可持续发展观下的土地政策

The policy of land under the view of sustainable development

中国政法大学研究生 冯瑞萍 

【内容摘要】土地是人类赖以生存的基础，更是农民生存、繁衍的基础。农村土地政策在现行的中国土地法律体系中占有重要地位。中国是一个农业大国，依本文观点，可持续发展的土地政策必须落实到农村，才能实现根本意义上农村、农业、农民的可持续发展。本文以作者在宁夏中卫的所见所闻为基础，通过结合中国现行的土地政策的现状及所存在的问题，对其进行分析、研究，并对可持续发展土地政策在西部的制定、完善和实施中提出具体建议。

【关键词】可持续发展 土地政策 土地规划

前言

2005年9月23日至10月2日，我以绿色希望行动志愿者的身份走进了宁夏中卫。宁夏中卫市地处黄河中上游，凭借其地理优势，中卫盛产大米。宁夏五宝——红（枸杞）、黄（甘草）、蓝（贺兰石）、白（二毛皮）、黑（发菜）——中间，每一样都离不开土地。枸杞是经济作物，在退耕还林阶段，国家虽允许栽种经济作物，但主要是以生态作物为主；由于甘草在中药中起着重要作用，前几年兴起的甘草热食的农民在短期利益的引诱下，掘地掏根，严重的破坏了本就脆弱的西部地表结构；贺兰山是著名的旅游区，此处不做赘述；二毛皮是从一种叫石羊的羊羔身上剥取的，众所周知，西部大开发中，对环境保护事业的重视其中一点就体现在休牧和禁牧的规定上。这一规定对于那些以牧羊为生的农民来说，无疑是一个很大的打击；发菜是宁夏最著名的特产，同时发菜的大肆挖掘也是给宁夏生态环境造成最大危害的破坏活动。 不可否认，宁夏中卫在经济、文化等事业中发展很快，但是，经济发展并不能说明环境保护事业的进步。在中卫，很少听人们论及环境污染对他们造成了多大的损害，但经常能听到环境恶劣，山区贫困的评论。

事实上，这并不是中卫市一个地方存在的问题，而是普遍存在于广大西部地区和农村的真实写照。现在我国环境保护的大气候是“重环境污染治理，轻自然资源保护”，随着环保人士的认识加深，越来越多的人们开始关注保护自然、保护环境。在西部、中部的农村，荒漠化、水土流失比较严重，但是客观上其占地面积比较大，严重影响着全国农业生态化、现代化的发展。完善农村土地政策势在必行。 一、中国土地现状及其开发利用中存在的主要问题 关于土地，我国现行的《土地管理法》并没有给出明确的定义，根据实际生活的需要，环境科学对于土地作出了明确的规定，并作了分类。联合国粮农组织的《土地评价纲要》指出，土地包括影响土地用途潜力的自然资源，如气候、地貌、土壤、水文与植被，它包括过去和现在的人类活动成果。在环境科学上，有学者定义：“土地是具有一定地理空间，以土壤为基础，与气候、地形地貌、水文、水文地质条件、表生地球化学因素、自然生物群落，以及它们之间相互作用所构成的自然综合体”。与土地相关的概念是土地资源，土地资源是指在一定技术条件下和一定时间内可以为人类利用的土地。人类在利用土地资源的过程中也包括了改造，所以土地资源既包含了资源的自然属性又包含了人类利用改造的经济属性，经常被称之为“历史的自然经济综合体”。在某些情况下，可以将土地和土地资源同等看待，但后者更多地考虑经济活动和人类生存发展的范畴；前者更侧重于客观实际的反映。 据1999年国土资源部、国家统计局和全国农业普查办公室调查统计结果我国现有耕地面积1.3亿平方千米，林地2.28亿平方千米，草地2.66平方千米（此数据仅供参考，各部门发表的数据有所出入）。

耕地集中分布在东部的东北平原，华北平原，长江中下游及四川盆地和华南地区，而草地则主要分布在西北部，林地集中分布在西南及东北地区。现阶段，我国土地的特点主要有：虽然绝对数量多，但人均占有少；土地分布不均匀，生产力的地域差异很大；土地资源质量较其他国家、地区较差；土地生产力主要集中在耕地上；后备土地耕地资源严重不足。与此同时，我国现阶段在土地的开发利用过程中存在着很大问题。1、盲目扩大耕地面积不仅未能实现预期提高生产、生活水平目的，反而却造成了大面积的森林、草地毁坏和水土流失，盲目的围湖造田使原有生态系统遭到了极大的破坏，导致水害频繁。多年的滥垦过牧，直接导致草场沙化严重，出现“白沙岗”、“光石山”等触目惊心的地方。2、非农业用地迅速扩大。3、土地污染严重。近年来污水灌溉广为提倡，但是这虽然解决了农业用水不足的问题，同时也将大量的污染物质带入农田，可能会造成长期的环境污染。因此，保护农用地，迫在眉睫，是加强生态建设的重要任务之一。针对这些现存的问题，仅有惊讶和叹息是不行的，我们必须落脚于实践，从分析具体情况制定土地利用政策开始，以科学贯彻为手段，最终实现农业、农村、农民的可持续发展。 二、土地政策基本范畴及存在必要性 土地政策是国家有关部门根据具体土地利用、开发情况，针对这一过程中出现的问题和即将出现的问题而作出的为实现稳定发展、科学发展目标的政治决策和对策。众所周知，政策不同于法律，政策是指在一定历史时期基于社会政治经济的发展而作出的政治决策和对策。可以分为国家政策和党的政策。土地政策属于国家政策范畴。政策可以指导立法，执法和司法，同时当某方面缺乏法律调整时，政策可以充分发挥其灵活的特点，对所发生的问题加以调整。我国现阶段的土地政策离不开土地开发利用实践，而土地的开发利用又离不开土地效用。

有学者研究，在对农村广大农民进行法律意识调查，大多数农民认为法律与政策在农村没有大区别，之所以占大多数的农民没有分别的看待法律与政策，表层与直接原因有两种：一是现行的法律与政策在规范特征上存在着某些界限不清之处。一般说来，法律比较明确，具体，具有严密的规范逻辑结构，反复适用性大，尤其是制裁或奖励后果明显，并由一定的国家机关制定和适用、执行；而政策则比较原则、抽象，规范逻辑结构不那么严密，变动较快、缺少明确的制裁或奖励规定，制定和执行的主体范围较广。在实际中，有的法律特别是过去的一些法律，并没有严格遵循上述要求，只有原则性的的几条，说他们是政策也无妨。二是农民缺乏必要的的基本知识，即使是对许多有明显区别的法律与政策，也混为一谈，认为反正是上边发下来的红头文件，叫什么无所谓。长期以来，政策在农村中起着举足轻重的作用。农民已形成了强烈的政策意识。相比之下，法律对农村改革的介入要浅得多，因为法律在农民中的印象要淡一些，这反过来又加强了农民的政策意识。农民对法律与政策关系认识不清的现象，仍将在较长的一段时间内存在。

（1）……就目前我国的实际来看，法律还不具备大规模介入农民的成熟条件，因为农村的经济社会关系，正处在新的变动之中，就限制了具有较强稳定性的法律的作用范围，政策以其独特的灵活性，强适应性仍将在许多方面发挥从宏观到微观的作用，由此也可能出现法律与政策在各方面相互交触的情形，形成所谓的政策法现象，即政策像法律一样被广泛运用，这些都会影响到农民关于法律与政策的一般看法乃至作用评价。 土地政策是农村政策的重要组成部分，要实现农村的可持续发展，必须侧重于对农村土地，主要是耕地的保护，论及土地保护，在广义上来讲，既包括农村生态系统的保护，农业生境的改善，又包括对现有土地合理开发利用，规划建设用地与耕地比例，不能盲目扩大建设用地的面积。“土地是财富之母”，保护土地是要农、林、牧、副、渔用地统一规划，而不是单纯的针对原始农业用地的保护。从狭义上来讲，可持续发展的农村土地政策仅指针对保护耕地所做出的政策。本文是以广义上的土地保护出发的。地处黄河中上游，长江中上游的农业发展主要依靠漫灌。这种灌溉方式既不经济也不利于生态环境的保护，针对这种情况，我国目前还没有比较完善的法律法规体系，结合政策的特点和我国现阶段的农村法律意识情况，在我国现阶段，完善土地政策较之与加强农村土地立法更具有可行性。

三、我国现行土地政策及其存在的问题

当人们面对环境问题层出不穷和能源危机出现时，1987年4月，世界环境与发展委员会发表了《我们共同的未来》的报告，正式地提出了可持续发展的战略和理论开始关心经济发展和环境保护的关系。可持续发展是一种新的价值观和发展观，可持续发展是指既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成威胁。有学者认为可持续发展是一个过程而不是一种状态。这种观点具有一定的合理性。实现可持续发展不是一蹴而就的事业，而是在当代人和后代人、城市和农村的共同努力下才可能实现的。土地可持续利用，要求土地资源配置在数量上具有均衡性，在质量上具有级差性，在时间上具有长期性，在空间上具有全局性，从而实现自然持续性、经济持续性和社会持续性的统一。落实到农村，就是要发展农业与保护环境并重。保护环境其中包括保护土地。保护土地包含多方面内容，有土地利用、土地规划、土地资源的调查和分析、土地复垦等内容。其中“土地可持续利用的含义是指在土地利用时土地不能对后代的持续利用构成危害，换句话说，土地的利用既要满足当代人的需要，又不要影响人类今后的长久需要，土地可持续利用包含两层含义：一是土地资源本身的高效持续利用；二是土地资源与社会其他资源相配合共同支撑经济、社会持久发展”。

西部地区在建设工业，开发能源、发展农业、促进旅游、兴修水利、以及引进人才、技术、资金等过程中，没有良好的生态环境作基础，就难以实现西部地区的可持续发展。前面已经提到本文所论及的土地政策从广义上出发。因此现在所论及的土地政策包括防沙治沙，退耕还林、还草，保护耕地，土地复垦，农村生态补偿等各方面的政策。20世纪70年代，针对土地经营国家颁布了家庭联产承包经营的土地政策；1998年国务院发布《全国生态建设规则》第一次提出要有计划地停止采伐天然林资源，坚决禁止毁林毁草，有计划地实施退耕还林还草工程;1998年中共中央、国务院《关于灾后重建、整治江湖、兴修水利的若干意见》，明显指出：“从现在起，全面停止长江、黄河流域上中游的天然林采伐，森工企业转向营林管护”；20世纪90年代末期，由于党和国家领导人对生态环境的重视程度空前上升，先后启动了天然林保护工程、退耕还林﹙草﹚工程、自然保护区工程以及其他重要的生态工程项目，使得全国区域林业的发展战略布局发生了重大转折。 目前我国的土地政策在稳定农村、农民发展起了巨大的作用，但是根据2004年国务院调研室的调研报告表明土地政策的不完善导致土地资源这一国有资产流失现象十分严重。宪法第十条规定：“城市的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地属于集体所有。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地征用。任何组织或个人不得买卖，出租土地”从理论上讲，土地征用制度是我国对土地资源实行有效管理和保证建设用地需要的一项重要制度。“绝大多数土地使用权出让，仍主要靠审批制度，采用无偿划拨或低价出让的方式。市场运作不规范，透明度差，造成操作的随意性和多样性。一些个人、集体和机构买卖与非法转让土地形式多样、手段多样、手段隐藏、非法牟利数额巨大，国家资产流失严重。同时在土地审批，转让和交易中，腐败现象有加剧之势”。

这就表明土地政策首先存在的问题就是农村耕地的征用方面管理不完善。 其次，农村土地利用规划政策欠缺。土地利用规划是指在总结过去土地利用经验的基础上，确定今后土地利用的蓝图，既包括对未利用土地的合理调整及挖掘土地潜力的措施。现在我国农村在利用土地方面，各地采用的规划不同，与中央的规划缺乏协调。西部大开发过程中，国家是对相关政策作了调整，比如在退耕还林，草地禁牧等方面都做出了明确规定，但实施效果表明，还林、还草、禁牧在生态保护上取得了一定成效，由于有些地方操之过急，没有处理好与农民利益之间的关系。比如说禁牧使得草地生态系统得到了恢复，但是农民由于禁牧后的畜牧业成本提高，使得收入减少。从而使得生态的保护的不到农民的理解与支持，反而引发潜在破坏环境行为的屡禁不止，更不利于保护环境。 再次，农村土地承包经营政策已实施多年，在调动了农民积极性的同时，也由于其土地承包经营权期限不稳定，主体不明引发了不利于可持续发展的诸多问题。我国的土地承包经营管理体系建立了却不完善，农村土地集体所有，看似主体明确，实际上操作起来很困难。广大农民被划归不同的集体，集体领导人的决策、决定影响着农民的生产生活。“农民的参与仅仅是为维护自己的经济利益而进行的手段性参与，而不是目标性参与。因此他们对农村干部还不能形成有力的民主监督，不能有意识的影响农村、农业政策的制定和监督政策的执行”。

这是可持续发展土地政策存在的又一问题——土地承包经营权不稳定，缺乏农村社会保障。 再其次，西北地区目前面临的主要问题是土地整理，水资源综合开发利用以及节水工程建设等诸多问题。其中的土地整理是重中之重，而现在我国的土地政策中极度缺乏这方面的政策。在土地资源开发整理中应注意的问题主要包括以下几方面：1、土地开发整理专项规划的设计。2、将保护和改善生态环境作为土地开发整理工作的前提条件。要依照“宜农则农、宜林则林、宜渔则渔、宜牧则牧”的原则，规划好土地用途，优先保证林业、畜牧业等生态环境保护用地，确保保护和改善生态环境，改善农业生产条件，保持水土，防止水土流失和沙漠化。3、规范和严格土地开发整理项目管理工作。依据我国目前的政策及法律，尚无相关规定，不利于土地整理工作的顺利开展。 最后，土地政策中缺乏关于土地复垦与环境利益补偿方面的具体规定。我国现行法律与相关政策中，虽然存在《中华人民共和国复垦法》，但是其条文规定简略，在实际操作中很难把握尺度。现行的西部生态建设有关补偿政策包括：1、国家颁布的《“十五”西部开发总体规划》及相关政策明确规定了中央财政对生态补偿的相关补助方法；2、通过税收优惠或减免的方式，国家对西部生态环境建设予以一定补偿；3、在产权方面实行谁退耕，谁造林种树，谁经营，谁拥有土地使用权和林草所有权的政策。4、在《关于西部大开发若干政策措施的实施意见》中，国家对生态环境建设补偿的项目作了明确的划分；5、在退耕还林试点中，国家按长江上游地区和黄河上中游地区在一定时期内向退耕户无偿提供粮食，不住粮食的价款由中央财政承担，调运费由地方财政承担。综上所述，生态建设补偿政策的实施在实际生活中取得了一定成效，但其中也存在着问题。比如在资金投入方面，缺乏持续性保障；补助的标准过于简单；补助对象的职责权力不明确；中东部受益主体缺位；缺乏配套的技术支撑政策等具体政策措施。

四、完善可持续发展土地政策的建议

可持续发展土地政策应包括以下五方面的内容：

（一）稳定土地斯承包经营管理政策，确定合理的承包经营年限，现阶段我国农民的承包经营权30年不变。这个期限对于耕农来讲，有利于保护农业生态环境，因为在短期内，农民的投入直接影响着他们的产出，所以农民在进行耕作时，会尽心照顾好自己的土地。但是传统的耕作方式本身就是破坏环境的一种方式。新阶段农业结构战略性调整的重要内容，是利用农产品供给充裕的有利条件，在生态脆弱地区大规模实行陡坡耕地实行退耕还林，在这种情况下，30年的期限似乎有点短，不利于保护退耕农民的利益。因为成林的年限较之于农作物的受益时间要长的多，所以可持续发展土地政策需要注意短期与长期年限相结合，更有利于调动农民的积极性，引导其走“优质、高产、高效、生态、安全”的新农业道路。

（二）制定土地利用规划。中央政府要制定全国土地利用规划，以确定全国各类土地的利用方向、土地利用结构及改良措施等。各级政府也要制定所辖范围的土地利用规划。在制定规划时，要有长远眼光和局部观点，还要有综合平衡的思想，使中国的土地利用既要能够满足农业的需要，又要能提供非农业的场所。各级土地利用规划都必须符合土地利用总体规划，使得土地利用总体规划一经通过，就具有法律效力，必须认真贯彻实施。

（三）土地整理政策的完善建议。根据中央关于实施西部大开发战略部署和相关政策要点，结合农村实际情况，提出以下建议：1、采取有力的政策措施，保障和规划建设用地的需要协调农业用地和非农业用地的关系。一是实现建设用地审批程序的前移；二是加强征地管理工作，避免乱占耕地的发生。2、制定土地环境资源保护政策。为适应环境生态建设的需要，必须大力开发整治有利于改善环境的林地、园地、牧草地等，并将能调整成为耕地的实为补充耕地。同时，严格把好土地开发审批和土地开发整理项目立项审批关，防止造成生态环境破坏。3制定土地政策，加大土地整理投资力度。对生态脆弱地区，要加大土地整理的力度和投入，改善当地生态环境和农业生产条件，特别要增大坡改梯的力度。4、制定有效的政策和措施，引导和规范内外资投资开发整理土地。

（四）在土地复垦和环境生态补偿方面，国家要完善西部生态环境建设补偿机制，配合可持续发展的土地政策的完善，建议采取以下几方面的建议：1、充分发挥政府和市场的双重调控作用。在市场经济条件下，政府完全可以利用各种经济杠杆和手段，如政府经营，关注、和补助等，合理配置生态建设的各类资源；2、合理确定生态效益补助资金的环境目标，一项政策能否有效的实施取决于其政策目标的设计，目前，在我国西部生态建设的补偿资金方案中，一个严重的缺陷就是缺乏明确的，可计量的环境目标。3、政府应发挥生态环境建设组织者和监督管理者的作用。政府投入资金进行生态环境建设，对工程的质量和产生的经济社会效益需要定期进行科学的监测评估。

（五）在土地征用方面，完善土地征用立法，加强土地审批行政立法，采用有偿划拨或抬高价出让土地的方式，规范市场运作，加强透明度。避免暗箱操作，行政人员掺用职权。在土地审批过程中，严格执行审批程序，杜绝弄虚作假，在转让土地使用权时，要突出公开、公平、公正的原则。同时明确各部门、各单位的职权、职责，实现有监督的行政执法。 结语 我国目前的土地政策存在与可持续发展许多不协调的地方，要实现可持续发展这一长远目标，必须从巩固、完善农村的土地政策做起，土地能否可持续利用决定着一国能否实现总体经济、社会、环境的可持续发展。我们必须立足于农村的现实，制定有可行性的土地政策，不断推进土地保护，环境保护事业的发展。

参考书目： 1、郑永流等主编《农民法律意识与农村法律发展》 中国政法大学出版社 2004年3月版 2、毕宝德主编《土地经济学》 中国人民大学出版社 2002年6月版 3、中国社会科学院农村发展研究所编《中国农村发展研究报告》社会科学文献出版社 2002年 4、魏礼群主编《政策研究与决策咨询》中文章《我国耕地减少的趋势引起高度重视》作者朱幼棣 中国言实出版社 2004年9月版 [/size]