关于沙尘暴防治的国际环境法的发展 张望英* 谷德近** 摘要：我国的沙尘暴灾害是全球范围内荒漠化的一种表现，目前，有关防治荒漠化的国际法软法文件已经有所发展，并且专门应对这一问题的《防治荒漠化公约》已经生效，这为我国解除沙尘暴的困扰提供了契机，可以为本国的治理工作提供资金、信息、技术和管理经验的有利条件。 关键词：国际环境法 沙尘暴 荒漠化 《防治荒漠化公约》 全球范围内的荒漠化趋势是沙尘暴灾害发生的根本原因，目前全球有75%的干旱、半干旱和半湿润干旱地区正在受到荒漠化威胁，这些地区的面积达30亿公顷，涉及100个国家和地区。在上个世纪内已有3000万平方公里的土地成为沙漠，北非、也门、俄罗斯、地中海加勒比地区、中亚地区正在受到非常严重的威胁，从根本上制约着这些区域的社会、经济发展，由此引发的水源等生存条件的争夺日益威胁着国际社会的和平与安全。 沙尘暴天气在我国频繁发生，目前已经影响到整个长江以北的大部分地区，面积达140万平方公里，受害人口近1.3亿，综观上世纪60年代以来的沙尘暴发生情况，发生频率、影响区域和损害程度有日趋严重的态势。我国政府已经对此作出了积极反应，与经济、社会发展规划同步，制定了2010年、2010年——2020年、2020年——2050年三个阶段的治理规划，并且，制定或修改了《环境保护法》、《草原法》、《森林法》、《防沙治沙法》等，初步形成了我国生态保护的政策法律体系。但是，实际实施效果并不理想，我国生态破坏的形势还在加剧，最根本的原因有两大类，一是受到境外沙尘暴发生源区的直接影响，主要是受到哈萨克斯坦和蒙古国沙尘暴的跨界侵袭，二是我国缺乏相应的资金投入、科技人才、信息网络和管理技术。要从根本上解除我国频繁发生的沙尘暴灾害的困扰，必须从全球范围内的荒漠化着眼，在国家和地区层面上都要作出合理可行的应对，依托现有的国际环境法框架，充分利用双边、多边或区域机制，为我国的沙尘暴防治获取可资利用的有利条件。 一、沙尘暴跨界污染损害的国家责任 鉴于沙尘暴损害影响的跨国性以及造成这些影响的人为因素，有些国际法学者试图运用有关跨界污染的国家责任原则，解决起源于荒漠化国家的沙尘暴给他国造成的污染损害。在国际环境法的发展过程中，1938年和1941年的特雷尔冶炼厂（Trail Smelter）仲裁案首次确认了这一原则，案由是位于加拿大不列颠哥伦比亚省的一家冶炼厂排放的二氧化硫烟雾对美国华盛顿州的财产造成了损害，仲裁庭裁定加拿大对给美国造成的损失进行赔偿，并声明：“根据国际法以及美国法律的原则，任何国家也没有权利这样地利用或允许利用它的领土，以致其烟雾在他国领土或对他国领土或该领土上的财产和生命造成损害，如果已产生后果严重的情况，而损害又是证据确凿的话。”此案是国际法历史上第一起跨境损害环境责任案件，这一原则被后来很多国际环境文件所采纳，成为一项公认的国际环境法基本原则。1972年联合国人类环境会议通过的《人类环境宣言》的原则21、22首次在国际环境法律文件中确立了这一原则：“按照联合国宪章和国际法原则，各国有按自己的环境政策开发自己资源的主权；并且有责任保证在他们管辖或控制之内的活动，不致损害其他国家的或在国家管辖范围以外地区的环境。”“各国应进行合作，以进一步发展有关他们管辖或控制之内的活动对他们管辖以外的环境造成的污染和其他环境损害的受害者承担责任和赔偿问题的国际法。”1992年里约环境与发展大会通过的《里约环境与发展宣言》的原则2、13几乎以同样的措辞重申了这一原则：“根据《联合国宪章》和国际法原则，各国拥有按照本国的环境与发展政策开发本国自然资源的主权权利，并负有确保在其管辖氛围范围内或在其控制下的活动不致损害其他国家或在各国管辖范围以外地区的环境的责任。”“各国应制定关于污染和其他环境损害的责任和赔偿受害者的国家法律。各国还应迅速并且更坚决地进行合作，进一步制定关于在其管辖或控制范围内的活动对其管辖外的地区造成的环境损害的不利影响的责任和赔偿的国际法律。”但是，上述两个国际环境宣言只是国际法的软法规范，对各缔约国没有实质的法律约束力，只是督促各国加快制定关于跨界污染损害赔偿责任的国际法律。1996年，联合国国际法委员会国际法未加禁止之行为引起有害后果之国际责任工作组向国际法委员会提交了《国际法未加禁止之行为引起有害后果之国际责任条款草案》，尝试编纂了关于跨界损害之国际责任的国际法，但是尚未进入提交联合国大会表决。尽管如此，这一原则作为国际环境法的基本原则是有关国家进行双边或多边谈判、合作的依据。 二、《防治荒漠化公约》对沙尘暴灾害的反应 仅仅从防治沙尘暴的跨界污染损害的层面是不能从根本上解决荒漠化及其引起的沙尘暴问题的，因为保护和恢复这种脆弱的生态系统最终还要依赖各国政府的努力，而资金、技术和人才的匮乏则大大削弱了这种努力的效果，这需要国际社会的支持与合作。1991年的《发展中国家环境与发展部长级会议北京宣言》首先将这一问题提到国际社会的议事日程。该宣言要求国际社会对包括荒漠化在内的全球各领域的环境问题予以足够、充分的认识和优先考虑解决，宣言第18条、第23条宣称：“我们深为关切沙漠化的扩展和长期持续的干旱，国际社会已认识到这是重大的环境问题。因此迫切需要高度重视，优先考虑，采取一切必要措施，包括为遏制和扭转沙漠化、持续干旱提供适当的资金和科技资源，为保持全球生态平衡贡献。”“该项基金还应包括转让环境无害技术和提高发展中国家环境保护和科学技术研究能力所需费用。” 1994年，这些宣言成为真正的法律工具，该年6月联合国在巴黎通过了《在严重干旱和荒漠化国家尤其是非洲防治荒漠化的联合国公约》（简称《防治荒漠化公约》），该公约已于1996年12月生效，截止2000年6月已有166个国家和1个区域经济合作组织批准或加入公约。《防治荒漠化公约》共有40条、5个附件，它的目标是在国际合作与伙伴关系的支持下，采用综合方案在各个层次上有效行动，防治荒漠化、缓解荒漠化和严重干旱给有关国家造成的影响，要实现这一目标就要在受影响的地区采取长期、综合的战略，整治提高土地的生产能力，对土地和水源进行保护和可持续性的管理。为了实现公约的上述目标，公约制定了以下原则：公众参与原则，特别是当地人口和社区参加防治荒漠化的行动；与其他国家、私人部门和非政府组织合作的原则；集中资金、人力组织和技术进行治理原则；充分考虑受影响的发展中国家的特殊需要和实际情况的原则。 在上述目标和原则的指导下，公约为缔约国设立了共同义务和发达国家与受影响的发展中国家各自分别的义务。所有缔约国的共同义务有：以单独或联合的方式通过双边或多边的形式在物理、生物和社会经济的层面制定防治荒漠化的综合方案；将消除贫困的行动置于防治荒漠化的方案中；加强受影响国家之间和在整个国际社会的协调与合作；利用现有的并开拓新的资金来源。为了保证发展中国家义务的履行，公约特别规定了发达国家应尽的义务，它要求发达国家以实际行动单独地或联合支持受影响国家防治荒漠化和消除干旱影响的行动，提供实质的、新的和额外的资金和其他形式的援助，鼓励本国私人部门和非政府组织进行投资，并促进受影响的发展中国家对相关技术的获得与运用。另外，公约还对信息的收集、分析和交换以及相关技术的转让、获得、更新发展的有关程序、组织机构作了规定，以提高受影响国家防治荒漠化的能力与效果。为了使公约在地区层面的实施更加符合实际情况和更富有成效，公约还分5个地区，即非洲、亚洲、拉丁美洲和加勒比地区、北部地中海地区以及中东欧地区，以附件的形式对公约的实施进行了具体规定。 三、我国可资利用的国际机制 通过分析包括防治沙尘暴在内的荒漠化问题的国际环境法的发展，我国应该在全球和地区两个层面上获取在防治沙尘暴行动中的支持。 在全球范围内，依据《防治荒漠化公约》的有关条款，积极参加缔约国大会和公约设立的其他专门委员会的活动，向国际社会阐明我国防治荒漠化的政策和实际行动以及在这一过程中遇到的资金、技术、信息、人才和管理经验等方面的困难，争取更多的国际援助。（1）开辟更多的国际资金来源渠道。在争取全球环境基金、世界银行、亚洲开发银行的贷款援助的同时，通过制定合理有效的资金使用方案，向《防治荒漠化公约》设立的基金谋求更多的资金援助，并通过谈判合作的方式直接向发达国家争取资金援助和贷款。另外，制定适当的经济激励措施，吸引国外私人部门和非政府组织的投资。（2）积极参加公约科学技术委员会的各项活动，充分利用组成该委员会的各国专家为我国防治荒漠化的努力提供知识、技术支持，并有意识地通过这些活动培训我国的技术和管理人才，提高我国在防治荒漠化的技术水平和能力。（3）通过公约的全球网络，对有关短期和长期的数据、信息进行收集、分析和交换，实现有关标准、术语的国际化，并充分散发利用这些宝贵资源，建立沙尘暴的早期预警机制，从而提高整个社会对灾害发生的预测和抵御能力，并提高政府有关部门的决策水平。（4）争取有关国家尤其是发达国家以优惠的条件转移其先进的技术，并与其进行合作，以实现相关技术在国内按照实际情况进行改造、提高，加强我国治理沙尘暴等荒漠化问题的科技水平。 虽然我国沙尘暴的发生与邻国的影响有较大关系，但是考虑到关于跨界损害影响的国家责任的国际法还有待进一步发展，所以依照《防治荒漠化公约》附件2关于区域实施的具体规定，加强与蒙古、哈萨克斯坦等国的合作，是比较可行的方案。按照附件的要求，与受到沙尘暴影响的有关国家进行双边或区域的合作，制定短期或长期的行动规划，在资金、技术等方面进行合作，达到协调各方治理行动、避免治理成果相互抵消的弊端。为了使此类合作长期化、固定化，还应该依照公约附件的要求，设立双边或多边组织，或其他特别机构，这些组织或机构应该定期举行会议，审查、评估和监督合作项目或计划的执行情况，并提出相应的建议或要求。除此之外，该组织或机构还应建立信息、技术交流网络，制定现有技术、工艺和方法列表，以供各方参考使用，并定期交换有关数据、信息和经验，做到信息资源的共享和及时更新。另外，这种合作组织还应该致力于各方相关科学技术水平的提高并对有关技术人员进行培训。 虽然国际环境法的最新发展为我国防治包括沙尘暴在内的荒漠化问题提供了可资利用的国际机制，但是这毕竟是一项系统工程，还需要政府和全社会的长期努力。 参考文献 1． 王曦编著. 国际环境法. 法律出版社1998； 2． [法]亚历山大·基斯著.国际环境法，张若思编译，法律出版社2000； 3． 王曦主编.国际环境法资料选编，民主建设出版社1999； 4． United Nations Convention to Combat Desertification; 5． China National Action Program to Combat Desertification (Abstract); 6． Government of Mongolia Ministry of Nature and Environment. National Plan of Action to Combat Desertification in Mongolia. Development of International Environmental Law to Combat Dust and Sand Storm GU Dejin ZHANG Wang-ying Abstract: The disaster of dust and sand storm in China is an indicator of desertification in the whole world. There is some development in the field of international soft law to combat desertification. United Nations Convention to Combat Desertification was adopted in June, 1994 and enter into force in December 1996, and the Convention would provides funds, information, technology and management for the action to combat desertification in China, including dust and sand storm. Key Words: International environmental law; Dust and sand storm; Desertification; United Nations Convention to Combat Desertification