以科学发展观为指导加快山西煤炭资源立法的完善
山西财经大学2004级环境与资源保护法研究生
【摘要】我省是能源大省，煤炭是我省的主要能源,对经济建设和社会发展具有重要作用，是我国可持续发展战略实施的资源保证。然而长期以来，由于管理不善，在煤炭资源开发利用、电力监管分配利用中出现了浪费严重、生态破坏、环境污染等问题，本文以此为例分析了出现这些问题的政策、法律原因，为实现山西能源经济的可持续发展从法律角度提出了相应的对策，即完善立法、加强执法和法制宣传；并结合我省的具体情况提出相应的政府措施。
【关键词】煤炭资源 法律对策 可持续发展
近年来，我们山西在可持续发展方面已经取得了一些成就，但存在的问题依然很突出。我们对全国的贡献很大，原煤外运量全国第一，但是换来的是环境污染第一。能源产品外输造成的环境价值优势转移达50亿元，占20年山西GDP生产总值4.17%。我们的经济结构还是畸型的，依然以粗放型的能源重化工为主，资源回采率低，生态环境十分脆弱。所以说，建设新型能源和工业基地是实现山西可持续发展的必然选择。这个新型能源和工业基地的特点和内涵第一是绿色制造，就是以最少的污染，创造最大的价值，第二是循环经济型的，第三是可持续发展的，减少能源资源消耗，控制环境污染的。 当然，作为我省能源支柱产业的煤炭资源的开采立法保护就显得迫在眉睫
1.煤炭资源开发利用现状及主要问题
1.1不合理开采造成资源耗费率高，损失浪费严重 煤炭资源属于不可再生资源，其形成要经过漫长的地质时期，一旦采完也就消失了，在短时间内不能再生，这种不可再生性决定了对煤炭资源保护和战略储存的重要意义。然而煤炭开采中采富弃贫、采主弃副的现象普遍存在，小煤窑的私挖滥采屡禁不止，给煤炭资源造成极大的浪费。有关专家按照各类煤矿产量加权平均的方法,对煤矿的矿井回采率进行了估算,目前全国煤矿矿井回采率仅在30%左右，以煤炭资源储量占全国三分之一的我省为例，“矿井回采率加权平均为38.7%，由于采矿方法落后, 机械化程度不高（国有重点煤矿98%以上，地方国有煤矿20%，乡镇煤矿低于10%），科技含量低，管理跟不上，造成厚煤层采不全,中厚煤层回采率低，薄煤层(0.7m--1.4m占全省煤炭总量的12%～18%)弃采, 每采1吨煤, 就要付出6吨--8吨煤储量的代价。”
1.2不合理开发利用带来严重的生态环境负面影响 尽管我国在《环境保护法》、《矿产资源法》等法律中都对矿山环境保护做出了明确规定，但就目前情况看,我省煤矿开采造成的生态破坏和环境污染仍十分严重。“一是井工开采造成地表塌陷，露天开采挖损土地；二是造成水资源的流失与污染；三是污染大气环境。同时，我国煤炭利用产生的污染也十分严重，我国85%的煤炭直接用于燃烧，致使我国成为典型的煤烟型污染.
2.煤炭资源开发利用中存在问题的原因分析
2.1 政策原因 过去我们在对待经济发展问题上，指导思想出现了偏差，片面强调地方利益和经济指标的增长，只注重眼前利益，不顾长远利益，形成了煤炭工业粗放经营的经济增长模式。长期以来，煤炭工业实行了“有水快流”的政策，对煤炭开发采取了“大、中、小型煤矿并举, 国家、集体、个人一起上”的方针，导致乡镇、个体煤矿迅猛发展，甚至失控，占用了大量的资源。而这些小煤矿大多布局不合理，设备简陋陈旧，技术力量薄弱，环保措施不到位,这种“掠夺式”的乱采、滥挖使国家宝贵的煤炭资源遭到严重浪费，并且造成了我省的生态破坏和环境污染。经常出现灰尘漫天、气候恶劣，环境污染十分严重。
2.2法律原因
2.2.1煤炭立法不完善。 目前，我国煤炭立法是由法律、法规、规章等构成的。主要有《矿产资源法》、《煤炭法》、《矿产资源法实施细则》、煤炭、矿产管理部门制定发布的行政规章以及各地方人大和政府发布的地方性法规规章。存在的问题是： （1）煤炭行业的市场准入制度不合理。 煤炭资源的有限性决定了国家对进入煤炭行业的企业要给予一定限制。我国对煤炭企业的设立实行许可原则，由煤炭管理部门审查批准。虽然《煤炭法》、《矿产资源开采登记管理办法》都有环境保护的内容，但矿山设计是否符合环境保护要求由哪个部门审批认定，是环境保护部门还是煤炭管理部门没有具体规定，缺乏可操作性。 （2）缺乏可操作性强的措施，保护煤炭资源的合理开采。因为没有一个统一的、动态的、比较公平的量化的标准。这也正是造成我省煤炭资源开采回采率低，损失浪费严重的原因之一。
2.2.2煤炭资源保护的执法力度不够。 在煤炭资源管理中存在审批不严、稽查不够的问题，受地方保护主义影响，小煤窑屡禁不止。1998年，国家开始实施“关井压产”政策，取得了一定的效果。2001年5月国家经贸委又下发了《关于加大关井压产、总量调控力度确保煤炭经济形势进一步好转的通知》，加大关井压产力度，加快关闭国有井田范围内各类小井，特别是国有重点煤矿自办小井。煤矿安全监察机构对近几年已关闭的小煤矿，进行一次全面的复查。但是随着近一两年来煤炭价格的上涨，小煤窑又死灰复燃。与此同时带来的就是工作中的安全隐患。特别是我省朔州、阳泉、大同近两年安全事故不断发生已经引起国家的高度重视。 2.2.3煤炭资源保护法制宣传不够。由于采前没有阅读有关规定，在实际开采过程中又没有得到彻底的贯彻和执行，所以在许多人眼里，国家的资源好像是白给的，谁能挖到手就是谁的，根本不知道非法采矿要承担法律责任。
3.我国煤炭资源合理开发利用的法律对策
3.1 完善煤炭立法
3.1.1严格实行煤炭行业的市场准入制度 建设高产高效集约化矿井，逐步取代小煤矿，减少煤炭资源浪费，是煤炭工业实施可持续发展战略的必由之路。这就需要建立煤炭勘探、开发准入制度，提高煤炭行业的市场准入门槛，完善对开办煤炭企业条件的规定。对已有企业，要严格煤炭生产许可证的发放条件，可以根据煤炭资源赋存情况和开发要求，增加对企业年生产能力、回采率的要求，将不符合条件的组织、个人拒之门外。对此我省立法已做出规定，如《山西省煤炭资源管理条例》第十条规定，开办煤炭企业年生产能力不得少于30万吨，开采零星资源、极薄煤层及残采、复采的矿井，年生产能力不得少于3万吨；煤炭资源的采区回采率，开采薄煤层不得低于85%，开采中厚煤层不得低于80%，开采厚煤层不得低于75%。
3.1.2完善有关生态环境保护的规定 为了避免煤炭开发造成的环境污染和生态破坏，应以预防为主。对煤炭建设项目实施严格的环境影响评价，将其作为煤炭企业设立和发放采矿许可证、煤炭生产许可证的前置程序。我国已于2002年颁布了《环境影响评价法》，在《矿产资源法》、《煤炭法》中应对此做出相应规定。环境保护管理部门应通过举行论证会、听证会或其他形式，征求有关专家和公众的意见。
3.1.3完善现行的资源有偿使用制度 完善现行的资源税和矿产资源补偿费的规定，资源税的课税数量应将核定回采率考虑在内，煤炭资源补偿费应以经过合理评估的煤炭价格作为依据，以此促进煤炭开发者提高回采率，并真实反映煤炭资源的价值，达到国家宏观调控的目的。
3.2加强煤炭执法
3.2.1关闭年生产能力在法定吨位以下的小煤矿。 对于不符合法律规定、不符合国家政策的小煤矿要坚决关闭，而且要做好善后处理工作。发动群众，监督污染环境和破坏资源的违法行为，如实行对重大违法行为的举报有奖制度。
3.2.2加强执法队伍建设。建立一支精干高效、廉洁执法、熟悉法律的监察队伍，严格执法，加强监督，杜绝执法中的腐败行为。
3.3将环境资源保护的宣传和法制教育相结合，提高全民的认识和公众参与的积极性。通过报纸、电台、电视、网络等媒体大力宣传，强化可持续发展的宣传教育,进一步树立节约资源、保护环境的意识。
4.山西能源发展的政策取向
4.1强化全社会的能源消费管理，提高能源利用效益 节约能源，降低消耗是山西经济转换增长方式，提高运行质量，增强发展后劲，保护生态环境，实现可持续发展的重要环节。山西能源消费与节约发展的总体思路和近期目标是：建立起与市场经济体制相适应的能源消费与节能管理体制。形成完善的节能管理制度和政策法规，健全节能投资机制，挖掘节能潜力，对全社会进行系统节能管理。优化能源配置，提高能源效率，减少环境污染。要通过强化需求侧管理，建立起需求侧成本管理评价体系，改革现行节能技术服务体系，组建能源服务公司。应进一步完善节能效果评估考核指标体系，基础统计指标体系，完善能源统计制度，加强企业能源审计管理，定期公布重点能耗企业能耗水平，加强信息网络建设，搞好节能信息服务。
【参考文献】 刘凯：《山西煤炭资源开发利用研究》，山西能源与节能，2001年第3期，10页—14页 魏振宽、荆全忠、朱超：《从可持续发展战略出发制定我国的煤炭资源政策》，煤炭经济研究，2003年第7期，19页—22页 《中国电煤价格到底是高还是低》国家电力信息网信息来源：中国电力报 《专家：能源紧缺更要摸清家底加强管理》 《我国煤炭资源保障程度与合理开发》山西党政公众网
