总览松花江重大环境污染事故中的环境法律问题

赵绘宇(上海交通大学法学院)

中国石油吉林石化公司爆炸事故影响，松花江发生重大水污染事件，吉林、黑龙江省人民政府启动了突发性环境污染事故应急，采取措施确保群众饮水安全。目前虽然哈尔滨市的水质已经达标，但这场水污染灾害远未终结，受污水体继续向松花江下游奔流，后续可能对生态造成的影响还难以评估，其中各方责任与故事原因尚未理清，因此具体责任人与承担责任的情况尚不得而知。但这是一场非常重大的污染事件，于国内至少涉及到吉林、黑龙江两省，其受污染水体将于十多天后到达俄罗斯境内，可能成为我国罕见的省际跨界和国际跨界污染。并且这次污染事故由我国大型国有企业中石化吉林双苯厂引发，距松花江仅有数百米，使下游黑龙江省内的居民、企业遭受停止供水数天，可能造成的经济损失以及已经造成的巨大精神由谁补偿?其中也牵扯各级行政部门在事故中的责任与危机处理中的责任，其中有大量值得深入探讨的法律问题。 涉及到此事件的法律有许多，其中最主要的还是关于水污染与环境保护方面的刑事、民事或是行政法规。其中最直接的就是《环境保护法》、《水污染防治法》以及《水污染防治法实施细则》以及《刑法》、《民法通则》等相关规定。以及若干由国家相关部门颁布的各种标准，如: 《污水综合排放标准》（---GB8978-1996；《生活饮用水卫生标准》（1985年8月16日中华人民共和国卫生部发布 1986年10月1日实施）。

一、 松花江污染事件中的刑事、行政、民事责任问题

1. 刑事责任

11月24日召开国务院新闻发布会由环保总局副局长张力军认定“属重大环境污染事件”，根据我国《刑法》第134条、338条、第345条的规定，国家环保总局副局长张力军指出，此次松花江污染事故负主要责任的是吉化公司双苯厂。他说：“这次污染事故的责任是非常明确的，应该由吉化公司双苯厂负责。”至于吉化的责任是否是刑事责任，他表示，现在事故责任还在调查之中，在调查结束之后，会向媒体和公众公布。 如果承担刑事责任，则极有可能承担重大责任事故罪、以及重大环境污染事故罪的刑事责任。 根据《刑法》第134条规定,所谓重大责任事故罪是指工厂、矿山、林场、建筑企业或者其他企业、事业单位的职工,由于不服管理,违反规章制度,或者强令违章冒险作业,因而发生重大伤亡事故或者造成其他严重后果的行为。其主要特征是:第一,犯罪主体是特殊主体,包括工厂、矿山、林场、建筑企业或者其他企业、事业单位的职工。第二,犯罪的主观方面只能是过失。包括疏忽大意的过失和过于自信的过失。这里的过失是针对行为人对自己的行为的后果的心理态度而言。第三,犯罪的客观方面表现为在生产作业过程中,行为人因不服管理,违反规章制度或者强令违章冒险作业,而发生重大伤亡事故或者其他严重后果的行为。第四,犯罪侵犯的客体是公共安全。 更加值得注意的是，关于环境污染事故罪的认定。我国现行刑法上没有专门的水污染犯罪。为了扭转环境日益恶化的局面，更好地保护环境，我国开始重视环境的刑法保护问题。1997年新刑法分则第6章专设一节“破坏环境资源保护罪”，是我国环境刑事立法初步建全的一个重要标志。重大环境污染事故罪事实上是一个总括性罪名，包括了水、大气、海洋、土地等种类的污染。在司法认定上，对水质污染犯罪的认定，也主要是作为重大环境污染事故罪的客观表现之一进行认定的。 根据刑法第338条，重大环境污染事故罪，是指违反国家规定，向土地、水体、大气排放、倾倒或者处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他危险废物，造成重大环境污染事故，导致公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果的行为。 刑法对重大环境污染事故罪规定了两个量刑档次：对造成重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果的，处3年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金；对造成重大环境污染事故，后果特别严重的，处3年以上7年以下有期徒刑，并处罚金。 关于刑法第338条规定的两个量刑情节，目前尚无具体的司法解释。其中所谓后果特别严重一般指：因环境污染事故导致多人重伤、死亡的；或者造成直接经济损失特别巨大的；等等。非法排放、倾倒、处置危险废物的行为是否构成犯罪，应对该行为所造成的实际后果加以认定，如该行为造成重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果，则以本罪论，否则不能以犯罪论处。根据刑法第338条的规定可将“严重后果”分为两种情形理解：一是造成重大环境污染事故，使公私财产遭受重大损失的“严重后果”；二是造成重大环境污染事故，致使人身伤亡的“严重后果”。至于如何把握“严重后果”，其标准是什么，刑法未予规定，有待进一步作出解释。司法实践中认定此问题可以参照国家环境保护局1987年9月10日发布的《报告环境污染与破坏事故的暂行办法》，按照事故的危害程度，分为一般环境污染事故、较大环境污染事故，重大环境污染事故和特大环境污染事故四种。其中重大环境污染事故包括：(1)造成直接经济损失5万元以上不满10万元的；(2)人员发生明显中毒症状、辐射伤害或可能导致伤残后果的；(3)人群发生中毒症状的；(4)因环境污染使社会安定受到影响的；(5)对环境造成较大危害的等等。特大环境污染事故包括：(1)由于污染行为造成直接经济损失10万元以上的；(2)人群发生明显中毒症状或辐射伤害的；(3)人员中毒死亡的；(4)因环境污染使当地经济、社会的正常活动受到严重影响的；(5)对环境造成严重危害的等等。 此外，国务院1989年3月29日公布的《特别重大事故调查程序暂行规定》所指特别重大事故为，造成特别重大人身伤亡或者巨大经济损失以及性质特别严重、产生重大影响的事故。1989年最高人民检察院通过的《人民检察院直接受理的侵犯公民民主权利、人身权利和渎职案件立案标准的规定》中就重大责任事故案件所作的解释，所谓“严重后果”既包括重大伤亡，也包括重大的直接经济损失。 这次松花江污染事故尚未结束，自然损失还无法统计，但经济损失的巨大使事故的“严重后果”程度是现实存在。

2. 行政责任

一、1984年《水污染防治法》（1996年修改） 相关受损害者的求偿权，《水污染防治法》第五条规定:一切单位和个人都有责任保护水环境，并有权对污染损害水环境的行为进行监督和检举。 因水污染危害直接受到损失的单位和个人，有权要求致害者排除危害和赔偿损失。 关于污染排放的申报通报制度，《水污染防治法》第十四条 直接或者间接向水体排放污染物的企业事业单位，应当按照国务院环境保护部门的规定，向所在地的环境保护部门申报登记拥有的污染物排放设施、处理设施和在正常作业条件下排放污染物的种类、数量和浓度，并提供防治水污染方面的有关技术资料。   前款规定的排污单位排放水污染的种类、数量和浓度有重大改变的，应当及时申报；其水污染物处理设施必须保持正常的使用，拆除或者闲置水污染处理设施的，必须事先报经所在地的县级以上地方人民政府环境保护部门批准。 国家机关对排污企业的排污检查制度，《水污染防治法》第二十五条规定:各级人民政府的环境保护部门和有关的监督管理部门，有权对管辖范围内的排污单位进行现场检查，被检查的单位必须如实反映情况，提供必要的资料。检查机关有责任为被检查的单位保守技术秘密和业务秘密。   关于跨界水污染纠纷问题，《水污染防治法》第二十六条规定:跨行政区域的水污染纠纷，由有关地方人民政府协商解决，或者由其共同的上级人民政府协商解决。 关于突发性污染事故，《水污染防治法》第二十八条规定:排污单位发生事故或者其他突发性事件，排放污染物超过正常排放量，造成或者可能造成水污染事故的，必须立即采取应急措施，通报可能受到水污染危害和损害的单位，并向当地环境保护部门报告。船舶造成污染事故的，应当向就近的航政机关报告，接受调查处理。   关于严禁排放到水体的物质，《水污染防治法》二十九条规定:禁止向水体排放油类、酸液、碱液或者剧毒废液。 关于严重污染的企业事业单位的关停，《水污染防治法》第五十二条规定：造成水体严重污染的企业事业单位，经限期治理，逾期未完成治理任务的，除按照国家规定征收两倍以上的超标准排污费外，可以根据所造成的危害和损失处以罚款，或者责令其停业或者关闭。 罚款由环境保护部门决定。责令企业事业单位停业或者关闭，由作出限期治理决定的地方人民政府决定；责令中央直接管辖的企业事业单位停业或者关闭的，须报经国务院批准。 关于造成水污染事故以后的行政处罚及责任人的行政处分，《水污染防治法》五十三条规定:违反本法规定，造成水污染事故的排污单位，由事故发生地的县级以上地方人民政府环境保护部门根据所造成的危害和损失处以罚款。   造成渔业污染事故或者船舶造成水污染事故的，分别由事故发生地的渔政监督管理机构或者交通部门的航政机关根据所造成的危害和损失处以罚款。   造成水污染事故，情节较严重的，对有关责任人员，由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分 造成水污染的单位的义务与责任，参见《水污染防治法》五十五条的规定:成水污染危害的单位，有责任排除危害，并对直接受到损失的单位或者个人赔偿损失。   赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环境保护部门或者交通部门的航政机关处理；当事人对处理决定不服的，可以向人民法院起诉。当事人也可以直接向人民法院起诉。 关于可能触犯的刑事责任，水污染防治法五十七条规定违反本法规定，造成重大水污染事故，导致公私财产重大损失或者人身伤亡的严重后果的，对有关责任人员可以比照刑法第一百一十五条或者第一百八十七条的规定，追究刑事责任。   关于国家工作人员渎职的，水污染防治法第五十八条规定环境保护监督管理人员和其他有关国家工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

二、1989年《水污染防治法实施细则》（2000年修改）

其中主要内容与松花江重大污染事故相关的法律规定是:第十九条 企业事业单位造成水污染事故时，必须立即采取措施，停止或者减少排污，并在事故发生后４８小时内，向当地环境保护部门作出事故发生的时间、地点、类型和排放污染物的种类、数量、经济损失、人员受害及应急措施等情况的初步报告；事故查清后，应当向当地环境保护部门作出事故发生的原因、过程、危害、采取的措施、处理结果以及事故潜在危害或者间接危害、社会影响、遗留问题和防范措施等情况的书面报告，并附有关证明文件。   环境保护部门收到水污染事故的初步报告后，应当立即向本级人民政府和上一级人民政府环境保护部门报告，有关地方人民政府应当组织有关部门对事故发生的原因进行调查，并采取有效措施，减轻或者消除污染。县级以上人民政府环境保护部门应当组织对事故可能影响的水域进行监测，并对事故进行调查处理。   船舶造成水污染事故时，必须立即向就近的海事管理机构报告。造成渔业水体污染事故的，必须立即向事故发生地的渔政管理机构报告。海事或者渔政管理机构接到报告后，应当立即向本级人民政府的环境保护部门通报情况，并及时开展调查处理工作。   水污染事故发生或者可能发生跨行政区域危害或者损害的，事故发生地的县级以上地方人民政府应当及时向受到或者可能受到事故危害或者损害的有关地方人民政府通报事故发生的时间、地点、类型和排放污染物的种类、数量以及需要采取的防范措施等情况。 由于吉林双苯厂距松花江距离过近，仅有几百米远，使法律工作者不得不考虑是否存在违反《水污染防治法实施细则》第二十三条的情况，即:禁止在生活饮用水地表水源二级保护区内新建、扩建向水体排放污染物的建设项目。在生活饮用水地表水源二级保护区内改建项目，必须削减污染物排放量。   禁止在生活饮用水地表水源二级保护区内超过国家规定的或者地方规定的污染物排放标准排放污染物。   禁止在生活饮用水地表水源二级保护区内设立装卸垃圾、油类及其他有毒有害物品的码头。 关于对本次污染事故的行政处置数额，《水污染防治法实施细则》第四十三条规定: 依照水污染防治法第五十三条规定处以罚款的，按照下列规定执行：   （一）对造成水污染事故的企业事业单位，按照直接损失的２０％计算罚款，但是最高不得超过２０万元；   （二）对造成重大经济损失的，按照直接损失的３０％计算罚款，但是最高不得超过１００万元。 关于政府的责任以及跨界污染问题，《环境保护法》规定：地方各级政府应当对本辖区环境质量负责，并采取措施改善环境质量；对造成严重环境污染的单位，地方政府应限期治理，对逾期未完成治理任务的单位还应责令关停。水污染防治的有关法规和规划还规定，国家确定重要江河的省界水质标准，地方政府应对本辖区水环境质量负责，确保出境水质符合流域水污染防治规划目标。 综上水污染行政法律所述，经过对事件的责任与事实认定后，吉化公司需要承担一系列的行政责任，由国家及地方环境行政管理主管部门对吉化公司进行行政处罚。 此外，对于国家或地方管理机关公务人员、地方政府的职责的追究，对于他们本身是否是渎职、疏忽、隐瞒重大信息不报、处理危机不力等情况进行检视，来判断他们是否需要承担行政责任，严重者追究刑事责任。 3. 民事责任 《民法通则》第119条规定的：侵害公民身体造成伤害的，应当赔偿医疗费用，因误工减少的收入，残废者的生活补助费等用；造成死亡的，并应支付丧葬费、死者生前扶养的人必要的生活费等费用。 《民法通则》第一百一十九条 侵害公民身体造成伤害的，应当赔偿医疗费、因误工减少的收入、残废者生活补助费等费用；造成死亡的，并应当支付丧葬费、死者生前扶养的人必要的生活费等费用。 《民法通则》第一百二十三条 从事高空、高压、易燃、易爆、剧毒、放射性、高速运输工具等对周围环境有高度危险的作业造成他人损害的，应当承担民事责任；如果能够证明损害是由受害人故意造成的，不承担民事责任。 《民法通则》第一百二十四条 违反国家保护环境防止污染的规定，污染环境造成他人损害的，应当依法承担民事责任。 结合《民法通则》，以及《民事诉讼法》，按照水污染防治法律，因水污染危害直接受到损失的单位和个人，有权要求致害者排除危害和赔偿损失。

二、 相关民事赔偿问题之剖析

1 . 诉讼主体

民事诉讼中，当然本次事故还在处理之中，虽然已有哈尔滨市公民:某酒店老板王保庆委托律师，向哈尔滨市中级人民法院立案庭递交了中国首个跨省“下游居民起诉案”诉状, 但该法院对应不应该受理此案尚未明确表态。哈尔滨市中级人民法院立案庭副庭长王英杰说，曾有南岗区的一位市民来到中院，要代表全体哈尔滨人起诉吉化双苯厂进行索赔。但这位市民的诉讼请求被认为是不合适的———他没有得到全体哈尔滨人的授权。其实公民个人提起民事诉讼，经常出现举证难，损害评估难，同时受害人也负担不起高昂的诉讼费用等。 可以肯定的是，造成水污染危害的单位，有责任排除危害，并对直接受到损失的单位或者个人赔偿损失。民法规定污染的受损害人可以向人民法院起诉，既可以由受污染区域的全体民众实行集体诉讼，也可以由政府作为污染受害的诉讼主体提起诉讼。 黑龙江环保局有关负责人昨日表示，当地将在这场水危机过后，追究污染物的始作俑者——吉林石化的责任。对于吉林石化迟迟不愿面对此次事故，黑龙江环保局宣教处处长林强告诉记者，为了消除污染源，从根本上还松花江清澈，黑龙江环保部门将根据国家有关法规，对污染者吉林石化进行责任追究，用法律手段让他们不再污染松花江。(重庆晚报2005年11月25日 第 09 版) 当然诉讼主体可能就是黑龙江省或是哈尔滨市政府。 值得注意的是，最近在学界和环境保护界得到大力推崇的一种模式---环境公益诉讼模式。谁能够代表公益，谁能够成为案件关系人提起诉讼，拥有进入法院诉讼的资格，现在还没有规定。但是这种诉讼主体，在国外十分风行，主要是以非政府组织(NGO) 来提起诉讼。他们相对公民个人拥有更发达的专业知识与技术水平, 以及资金能力。比起集体诉讼，NGO的诉讼难度与成本又较低，在本次性质的民事诉讼当中具有更大的合理性，值得在法律诉讼中有所突破。 另外，我国的环境污染民事赔偿数额较低，相比发达国家相比低的多。这也使得企业在污染中违法成本长期较低，守法成本反而较高。当然这次事故涉及至少几百万公民，单凭吉化公司无法偿付，而我国又没有广泛推行环境污染保险制度，使得这次的公民、法人的民事赔偿预计难如人意。但如果没有高额的赔偿，难以抚平伤害，并使高危产品企业在今后生产中引以为戒。

2. 诉讼程序 民事赔偿的程序性规定不明确。比如举证责任的分担、因果关系的认定以及有利于受害人的诉讼形式和程序。我国相关立法规定比较欠详细、明确，或没有规定。首先，我国 《民事诉讼法》对环境损害赔偿中当事人如何分担举证责任没有特别规定。虽然按照最高人民法院《关于适用（中华人民共和国民事诉讼法）若干问题的意见》第74条的规定，对于因环境污染引起的损害赔偿诉讼中，对原告提出的侵权事实，被告否认的，由被告负责举证。但这个规定仍比较原则，实际操作中还有很多问题。原告提出的侵权事实应当包括什么？被告承担多大范围的举证责任？均没有涉及。其次，《民事诉讼法》以及最高法院的司法解释均对在环境损害赔偿民事案件中如何认定因果关系，及对各国普遍采用的环境损害民事赔偿案件的集体诉讼形式没有任何规定，更加增大了救济成功的难度。 来自最高人民法院的张雅芬法官认为，目前，在环境污染损害赔偿案件中存在五大问题。这五大问题是：普通共同诉讼与集团诉讼的问题；举证责任倒置与举证责任分配问题；环境污染损害赔偿事实的认定问题；环境污染损害赔偿方式、范围与数额问题；环境污染损害赔偿案件的技术鉴定问题等。张雅芬认为，这五大问题使法官在面对环境污染损害赔偿案件时，常常会遇到许多困扰，法官又不能等有了明确的法律规定，再审理手中的案件。由此，就造成了同一类案件，却出现了裁判结果不一致的现象。据张雅芬介绍，截至目前最高人民法院仅审理了一起环境污染损害赔偿案件。从地方各级法院审理的情况看，此类案件更多的是通过行政程序来解决，在地方各级法院受理的各类民事案件总数中，环境污染损害赔偿作为一种新类型案件数量虽然占据不大，但却有逐年上升的趋势。 三、 可资借鉴判例回顾 这次污染事故的后果严重性，尤其是跨界性等特征，使其与以往我国发生的其它污染事件相比社会影响更强烈。比较类似的案例在尚没有过。但依然可以从几个案例中可以得到一些启示的: 1 . 沱江污染案 2004年的沱江特大污染事故导致了沱江干流的特大水污染，受害水域一时间鱼虾绝迹，沿江的几个城市被迫停产自来水。这起事故给成都、资阳、内江、自贡和泸州5市的工农业和人民生活造成了严重影响，直接经济损失高达2．19亿元，其中川化公司已赔偿1179．8万元。值得注意的是成都市青白江区环保局的3位官员：原副局长、原环境监测站站长和原环境监理所所长被提起公诉，公诉机关认为，由于3人在环境监管中的失职行为，致使川化公司排污的后果进一步扩大，使国家利益和人民群众财产遭受严重损失，其行为构成环境监管失职罪。 这个案例也是经济损失与人民身心损失巨大，值得注意的是对行政主管部门官员职责的追究，也给那些只追求GPD，不管环境生态破坏的地方官们敲响了警钟。这次的松花江污染事故中，官员职责的法律追究想来必不可少。 2. 黑龙江省鸡西市梨树区人民政府与鸡西市化工局、沈阳冶炼厂环境污染纠纷案 这是政府作为污染受害的诉讼主体的判例。1999年，最高人民法院司法解释指出，“经研究认为，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百零八条的规定，梨树区人民政府有权作为原告提起民事诉讼。”该案中被告鸡西市化工局、沈阳冶炼厂造成了工业固体废渣环境污染，受害方鸡西市梨树区人民政府要求赔偿，鸡西中级法院一审判决被告赔偿275万余元人民币，被告称区人民政府不是诉讼主体提出上诉，但黑龙江省高院在再审中和最高人民法院均认定鸡西市梨树区人民政府胜诉。依据判例法，市人民政府可以通过法律通道伸张赔偿权利。 受损害的老百姓个体也可以提出诉讼，但比较艰难。社会的公共利益至上，政府负有公共环境责任，在不特定人群受到环境损害的情况下，政府有权作为代表提起诉讼，请求法律保护。 目前在环境公益诉讼中，对于检察院提起环境案件公诉的讨论热烈，可以做为这次松花江污染中的再尝试来对责任人进行追究。

四、松花江污染之于俄罗斯及国际法问题

中石油吉林石化公司距中俄边界约３５０公里，而松花江又将流入黑龙江（俄方称阿穆尔河）此次污染事故中的受污染水体将于十天后流入俄罗斯境内，我国已于２２日将松花江污染事件的有关情况向俄方通报，中方将进一步加强监测，及时跟踪水体污染及行进情况，将最新情况随时通报俄方，以便其采取应对措施。在松花江污染事故问题上，目前因受污水体还未到俄罗斯境内，而污染浓度在迅速下降中，对俄罗斯实际损害究竟会不会发生?还在两国严密监测中。假设污染发生，一般国与国解决污染问题通过以下几个途径:

1.国际公约 1997年联大第51届会议通过了《国际水道非航行使用法公约》，对国际水道非航行使用的内容、原则、方式和管理制度等作了较全面的规定，是世界上第一个关于国际淡水资源利用和保护的国际公约。其对限制上游国利用其境内水资源的权利，对上游国的主权和资源利用造成影响，我国目前没有加入《国际水道非航行使用法公约》。该框架公约包括四类条款：关于淡水保护、保持和管理的实质条款，以及关于水道国（水道组成部分位于其领土内的国家）缔结协定的条款。

2. 国际习惯法----《赫尔辛基规则》 《赫尔辛基规则》于1966年国际法协会通过，《赫尔辛基规则》虽属国际法学团体文件，对各国不具法律约束力。但它对国际法中关于国际河流利用的规则做了系统的编纂。在与国际淡水资源利用和保护有关的国际法律文件和国家实践中，《赫尔辛基规则》得到包括中国在内的世界各国最广泛的承认，其规则第1条规定: “本规则各章所宣告的国际法一般规则适用于国际流域内水域的利用，除流域国之间有条约、协定或有约束力的习惯另行规定外” 。 《赫尔辛基规则》第4条提出的基本原则中指出'每个流域国在其境内有权公平合理分享国际流域内水域利用的水益'，从而确认了国际水域的公平合理利用原则。 《赫尔辛基规则》规定各国有责任防止和减轻对国际流域水体的污染，包括'从一国领土所造成的水污染'和'虽在其国家领土之外，但由于该国之行为所造成的污染'。它同时还规定国家有责任停止其引起污染的行为并对同流域国所受的损失进行赔偿。

3. 双边协定 中俄之间的环境保护协定，即《中华人民共和国政府和俄罗斯联邦政府环境保护合作协定》。该协定约定双方开展交换信息和资料，人员交流和研讨活动等方式的合作，特别提出了水资源综合利用和水体保护领域中的合作，包括边境河流。该环境保护协定中方负责机构是中国环境保护总局。我们相信，我国有关部门会尽力做到协定的履行。中俄界江联合监测为中俄环境保护合作打下了坚实基础。根据《中俄总理第九次定期会晤联合公报》，双方将继续在共同监测跨界河流水质方面开展合作。

4 . 双方磋商 关于跨界水污染问题，尤其是没有具体的跨界水污染处理，大都需要通过外交对话进行处理。中国一般主张“主权和兼顾下游利益”的原则，通过双边外交，比较好地解决了相关国际水道的问题。 目前中国向俄罗斯、联合国环境规划署连续通报了松花江水污染事件的最新发展情况，以便国际社会和所有媒体能及时得到全面、准确的相关信息。遵守了国际水污染跨界的处理习惯-----信息通报制度，是负责和积极的。