我国世界文化和自然遗产[1] 生态管理的法律问题探析 ——对《张家界调查》一文的思考

高 敏 （武汉大学环境法研究所，湖北 武汉430072）

摘要：张家界武陵源区“百龙电梯”的运营引来了国内和国际各界人士对我国世界文化和自然遗产保护的争议。本文针对我国世界遗产管理中的焦点问题，即管理体制、特许经营和管理经费，从法律角度进行了分析和探讨。

关键词：世界文化和自然遗产；生态管理；管理体制；特许经营；管理经费 中图分类号：D922.604 文献标识码：A

南方周末2002年9月5日第969期第1、2版以《张家界调查》为标题大篇幅报道了张家界武陵源风景区管理现状。该报道是以“百龙电梯”[2] 事件为线索而展开。张家界武陵源区于1992年被列为世界自然遗产，而1998年9月，联合国专家考察该地后尖锐的批评：“武陵源景区现在是一个旅游设施泛滥的世界遗产地”，“在峡谷入口处和天子山这样的山顶上，城市化对自然界正在产生难以估计的影响。”尽管该景区后来出台了相应规定，采取了一些措施，但最近又因“运营悬崖观光电梯”和“一边拆建筑一边建建筑”而遭到了国内外不少专家质疑。笔者还注意到该报道醒目的标注“张家界现象在我国其他世界遗产地具标本意义”。可见人工化、商业化、城市化在我国世界遗产地普遍存在，其原有的真实性和完整性已遭到严重破坏。 每一项文化和自然遗产都是独一无二的，任何一项文化和自然遗产的消失都构成绝对的损失，并造成该遗产的不可逆转的枯竭；在其领土上有文化和自然遗产组成部分的任何一个国家，有责任保护这一部分人类遗产并确保将它传给后代。[3] 世界遗产不仅属于所在国，而且属于全人类。作为《公约》的缔约国，我国有义务为全人类保护和保存位于我国境内的世界遗产；作为整个社会的管理者，我国政府有义务对我国境内的世界文化和自然遗产（后文简称世界遗产）进行科学的管理和保护。

英国生态学家A.G.Tansey于1935年最先提出了生态管理概念，后来美国一些学者进一步发展了这个概念的内涵：公园和荒野的生态管理应该明确的反映多个适度的关于自然环境状况和社会经济事务的目标。这些目标应该承认十几年后社会价值、政治压力和生物知识与现在有所不同，所以，公园和荒野的管理应该在法律限制的范围内对这些变化做出回应。[4] 换言之，生态管理要求将生态保护和自然环境状况，社会经济技术条件结合起来综合考虑，将保护规划纳入整个社会和经济规划，在保护中发展，在发展中促进保护，实现生态环境和社会经济的可持续发展。 显然，我国世界遗产地应该建立生态管理体系。那么如何建立生态管理体系呢？首要的就是制定和完善相关的法律法规，只有“明文规定”才能使世界遗产管理机构以保护为目的依法行使其职权和履行其义务，并加强对该机构的监督管理。我国世界遗产管理中存在的焦点问题有：管理体制，特许经营，管理经费。笔者试图从法律角度探讨这三个问题。

1. 相关的政策和法律法规规定

1.1 管理体制

根据有关法律法规规定，我国世界遗产的种类细分为：风景名胜区，自然保护区，森林公园和文物保护单位。同时法律上又进一步规定，风景名胜区由建设部管辖，森林公园由林业局管辖，文物保护单位由文物局管辖，自然保护区则分属环境保护总局，农业部，林业局，海洋局，地质矿产局，水利总局等管辖。而同一世界遗产地可能同时被定为风景名胜区和森林公园，或其他双重或多重性质。如武陵源区，既被建设部定为国家级风景名胜区，同时又被林业部定为国家森林公园。这样就会发生由于森林、土地、文物等分属不同部门管理而出现法律政策冲突的情况。尽管我国世界遗产属于国家所有，但是由于中央政府对其基本上没有直接控制，所以各级政府都可以参与管理，据文物局遗产处郭旃处长介绍有些地方甚至“几乎是乡镇管理水平”。由于没有一个协调和监督机制，这种混乱的管理体制致使管理部门在履行职责过程中一旦面临法律政策冲突就会无所适从，或者为本部门争夺利益，或者推委责任。而且低层次的管理水平是否能忠实地并且有效地执行相关政策和法律法规来保护世界遗产不能不受到质疑。另外，《森林公园管理办法》（1993年颁布）第5条还赋予森林公园管理机构经营职能，这种政企不分既不利于政府部门履行保护职责，又是对其他企业的不公平。在市场经济飞速发展的今天政企合一的现象不应该再存在。 1.2特许经营

每个世界遗产地都有不同级别的保护范围划分。风景名胜区可以划分为特别保护地带、一般保护地带和其他保护地带，如《福建省武夷山世界文化和自然遗产保护条例》（2002年颁布）第10条。另外根据《风景名胜区管理暂行条例》（1985年颁布）第6条，风景名胜区应划定外围保护带。《中华人民共和国自然保护区条例》（1994年颁布）第18条将保护区分为核心区、缓冲区、实验区和外围保护地带。而《森林公园管理办法》和《中华人民共和国文物保护法》（2002年修订）均没有明确划分级别不同的保护范围。 之所以要划定不同级别的保护范围就是要限制人类活动侵入和破坏世界遗产，所以对企业的准入和特许经营项目内容在不同保护范围有不同的标准。但是由于法律规定的不完善和管理机构的执法不力，许多世界遗产地保护地带出现了应被禁止的经营活动。如武陵源的核心区锣鼓塔地区遍布了各类酒店，这些酒店排放的污水严重污染了金鞭溪。 社会科学院环境与发展研究中心郑易生副主任给近期遗产地特许经营状况总结了三个特点：①整体性：企业索要的不止是景区内个别的项目，而是一揽子承包整个遗产地或其核心区的经营。②垄断性：几乎在遗产地内的主要收费如吃、住、索道都要由一家企业专营。③长期性：经营权转让年限多为50年以上。这种集占有、使用、收益于一身长期享有的“经营权”实际上架空了国家所有权，致使世界遗产资源被过度开发和严重污染，资源逐渐退化。 所以，针对这些问题有必要对我国现有的相关法律法规规定和制度进行重新审视。

1.3管理经费

目前我国世界遗产管理经费主要有以下几个来源：世界遗产所在地的政府拨款；[5] 管理机构行使管理职权如行政许可所获得的管理费[6] 和诸如设立博物馆、文物保护单位等获得的事业性收入[7]；捐赠和赞助[8]。 近几年围绕着世界遗产可否包装上市的讨论此起彼伏，问题的关键在于门票是否能作为经营资产上市。现在大部分遗产地如黄山、峨眉山、武陵源等将门票收益权划给企业，只有少数地方如泰山将门票收入纳入管理经费。将门票收益权划给企业是否合理？门票收益直接体现了世界遗产的资源价值，将门票收益权划给企业实际上是把全民所有的资源变相的无偿转让给企业。去年4月，文化部、国家文物局、国家计委等9部委局联合发布《关于加强和改善世界遗产保护管理工作的意见》，对这一问题的解决提供了指导思想：世界遗产是具有特殊重要性、珍惜性和脆弱易损性的不可再生资源，必须把遗产的保护放在第一位，一切开发、利用和管理工作，都应以遗产的保护和保存为前提，都要以有利于遗产的保护和保存为根本。紧接着，同年五月，国务院在《国务院关于加强城市规划监督管理的通知》中明确“风景名胜资源是不可再生的国家资源，严禁以任何名义和方式出让或变相出让风景名胜区资源及其景区土地”。

2. 立法建议

从我国现有相关政策法律法规来看，存在规定不明确、没有规定和规定相冲突的问题。世界遗产的保护涉及自然环境、社会经济状况多方面，是一个极其复杂的问题，所以要想协调好保护与发展的关系，合理的平衡各方利益，必须有一部基本法做出基本目标、基本原则和基本制度的规定。笔者认为我国应制定《中华人民共和国世界遗产保护法》对我国的世界遗产保护做出统一规定。针对该法笔者对前面探讨的三个问题提出如下建议。

2.1建立世界遗产管理委员会，明确其职责

我国世界遗产地的多重管理、多重目标、部分地区的政企不分已经严重削弱了保护世界遗产的力度，而世界遗产的独一无二性和不可逆转性要求我们必须加强对它的切实有效保护，防止因不适当的管理带来的破坏、污染和资源退化。那么如何解决管理体制不顺的问题呢？笔者认为应该在国务院设立世界遗产管理委员会，各地方遗产管理机构接受其统一监督和管理。 该委员会内部可以设立各司处理专项事务，各司主要负责人可以从文化部、国家文物局、国家计委、财政部、教育部、建设部、国土资源部、国家环保总局、国家林业局中选任。这样不仅有利于协调各部门的利益，还有利于发挥各专业人员的专业知识和技能。 该委员会的主要职责应该包括：①对各世界遗产地的管理机构实行统一监督和管理；制订各种旨在保护、保存和展示我国文化和自然遗产并使其成为社会生活的一个积极因素的措施；编纂一份文化和自然遗产的清单；建立相应的监测机制，公开监测信息，并保存相关的档案资料以供咨询。②与科研机构或高校研究所合作，研究保护世界遗产所涉及的各学科问题。③采取各种广泛的、启发性的、生动的传播形式面向全国人民进行世界遗产保护的宣传教育。④对各世界遗产地管理机构工作人员进行培训，提高他们的专业素质、技能以及综合素质。⑤设立世界遗产保护基金，吸纳社会各方面的捐赠和赞助。⑥对符合《公约》规定的地区，该委员会负责向联合国教科文组织的世界遗产委员会申报为新的世界遗产。⑦根据《世界遗产公约》第29条，向联合国教科文组织的世界遗产委员会递交报告，提供有关实行该公约所通过的法律和行政规定及所采取的其他行动情况，介绍在这方面获得的经验。⑧根据《公约》第19条和第21条，向联合国教科文组织的世界遗产委员会申请国际援助。

2.2关于特许经营

在美国，世界遗产是国家公园体系的一部分，由专门的国家公园管理机构管理，全面实行特许经营制度。该国家公园管理机构将自己定位为管家或服务员，而不是业主的角色。美国世界遗产地也曾存在特许经营者垄断性、长期性的经营问题，所以美国国会于1998年废除了1965年《特许经营政策法》（Concessions Policy Act）,通过了《国家公园综合管理法》（National Park Omnibus Management Act）,新法在特许经营规定方面进行了改进：①通过公开招标鼓励企业竞争。②提高特许经营者向联邦政府支付的特许经营费。③将合同期限从30年缩短到10年。④建立一种新的合理的补偿经营者资本投资的机制，并且成立咨询委员会为经营者改善管理计划提供建议。[9] 我国可以借鉴美国的经验在特许经营方面做出如下规定：①在遗产地保护地区和周围保护地带明确规定特许经营所在范围和经营范围。②按照遗产地管理机构的规划对拟建的经营项目实行公开招标，相对现状提高经营者应交纳的特许经营费，并缩短经营权期限。对经营表现良好，维护和保护世界遗产资源的特许经营者可以在下一次公开招标时作为其优势条件加以考虑。③对批准的经营项目进行环境影响评价。④遗产地管理机构应该帮助经营者保护世界遗产资源，给他们提供相关建议。⑤遗产地管理机构应该以保护为目的对经营者实施监督管理，对违反规定，污染和破坏环境的经营者予以行政处罚。情节严重构成犯罪的，还应该追究经营者刑事责任。

2.3关于管理经费

如前所述，世界遗产管理委员会负有多项职责，而各地遗产管理机构的具体管理事务更是复杂和繁重，如果没有足够的资金支持，很难保障达到保护世界遗产的目的。另外要根本改变遗产地管理机构政企不分的模式除了明确规定管理机构不能经营企业外，还应该在财政上给予管理机构履行职责和维持自身发展足够的支持。 目前用于遗产保护的经费大部分来源于地方财政拨款，而地方政府往往要考虑当地经济状况，又由于我国正处在飞速发展时期，在权衡建设地方公共设施与保护遗产资源时，政府很有可能舍弃后者利益，那么可想而知用于遗产保护的经费就非常少了。既然世界遗产资源属于全体人民共同所有，那么国家就应该提供资金保护世界遗产资源。所以，应该规定由中央划拨一定资金用于世界遗产保护，并纳入全年财政预算。 我国非官方的环境民间组织的队伍正在不断壮大，他们所进行的环保活动引起了广泛关注。这些环保组织和其他热忠环境保护的企业和个人，以及国外的一些民间组织愿意帮助保护我国的世界遗产，他们或者捐赠，或者赞助，这将是一笔可观的资金。所以遗产管理机构应该制定一份全面的计划鼓励和支持这些非政府组织和个人提供帮助，并落实该计划。 关于门票收入，它是依托于世界遗产资源而产生的价值，不是企业投入成本的经营所得。而且收取门票是遗产管理机构控制游客数量，防止超过环境承载力，保护遗产资源的有效手段和职责。因此该收入应该纳入管理经费。 管理经费应该用于遗产资源的保护、保存和展出；基本设施的建设、维护和修缮；交通工具的改善；科学研究；对保护遗产资源做出贡献的个人和企业给予奖励；管理机构的运作和工作人员的报酬等。至于管理经费的分配应该由遗产管理机构根据当地情况决定。遗产管理机构应该制定近期和远期计划，并向公众公布财政预算，接受公众的监督和上级管理部门和审计部门的监督。

3. 小结

除了上面讨论的几点，我国世界遗产还面临外来物种入侵，游客数量过多，交通工具造成空气和噪声污染等多方面问题。可喜的是近来中央和地方都出台了一些新的政策和法律法规，努力解决世界遗产保护中的这些问题。如去年年底，甘肃省九届人大常委会通过的《甘肃敦煌莫高窟保护条例》中规定管理机构应当科学确定莫高窟旅游环境容量，对开放洞窟采取分区轮休制度或限制游客数量。[10] 今年，环境保护总局发出《关于加强外来入侵物种防治工作的通知》，提出应当充分认识外来入侵物种危害的严重性；坚持“预防为主，防治结合”的方针；确定重点外来入侵物种和重点防治区域；加强科学研究，提高科学管理水平；切实加强组织领导和宣传教育。当然，仅靠现有的政策和法律法规是不够的，还需要不断地制定和完善相关立法。 据悉，苏州将在今年承办第27届世界遗产大会，相信通过这一次国际交流和因此开展的各类活动宣传必然会引起国内和国际各界人士的关注，这将是一个促进我国进一步保护世界遗产的良好契机。

参考文献： [1] 联合国教科文组织（UNESCO）于1979年11月16日通过《保护世界文化和自然遗产公约》（后文简称《公约》）。我国于1985年签约加入，目前已有28处被列为世界文化和自然遗产。文化和自然遗产的定义请参见《公约》第一条和第二条。 [2] 去年，由北京两家公司和美国某公司合资兴建的“百龙电梯”开始运营。由于该电梯依附于武陵源风景区一山体修建，所以招致了许多专家学者们的非议，进而引发了人们对我国世界文化和自然遗产管理现状的思考。 [3] 参见联合国教科文组织于1979年11月16日通过的《关于在国家一级保护文化和自然遗产的建议》前言。 [4] Richard J. Anson, Jr: Ecosystem Management & Our National Parks: Will Ecosystem Management Become the Guiding Theory for Our National Parks in the 21st Century? , University of Baltimore Journal of Environmental Law, Spring, 2000. [5] 参见《中华人民共和国自然保护区条例》第23条。 [6] 参见《森林公园管理办法》第14条。 [7] 参见《中华人民共和国文物保护法》第10条。 [8] 参见《甘肃敦煌莫高窟保护条例》（2002年颁布）第7条。 [9] Richard J. Anson, Jr: Funding Our National Parks: Will Recent Congressional Legislation Adequately Protect Our Embattled National Parks in the Twenty-First Century?, Hasting West-Northwest Journal of Environmental Law and Policy, Fall, 1999,6, Hastings W-N. W. J. Env. L. & Pol’y 53. [10] 参见《甘肃敦煌莫高窟保护条例》第21条。 我国世界文化和自然遗产[1] 生态管理的法律问题探析 对《张家界调查》一文的思考 Analysis on the Legal Matter about World Culture and the Natural Heritage Ecology Management in Our Country ——Pondering over one Article Named 'Investigation of Zhangjiajie ' GAO Min （Research Institute of Environmental Law of Wuhan University & SEPA, Wuhan 430072, China） Abstract: 张家界武陵源区“百龙电梯”的运营引来了国内和国际各界人士对我国世界文化和自然遗产保护的争议。本文针对我国世界遗产管理中的焦点问题，即管理体制、特许经营和管理经费，从法律角度进行了分析和探讨。 Abstract:The operation of 'hundred dragons elevators' of Wuling source area in Zhangjiajie has attracted the dispute that the domestic and international people from all walks of life protect to the world culture of our country and natural legacy. In this text,the focus questions how to manage the world legacy of our country, namely management system , franchise operation and management funds, have carried on analysis and discussion in terms of law. Key words: 世界文化和自然遗产；生态管理；管理体制；特许经营；管理经费 Key words: world culture and natural legacy; ecology management; management system; franchise operation; management funds 基金项目： 作者简介：高敏，女，湖北武汉人，武汉大学法学院环境资源法学2001级硕士研究生。