交易便无法进行，甚至是违法行为。 目前由国家环境行政主管部门颁发的排污许可证所确认的排污权，是一种行政性的个人公权利，不具有可以自由转让或交易的个人私权利的性质。为了确立可用于排污权交易市场的排污权，应该充分利用现行法律规定的排污许可证制度，今后颁发的排污许可证应该规定排放污染物的主体、种类、浓度、数量、期限、地点和方式；可以通过国家法律将排污许可证中规定的行政性排污权转化为私权性排污权，即将排污许可证中规定的排污量或部分排污量转化为可以转让或交易的排污权。 （二）、初始分配问题 初始排污权分配是排污权交易形成的前提[9]。到目前为止，排污权的初始分配方式主要是免费分配、公开拍卖以及标价出售三种。在不同的市场条件下应当选择不同的分配原则，并进而在此基础上建立相应的分配模型，从而达到效率与公平的统一[10]。 1、免费分配漏洞 我国目前以无偿分配的方式发放排污许可证。但这会导致老企业以无偿方式获得初始分配后，新加入的企业只能从市场上购买排污权，新老企业由于获取排污权方式的不同会处于不平等的竞争地位。同时由于在许可证的分配和发放上，政府部门工作人员拥有很大权力， 因此，保持排污权初始分配的公平，防止和减少“寻租”行为是非常重要的问题。同时，排污权的免费分配方式尽管普遍受到厂商的欢迎和认同，却不能为排污权的二次交易提供定价基础。生产厂商，当无偿从政府获得足够的免费分配的排污权配额以后，出于对排污权回购的担忧，通常不愿意出售多余的排污权配额。他们通常很少参与甚至拒绝排污权的二次交易，这就造成了排污权交易量不足和活跃性不够[11]。 2、有偿分配漏洞 公开拍卖和标价出售虽然都是对环境外部性的内部化，是对市场价格扭曲的纠正。但厂商等对收费的抵触心理，使得这种有偿分配方式遇到了很大的阻力。有些集团还可能操纵排污权交易市场，[12]产生一些大企业对排污权进行垄断并拒售的行为，影响交易市场正常运行。除了对有偿分配的抗拒心理之外，还有一个重要的原因，即对购买排污权的风险和使用量不确定性的担忧。厂商不愿意在一开始就将大量的资金堆积在以后才会使用或根本不会使用的某一项资源上。因为排污权购买者完全有可能通过排污技术的革新等方法减少当年的排污量，而闲置的排污权配额将可能增加财务成本。因此，厂商既不愿意因为没有足够的排污权而遭受环保机构的处罚，也不愿意把大量资金堆积在具有很大不确定性的排污权资源上而蒙受损失[11]。 3、期权补漏是否可行 期权是期权拥有人在将来某一时间以约定价格买入或卖出一定数量标的资产的选择权。期权是选择权，而不是义务。在引入期权机制的排污权交易市场上，国家初始分配给厂商在特定时刻购买和使用排污权配额的选择权，而不是在一开始就履行某种义务来购买一定数量的排污权配额[11]。基于分配漏洞，有学者引入期权理论。排污权作为一种特殊的商品(或者说是某种权力)，其本身具有归属分配和实际使用并非发生在同期的特性，或者说是具备期货或期权等金融衍生产品的某些特性，在美国的“酸雨计划”的排污权配额拍卖中，已经成功地引入了期货机制[13]。所以学者尝试利用期权理论来建立一种新的排污权初始分配和交易制度。然而在市场仍不成熟，主体交易观念和素质不高，技术落后，立法规制不完善的中国，期权应用的合理性和可行性仍有待进一步的探索和时间的考证。 （三）、技术要求与监管制度 排污权交易制度要求政府制定科学的环境监测标准和处罚办法，建设先进的监测设施和有效的监测队伍。通过持续有效的监测确保排污单位将排放量控制在分配或购买的排污权限内， 以达到总量控制和维护排污权交易秩序的目的。 1、借鉴美国的排污信息系统 我国在监测技术上的落后是排污权交易的一大障碍。建立一套完整、精确的排污信息系统是排污权交易制度有效运行的保障。借鉴美国SO2排污权交易政策体系的经验，主要依靠３个数据信息系统来加以保障。一是排污跟踪系统（ETS，Emissions Tracking System）。由各参加单位的连续监测装置提供支持，保证污染物排放数据的及时、完整和精确性。 二是年度调整系统（ARS，Annual Reconciliation System）。主要是计算出各账户年终要扣除的许可证数量。三是许可证跟踪系统（ATS，Allowance Tracking System）。主要是为环保局提供自动监测各参加单位是否达标的手段，同时为许可证市场提供许可证持有者、交易日期等信息［14］。 2、污染物量化问题及交易折算指标体系问题 污染物的准确量化是排污权交易制度的前提。由于污染物难以量化，目前排污权交易多是停留在二氧化硫的排放上， 而水污染、粉尘污染等其他类别的污染还需深入研究、认真设计， 制定规范化的可执行方案。由于在不同地点、时间以及不同污染物的污染程度不同，而受控点的环境质量标准是唯一的，因而政府需根据受控点环境质量的时空特性及不同污染物单位排放量的污染程度，制定一套交易折算指标体系［15］。 3、政府有效监管 主要包括5个方面：一是总量控制，制定合理的排污总量标准。二是合理分配排污权。三是监测各企业排污总量，督促其购买排污权或技术革新。四是维护排污权交易市场秩序并进行有效调控。政府可通过许可证的买卖进行调控。环境质量恶化时，环保部门可买进大量许可证，减少排污量；当排污权价格偏高时，可卖出部分许可证。五是加强公众参与排污权交易。环保主义者的目的是购入并储存许可证，使市场上许可证的总量减少，相应的排放量减少。 （四）、法制权力保障 1、高层立法漏洞 排污权交易本身就是一种强制性的私人契约，法律则是这种私人契约能够强制执行的基本保障。迄今为止，我国环境资源立法虽然取得了一定的成绩，但却始终未以法律形式规定“排污权交易”。从立法层面来看，排污权交易立法层面低，只有地方性规定，尚缺乏高位阶、高效力的全国人大立法。 2、高层立法框架和制度的构想 首先，对现行的《环境保护法》作必要的修改补充，增设排污许可证交易制度，规定排污权交易的基本原则、制度与法律责任。其中，规定的原则主要可以有：在功能区进行总量控制原则；交易平等、自愿、等价有偿原则；同类型交易原则；交易过程监控原则；一定范围交易原则等[16]。可引入的制度有：以法律形式确认合法的排污权；以法律形式确认排放减少量或排放减少信用；以法律形式规定补偿政策、气泡政策、排污银行政策[16]。 其次，由国务院发布《排污权交易实施条例》，详细规定排污权交易的具体措施，使这一制度以行政法规的形式确定下来。其中除引入上述制度外，还可具体规定交易的法定程序，从环境容量测定到排污权分配和许可证发放，以及交易的登记和许可证转入转出帐户等程序。此外，法律责任和惩罚措施必不可少。从民事到行政到刑事责任，由轻到重，逐一规定。 这样，由于其较高的法律地位而可能从根本上避免行政管理部门之争、省(市)之争而造成的执法不一。 3、地方立法 达到保护环境和促进经济发展“双赢”目的至少需要两个条件：正确测定交换双方区域环境容量和明确评估者的权利义务以及法律责任。区域环境容量如何科学确定，区域地理差异和曲艺环境容量的改变能否得到人为的及时感知？环境问题往往具有一定潜伏期，在最初阶段难以被察觉，一旦评估失误，评估者将会为此付出多大的法律代价？这就客观上呼唤新的系统的科学立法，地方针对各自不同的地理、人口、经济、社会因素进行立法。 三、总结 排污权交易在中国的现实困境包含了自然科学和社会科学的各方面，以上举其主要点作了简陋的分析。鉴于中国的国情，我国在进行试点的同时应当考虑我国独特、独立的交易方式和预防措施，消除被动状态，正确区分我国排污权交易的环境外交和国内交易中的不同立场，预防国际社会以我国作为发展中国家已经具备排污权交易的经验和能力为理由和跳板，推进京都会议的排放量贸易交易。 此岸与彼岸，抽象与具体，理论与现实的差距似乎是一种永恒的存在。理论的理想性并不代表它能带来理想的现实。而我们所要改变的是现实本身以求符合理论的要求，使排污权交易理论的特质与中国国情相融合统一，这不仅仅是时间的问题，更是各种社会要素的发展方向与进程的问题。在此应避免盲目求新，逐步探索。 参考文献： [1]刘建辉，排污权交易的中国困境，《决策》，2006（1）：30 [2]周坷，我国生态环境法制建设分析，《中国人民大学学报》，2000（6）：38-42 [3]王蓉，张璐，陈赛，创新环境法学，共建绿色千年——中国法学会环境资源法研究会2000年年会综述，《法学评论》，2001（3）：48-51 [4][美]斯蒂格利茨，《经济学》（第二版），中国人民大学出版社，2000：137 [5]胡宏斌，“经济人”在文化环境、道德、契约和法律上的构建，《经济问题探索》，2005（9）：9 [6]Dales J.H. 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