西奥多·罗斯福政府可持续发展的政策思想
孙港波
本文认为，西奥多·罗斯福政府自然资源保护的政策思想在六个方面与当代可持续发展的战略思想有一致之处：明确提出以发展、持续，公平、高效为指导原则；正确对待和处理近期目标与长远目标、近期利益与长远利益的关系；实行相应的政府形式、资源所有制形式和分配形式较大的变革；以经济发展为主，追求社会的全面进步；紧紧依靠科学技术促进资源的合理利用和生态环境的良性循环，尤其是实行资源保护与保留并重的方针，注意保护生态环境和生物的多样性；除推动联邦与州、地方与地方合作共同保护自然资源外，更难能可贵的是罗斯福政府倡导世界各国共同保护人类共同的自然资源并把这一目标视为国际和平的坚实基础，本文还认为，罗斯福政府自然资源保护政策的实质是强调社会进化，反对革命的所谓进步主义，即社会改良主义和强调联邦政府积极干预经济活动的国家主义，其根本目的是竭力维护美国资本主义杜会的长治久安。 作者孙港波， 1957年生， 历史学博士， 扬州大学人文学院历史系副教授 学术界普遍认为，1980年国际自然保护联盟受联合国环境与开发署委托起草的《世界自然保护大纲》第—次提出了“可持续发展”的概念及其实现的前景和途径；1987年世界环境与发展委员会受联合国大会委托起草的《我们的共同未来》使可持续发展的战略思想得到广泛接受：1992年6月在巴西里约热内卢召开的联合国环境与发展大会确立了全球可持续发展战略，特别是这次大会通过的《二十—世纪议程》是在全球实行可持续发展的行动纲领。随着可持续发展概念的提出，理论的不断充实和全球战略的确立，世界各国政界和学术界提出了各种各样的可持续发展的理论方案，丰富了可持续发展的战略思想。但是，事实上早在本世纪初的美国西奥多·罗斯福政府(1901-1909)自然资源保护政策中就已经包含了当今经过近二十年发展的可持续发展战略万变不离其中的基本思想，而且较为系统和完整，至今尚未得到美中两国学术界的系统研究和阐述。
一 美国自殖民地时代以来对社会生产实行自由放任的政策，而联邦政府土地政策造成的土地投机进一步助长了自由放任市场经济，受《圣经》关于“上帝创造万物为人所用”、新教强调追求现世幸福和成功是上帝选民标志的宗教思想以及地大物博造成的盲目乐观心理所驱使，美国人在私有制度下为了赚取利润，总是抢先开发和利用最好的资源，只顾及收益而不惜浪费，伤万物而不动恻忍，甚至森林、北美野牛、草原狼等等生灵都被看成发展的障碍而加以清除，造成了自然资源的极大浪费和破坏。特别是在19世纪最后30多年里，由于资本主义生产的集中和垄断，以自然资源为基础的工业化、城市化和科学技术的发展对自然资源的利用、浪费和破坏的速度大大加快。到1909年北部森林、中北部森林、南部森林分别损失40%、54%和32%，落基山和太平洋沿岸森林也分别损失9%和11%，总计4亿5千多万英亩。 砍伐森林、农耕和过度放牧造成森林植被和牧场植被严重破坏，旱涝灾害频繁，雨水径流增大，洪水肆虐、水土流失严重。20世纪初平均每年有10亿吨沃土流入河流和海洋。 与此同时，森林的砍伐也减少水库蓄水能力，影响农业灌溉；洪水冲积淤泥堵塞河道，破坏了哈得逊河的通航能力。大自然失去生态平衡。野生动物不仅面对失去生存环境的侵害，更遭受着肆行无忌的大规模捕杀，许多动物灭绝或濒临灭绝。美国动物保护专家威廉·霍纳戴指出：“人们的无知使美洲失去了对人类最有用的95%的鸟类和哺乳动物。” 美国还以极浪费的方式进行煤、金属、石油和天然气等矿藏的开采。19世纪末无烟煤采掘每吨浪费1-1.5吨，烟煤每吨浪费半吨。 按此速度，2027年即将耗尽煤的供应。况且还有生活、蒸汽机燃烧煤不充分的浪费，也很普遍，天然气的浪费更是惊人，1907年就浪费4千亿立方英尺。 随着工业的发展和都市的兴起，生活垃圾、污水、工业废料、废气、废水造成环境污染，对人类本身的威胁越来越突出，形成公害。 19世纪末美国一些自然科学家和许多有识之士已经对自然资源的严重浪费和破坏表示深切的忧虑，他们积极阐述社会发展与环境的关系，呼吁政界和公众保护自然资源，形成了自然资源保护主义 、自然保留主义 和生态学思想 三个或具有重大作用或具有深远影响的环境思想派别。他们有力地推动了自然资源保护运动的形成与发展，民间出现一些保护组织，政府开始设立保护机构，国会通过立法建立了黄石等四个国家公园和41个保留林地，为美国政府实行全面立法和措施保护自然资源做了初步准备。但是，由于当时美国社会自由放任思想盛行、主张保护的力量步调不一致、几个专门立法具有很大弹性和模糊性，无法制止对自然资源的破坏。而19世纪末20世纪初，西部边疆的消失、工业化和城市化的发展、科学技术手段的提高，要求采取进一步保护自然资源的措施，结束早期粗放开发的时代。 19世纪末叶美国在短短30多年里迅速形成了垄断资本主义。“向垄断资本主义过渡，适应了这一时期美国生产力和生产社会化的发展的客观要求，同时也带来了更加尖锐的社会矛盾”。 垄断资本家采取各种手段破坏竞争和巧取豪夺，不惜重金与政界进行权钱交易。因此，科学技术的巨大进步和经济的飞速发展伴随着极度的经济混乱、恐慌和萧条。托拉斯垄断、农业问题、城市生活问题、商务和政治腐败、贫民窟、贫富分化悬殊、阶级矛盾和对抗尖锐激化、社会道德沦丧加之严重的环境危机等等问题堆积如山，困扰着整个美国社会。这时，社会达尔文主义、社会主义、无政府主义、进步主义、实用主义等社会哲学思想竟相产生，五花八门，光怪陆离。突其如来的变化迅猛异常而且捉摸不定，人们熟悉的模式已完全改观。“美国对新时代的到来既无经验也无精神准备，他们尽最大的努力去适应新的经济和哲学秩序。这一转折关头给人留下的最深刻印象不是光辉的物质成就，而是惶惑和错乱。他们在政治、经济、和学术方面所作的巨大努力充其量也只能说：解决的问题和造成的问题一样多，平息的争端和引起的争端一样多，使人满意和不满意的事情一样多。” 虽然，美国已经采取了国家干预经济的一些措施，但因缺少对美国社会的客观分析和较为系统的国家干预思想以及强有力的领导，其成效甚微。 罗斯福对大工业时代美国的社会危机有比较清醒的认识，他借鉴人民党主义、进步主义和实用主义的许多主张，吸收了当时政治学、经济学的一些理论，提出了国家干预的政治理论。1900年9月6日麦金莱总统遇刺，于9月13日去世，次日罗斯福在布法罗宣誓就任美国第26任总统。12月3日，罗斯福向国会发表第一篇总统年度咨文，以及在继任之初各种场合发表的言论，都从全国施政和国家前途的角度全面阐述自己的政治主张。其核心就是加强联邦政府权力，实行国家对经济的积极干预，反对投机和垄断，缓和社会矛盾，保护自然资源，厉行高效率的政府工作，实现国家的长治久安和持久繁荣。 罗斯福指出，19世纪后半期，所有的“文明国家”，特别是美国由于蒸汽、电力以及商品运输和信息传递方式的惊人变化带来了工业加速度的空前发展。“近百年发生的变化远远超过此前三千年发生的所有变化。” 这些变化导致工业的专门化，为具有精明头脑的人利用资本赚取利润并扩大资本提供了空前未有的机遇，企业规模越来越大，财富也越来越集中到人口集中的城市。社会在进步，历史不能倒退，这些新的情况和新的机遇的出现不以人的好恶为转移。“你不能拉回到你所希望的运河船和驿站马车的旧时代去。” 他说，尤其是最近二、三十年工业发展的迅速性既创造了巨大的繁荣，也带来了祖辈未曾得见的诸多问题；既造就了众多的优良事物，也产生了大量的弊端恶行。无视恶的与不看好的同样是愚蠢的。 美国社会正面临着来自两个方面的严重威胁，一是由财富集团所造成的政治和经济生活中的腐败现象；二是贫困阶层的暴力行为。罗斯福对大财富集团与腐败政治结合，为赚取利润而压榨劳工、欺骗公众、限制贸易、破坏竞争、败坏政治怒不可遏，认为正是这种腐败现象激起社会下层的普遍不满和反抗，导致社会主义运动和社会党力量的增长。这种情况持续下去可能发生革命，毁灭美国制度。罗斯福敌视社会主义，认为社会主义最后消灭资本所有者，消灭家庭，消灭文明，与文化、宗教、和道德生活相背离。因此，他认为阶级对抗的精神十分可怕，美国只能采取依靠加强联邦行政部门权力、立法和在社会进步过程中自行克服社会弊端的方法和手段来解决上述严重的社会问题，不能进行“歇斯底里的革命” 。他说： 我们要控制藐视法律的财富，首先是防止它作恶，其次是避免如果听任不管最终引起报复性的可怕的激进主义。对所有财产和所有殷实之人的无可阻挡的进攻将敲响共和国的丧钟；而如果正派的公民允许生活腐败和邪恶的富人没有限制，没有阻拦，傲慢地主宰这个国家的命运，这种进攻势难避免。 罗斯福的根本目的在于通过政府干预，用社会改良的办法，限制垄断资本主义的恶性发展，防止因人民愤懑而引起革命。他说，并不是所有的富人因为富就恶，托拉斯因为大就坏，都有善恶之分，要区别对待。 在合法经营中积累财富的人只有在他同时也为其他人奉献巨大利益的时候，他才能积累这种财富；没有富人越富，穷人越穷的道理。现代政府决不能只考虑一部分社会成员的利益，而置其他人的处境于不顾。整个社会各阶层相互依赖。 “从长远来讲，我们要么全体上升，要么一起沉沦。如果福利的平均水平高，那么普通的工资劳动者、普通的农场主和普通的企业主也同样会富裕。如果福利的平均水平萎缩，那么这些阶级中没有哪个阶级会不受萎缩的影响。” 在克服弊端恶行、摆脱危机的各种方法中，立法和司法的稳定性和滞后性使过去曾足以管理财富的积累和分配的旧的法律和习惯无法应付大工业发展的迅速变化和复杂情况，解决由此带来的许多严重的社会问题；铁路、河流、公司经济活动的州际性又决定了各州无法管理大工业时代的经济和社会。因此，他认为不能容忍地方立法机构企图把国家事务作为地方事务来处理所引起的极度混乱；更不能容忍政府过度分权所产生的软弱无能。因为这种混乱和软弱无能可能造成由特殊的富人利益集团雇用和指使议员玩弄法律诡计，维护极端的地方和个人私利，使国家活动陷于僵局。因此，罗斯福认为变革是唯一的出路，必须通过立法甚或宪法修正案授与联邦行政部门更多的权力，实行政府干预，监督、控制和管理托拉斯大企业、州际贸易、改善工资劳动者的劳动和生活处境。 罗斯福政府的自然资源保护思想和政策正是罗斯福国家干预思想和政策的一部分。 罗斯福从小热爱自然，大量阅读各种有关自然界的书籍，在哈佛大学时受过多门自然科学课程的正规教育和训练，进行过大量的野外科学考察，又与一些自然科学家广泛交往，形成了坚实的科学思想基础。 1884年6月，来到西部达科他州，在巴特兰兹开始了两年半的牧场主生活。他一方面经营牧场，一方面重新开始野外狩猎、观察和研究动物，同时从事西部史的研究。直至1892年，他都分住于纽约和达科他并把他的观察和研究经历写成内容丰富的三部著作：《一位大牧场主的狩猎旅行》（1884）、《牧场生活与狩猎足迹》（1888）、《荒野狩猎者》（1893）。这时罗斯福不仅表现出对动物研究更加浓厚的兴趣，而且还产生了对自然荒野的无限依恋。他说，“一个仍然是真正的狩猎者应该像热爱狩猎运动一样热爱自然，否则他将失去生活在森林中的一半快乐。” 西部的生活不仅使罗斯福的感情更接近于自然，而且使他对西部干旱缺水、土地投机盛行和土地荒弃现象以及农、牧场主的疾苦有了切实的了解。以后他又潜心研究西部历史，加深了对西部的认识。 罗斯福是美国自然资源保护运动最早的开创者之一。1887年，罗斯福与自然学家乔治·B. 格林内尔共同建立布恩-克罗克特俱乐部并创办《森林与河流》刊物，努力倡导保护森林和野生动物。在罗斯福任俱乐部主席期间（1888-93），俱乐部为保护黄石国家公园，推动制定公园保护法，建立国家动物园，保护森林和野生动物做出了重大贡献。罗斯福成功地说服一些杰出人物，包括国会议员、内阁官员、军事官员、著名学者和科学家加入俱乐部，这些人有亨利·洛奇、伊利休·鲁特、约翰·莱西、弗朗西斯·G. 纽兰兹、约翰·贝兹、丹尼尔·艾利奥特、吉福德·平肖、弗朗西斯·帕克曼等等。格林内尔在罗斯福当选纽约州长时就曾评论说：“也许没有那一件事情有罗斯福建立布恩-克罗克特俱乐部对自然资源保护有那么深远的影响。” 有的史学家甚至认为，美国自然资源保护运动是由布恩-克罗克特俱乐部开创的。 这个时期罗斯福虽然已经把保护森林、河流和野生动物看作有关社会生存的问题并认识到大自然的美学价值。但是，罗斯福仍然主要是从户外狩猎活动和人类食物的角度出发考虑保护野生动物，思想中还有有害动物与有益动物的区别。 1898年1月4日向纽约州议会发表第一篇州长年度咨文，其中提出严格执行保护森林、动物和鱼法律的主张。文字尽管十分简短，但表明罗斯福在初任州长百端待举的情况下对保护自然资源的重视和决心。他上台不久就调查和改组了纽约州渔业、森林和野生动物委员会，清除缺少能力和热情以及敷衍塞责的委员，邀请吉福德·平肖到奥尔巴尼征询他关于自然资源保护的意见。 1900年1月3日，罗斯福在第二篇州长年度咨文中用了很长篇幅的文字较详细地阐述了他对渔业、森林和野生动物委员会的评价和自己的自然资源保护的政策思想。咨文论及保护森林、防止森林火灾、洪水、河流污染、土壤流失和进行水利建设、野生动物保护以及森林与水流的关系等自然资源保护的重大课题。 由州长公开宣布并详细阐述的自然资源保护政策，这在美国历史上还是第一次。 应该说，上述两篇咨文还仅限于纽约州的自然资源保护政策，而1900年11月16日还在纽约州长任内的罗斯福在“致全国水利大会的信”中则较为全面地阐述了他对全国自然资源保护的政策思想。在这封信中他主张由联邦政府领导和资助发展美国西部的水利事业；修建水库系统，保护森林，防止水土流失；改变联邦政府自然资源管理职权分散和效率低下的现状；实行专家管理等。这里，罗斯福主张对自然资源保护实行国家全面干预的政策思想已经十分明显。 1901年12月3日，罗斯福在向国会发表的第一篇总统年度咨文中用了近四分之一的篇幅阐述他的自然资源保护政策主张，发展和完善他以前的思想，基本确定了罗斯福政府自然资源保护政策的基本原则和思路。 自然资源保护政策的原则宗旨是发展、持续、公平、效率。 持续发展是目的，保护不是纯自然的绝对保留。罗斯福在总统咨文中使用了使自然资源“永存”（perpetuation）和“持续”（sustain）的词语。他说：“森林是自然水库。森林和水可能是美国最根本的内政问题。”“有了保留林地就可以增加植被，防止水土流失，防洪和保护植物群落和动物群落。”“聪明的森林保护不是把森林资源无论是林木、水还是草收回，不让它们充分地为人类的福利服务，而是相反，那就是保证更可靠的资源供给。林业的基本观念是森林的永久使用。森林保护本身不是目的；而是要增强我们国家及其工业赖以存在的持久性。”为数量正在迅速减少的更多种野生动物提供“安全避难所”；为“日益增多的想得到休息、健康和娱乐的人在我们群山的壮观森林中和百花掩映的草地上”提供“自由的露营地”。 全体人民和整个国家的共同利益、福利和幸福（“benefit”，“welfare”，“good”）是自然资源保护的最高目标和准则。“划建保留林地应该永远都是为了我们全体人民的使用和利益，而不是少数人贪婪的牺牲品。”“本届政府从一开始应该毫无怀疑地阐明它追求这一政策的目的就是为了最广泛的公共利益。”总统咨文中多次提到在自然资源保护政策的实际执行中要尽最大努力使真正的宅地农、牧场主和小矿业主获得公平使用自然资源的机会。不挫伤个人合法经营的积极性，但反对不成比例地垄断自然资源。罗斯福的总统咨文还多处提到反对浪费森林和水等自然资源，要聪明地保护和聪明地管理自然资源，重新建立高效率的政府自然资源管理机构以及持续发展的原则都体现了罗斯福后来极力倡导的自然资源保护的效率原则。 罗斯福政府的上述原则和目标并不是空洞的和虚无缥缈的口号或幻想，因为它来自于对美国社会比较清醒的分析和认识，更有精心考虑用以实现这些原则和目标的方式和方法。 首先，。联邦政府必须采取行动，政府机构的权责必须调整理顺。罗斯福指出森林保护、水利灌溉和公共土地的开垦必须由联邦政府领导进行；保留林地原来是由联邦地质勘查局勘测划建，内政部土地管理局负责管理，农业部林业处指导发展的，这就造成了责权分散混乱、管理不善和低效的情况。因此，他明确强调分散的权力必须集中到农业部林业处，相关的科学方面的研究和管理机构应该归并农业部统一领导。 其次，自然资源保护不能盲从和蛮干，必须依靠科学、由专家进行规划和领导。罗斯福反复讲要聪明地保护和聪明地管理，在讲到水库和运河的建设时明确强调必须遵循“训练有素的专家的意见”。 再次，联邦政府的行动还必须有各州政府的协作、配合和补充。对联邦政府和各州政府在保护自然资源的过程中解决问题的经验必须加以认真的研究。尤其是在土地开垦和水利灌溉方面，“这对于联邦政府与……适合接受水利灌溉的干旱州合作最终可能是必要的。” 毋庸讳言，罗斯福最初的自然资源保护政策思想尽管还有待于后来的发展与完善，但在实施前经过长期深思熟虑和集思广益，已经初步确立了比较明确的目标和切实可行的方式方法，从而形成了与国家干预思想相一致的较为系统和明确的自然资源保护政策思想。威尔逊曾评论说，西奥多·罗斯福就任总统后，既有“某种系统的思想”，又有“竭力提出和实施这些见解的十足的进取性”。
二 1 罗斯福政府的自然资源保护政策最先发端于美国政府官员和科学专家对西部开发、西部经济增长的关注和经历，更确切地说是来自于发展水利，解决西部发展最关键的干旱问题的思想主张和政策措施。美国地质勘查局水文地理总工程师弗里德里克·纽厄尔、加利福尼亚水法专家乔治·马克斯韦尔、众议员弗朗西斯·纽兰兹和罗斯福总统共同推动了联邦水利灌溉计划。 美国西部大平原地区气候干旱、河流少因而有水源的岸边土地少。在西部干旱地区实行灌溉是一项投资大、成本高、资金周转慢的事业，非私人资本和一般小农场主所能承负。因此，西部领导人要求联邦政府划拨土地给西部各州用于资助建设水库等灌溉工程。在全国水利灌溉大会的积极推动下，1894年国会通过了凯里法。但是，因水流的州际性和各州水法的矛盾，这个计划产生的作用不大，到20世纪初没有搞成几个建设项目。凯里法通过后，1894年在纽厄尔和其他美国地质勘查局官员的推动下，全国水利灌溉大会丹佛年会虽然在呼吁全国性的统一立法和行政领导问题上未能形成决议，但提出了改革和统一部分州的地方水法；废除荒地法；增加联邦政府直接的财政资助；设立一个全国委员会负责制定干旱地区土地开垦计划等四项新的主张。这些主张为以后的历届年会所坚持，形成了西部水利灌溉运动。 在这项运动中，加州水法专家马克斯韦尔起了重要作用。他认为水利灌溉事业能通过疏散城市人口解决社会问题；开发西部增加西部人口，可以扩大东部企业的市场，推动商业和工业的发展。马克斯韦尔说服了全国商会、全国企业家同盟和全国制造商协会在1898年各自年会上分别通过决议支持联邦政府资助水利灌溉工程的计划。马克斯韦尔还组织成立了全国灌溉协会，全力进行鼓动宣传，与全国水利灌溉大会一道有力地影响了公众的舆论，促使民主党和共和党把支持建设水利灌溉工程写入1900年政纲。1902年马克斯韦尔还创办了《马克斯韦尔法宝》月刊，为联邦的水利事业进行不懈的努力。 1901年12月参议员纽兰兹提出联邦土地开垦法。纽兰兹的法案遭到来自两个方面的反对：西部人反对水利工程收回各种形式可能获得的用地，小农场主想不付水费获得更多的土地；土地投机商，20世纪初主要是小投机商想利用水利工程基地地价上涨谋取暴利，反对80英亩限额；西部各州的许多政治领袖反对专家规划与管理，认为内政部选定项目和拨付款项影响各州的权利，高呼反对“独裁者”、“官僚”；认为公开的经济竞争、法院审理和国会活动可以为资源的使用者捍卫自身的利益提供更多的有利机会。 东部共和党人原来怕东部负担西部水利发展的费用，1901年春曾设法阻止了《河流与港口法》的通过。《纽兰兹法》以出售西部土地的收入建立水利发展基金，消除了东部共和党人的这种忧虑，反过来，他们又担心联邦资助西部水利灌溉会造成对东部农场主的不公平竞争，仍然试图在国会里阻止《纽兰兹法》的通过。 罗斯福深刻了解西部发展的紧迫性，因此他在继任总统后不久立即接受平肖和纽厄尔的来访，认真听取了他们关于西部水利灌溉和自然资源保护的意见。1901年12月3日发表的第一篇总统年度咨文明确指出，在于旱地区修建水利灌溉工程是必要的，而且由于工程过大，非私人企业所能承担；由于涉及州际问题，亦非单独一州所能完成。因此，由联邦政府修建灌溉工程，使西部干旱土地得到灌溉，同联邦政府在东部疏竣河道和建设港口以促进当地经济发展是同样正确的。 罗斯福加紧敦促国会采取行动，纽兰兹法案终于获得了参众两院的通过。1902年6月17日，罗斯福总统签署了这项法案，名为“联邦土地开垦法”（Federal Reclamation Act）。该法规定，从1901年7月1日起，西部和西南部16州和领地出售公有土地的收入作为一项特别基金——土地开垦基金，由联邦内政部长支配用于西部灌溉工程的勘测、修建和维护；灌溉后的土地以每英苗1．25美元的价格出售，水费另收；灌溉工程费用由受益人分10年偿还，此收入作为新的灌溉工程费用的基金；根据有关条例，土地所有者可以拥有某些灌溉设施的管理权和使用权，但水库及其保护水库的必要设施的所有权和管理权则由联邦政府保留。 根据联邦土地开垦法，农业部下设联邦士地开垦局，由有经验的和水文知识的专业人员组成，纽厄尔任局长。联邦土地开垦局在西部和西南部16州和领地全面展开工作，共收回已被占用的水利基地200多处，“完全结束了私营公用事业利益集团谋占水利基地的局面。” 在具体执行联邦土地开垦法的过程中，罗斯福政府努力克服西部州权主义者、小土地投机商和私人水利灌溉者等的干扰和院外政治的压力，解决联邦土地所有权与州水权和州际异地用水等许多错综复杂的利益冲突和矛盾，最终取得了巨大成就，产生了重大的历史影响。 迄1909年1月30日，联邦土地开垦政策基金达58 582 000美元，建设水利灌溉工程实际支付45 750 000美元。建设项目原计划可供水灌溉767 958英亩，建立12 198个农场，实际灌溉424 549英亩和7 970个农场。 迄1908年底，联邦建成和正在建设的工程30项，预算金额总计119 550 000美元。 其中以罗斯福命名的大坝（位于亚利桑那领地的菲尼克斯）在罗斯福总统1909年3月离任前胜利竣工。蓄水面积16 320英亩，库容水量1 284 000英亩英尺 。运河主干道长119英里，支流长208英里。可以发电4 400马力。 建成不到4年，就有约300万英亩土地得到灌溉，其工程浩大几乎与巴拿马运河一样。 西部，尤其是大平原地区土地的开垦，客观上减少了森林地区土地开垦的压力，有利于森林资源的保护，而且联邦灌溉计划本身也把强调保护源头和河流沿岸森林视为关键。农业重心和人口重心的不断西移，促进了整个国民经济的发展，正说明了联邦灌溉计划的巨大作用。 联邦土地开垦法是美国农业政策和资源保护政策的重大转变，它清楚地表明美国开始实行联邦政府统一管理与控制，专家规划与领导，以发展为目的的自然资源保护政策，保证了农业的长久持续发展，促进了商业和工业的发展。正如罗斯福在自传中所说：“土地开垦法对我国所做的，决不仅仅限于其物质成就。这项法案及其结果非常有助于证明联邦能够管理自己的资源、能够对这些资源实行直接的企业式控制。” 罗斯福政府在联邦政府推行土地开垦法灌溉计划的过程中，“最长久地为最大多数人谋最大的幸福”的“爱国道德”观念没有任何人敢公开反对，传颂久之，推行久之，既促进了水利灌溉事业的发展，也慢慢地改变着水权法旧有的观念。最高法院的判决词清楚地表达了这种观念的转变：保护境内河流对州所产生的利益无可争议，“但为了保护更广泛的公共福利而对这些河流提出的要求则例外，因为这种要求的目的是使这些河流更合理、更充分地使用。……我们认为，实质上岸边业主的私人财产不可能被认为有更深刻的依据。” 因此，关于水权的州法律今后就必须反对水的浪费，保证在灌溉更大面积土地的原则基础上管理水权，控制先占权，支持最广泛的公共福利政策。
2 为了推动工业迅速、持续的发展，解决人民日常生活的照明问题，减少城市空气污染和地球温室效应， 特别是节约煤炭、石油及天然气资源，罗斯福政府开始制定和实行新的电力发展政策。这就是确立公共所有权原则、制止水利电力基地的投机活动、规定特许权使用期限和征收使用费等。但是，罗斯福政府这项新政策所遇到的阻力很大，收效缓慢。 罗斯福政府新的电力政策的直接法律根据是1901年优先权法。该法规定，内政部长根据自己确定的管理条例批准水利电力建设的优先权和自行决定取消某项水利、电力建设工程的特许权利。根据该法，内政部可以批准、发放建设水库和附属设施等水利灌溉工程的许可证，但没有确立公共管理和控制的政策。 1905年国会通过权力移交法（The Transfer Act），将内政部的保留林地管辖权移交农业部林业处，并将林业处升格为林业局。根据这一法案，两部部长达成协议，由林业局批准国有森林范围内电力建设和使用的临时许可证，由内政部掌管永久所有权。这个协议对在国有森林发展水利电力事业最为重要，因为这样可以由林业局来统筹规划森林保护和电力发展事业，解决自然资源保护所需经费问题。 林业局根据上述两个法令不断加强了对国有森林范围内水利电力工业的管理，防止投机和垄断，起草了要求所有国有森林水利电力基地、电力设施使用者签字的标准协议书。该种协议书包括如下条款：①有限制条件的使用权限；②根据每项工程的需要和规模所决定的使用权期限；③工程建设合理的和确定的完成时间；④数额适度的年度使用费。1906年，平肖把上述原则写进一项批准爱迪生电力公司使用加利福尼亚国有森林水电基地的电力许可证中，试图为包括优先权和特许权的法律统一辅平道路。 私人电力公司强烈反对上述变革。他们认为，他们的水权来自州的法律，所以，联邦政府控制公共土地上流淌的水是不符合宪法的；州授与他们自由水权，联邦政府必须授与他们自由土地占有权。因此，在国有森林电力基地和设施的管理方面，私人电力公司主张实行永久租用和不收任何费用。平肖把争议提交司法部长查尔斯·波拿巴。1907年10月，波拿巴支持林业局，甚至宣布州不能控制国有森林水的使用。1908年8月，科罗拉多联邦巡回法院法官罗伯特·刘易斯也在法律上确认了许可制度。 私人电力公司还试图说服国会通过一项授予永久租用权且仅收每英亩2.50美元一次性微小费用的立法。接着，在1907- 1908年，由麻萨堵塞参议员克兰和怀俄明众议员蒙代尔提交法案。1908年2月26日，罗斯福在致国会的咨文中对此进行强烈谴责，挫败了代表私人电力公司的立法建议。尔后，波士顿、纽约、华盛顿和洛杉矶的银行家、水利电力公司经理及其司法代理人来到华盛顿与联邦政府官员进行法律辩论，平肖提出50年租期和只要不违反规定内政部长不得取消租用权的让步，试图以此实现妥协。但是，电力公司坚持克兰-蒙代尔条款，而平肖、加菲尔德和纽厄尔及其法律官员则坚决拒绝，会议虽以僵局告终,但这一结局却进一步表明了联邦政府的明确立场，维护了既定的保护政策。 1908年夏季，平肖发现一些公司利用1897年森林管理法关于准许注册占有保留林地矿地的条款，逃避水利电力基地许可制度。于是，平肖在国有森林中收回各种形式占有的水利电力基地；而在平肖的要求下，加菲尔德则收回利用1897年法未加禁止和有益于放牧为借口占有的100- 150英亩各种形式的水利电力基地。平肖还要求司法部长下令驱逐所有在1905年以前内政部部长批准占用水利电力基地的公司。塔夫脱上台后便停止实行。最后于1917年最高法院才确认了许可证和收费制度。 国有森林实行水利电力的许可制度，因其在有效地制止投机、理顺水权关系、积累再建设资金、科学规划水利电力工程的合理布局方面发挥了积极的作用，大大推进了国有森林地区水利电力事业的发展。到1909年装机发电量达250 000马力。 国有森林以外公共领地上水利电力的建设与管理完全属于内政部管辖的职权范围。1907年3月4日加菲尔德出任部长以前，内政部在公共领地实行毫无限制的优先权。司法部长波拿巴判定1901年法仅适用于国有森林而不适用其他公共领地。为了改变了这种政策，罗斯福总统任命加菲尔德为内部长，提升平肖的法律助手乔治·伍德拉夫为司法部助理，分管内政部的法律事务。加菲尔德上任后把林业局的许可证制度推广到所有公共土地，而伍德拉夫则为此进行了大量的法律解释和辩护。根据联邦土地开垦局的建议，加菲尔德收回总数为3 928 780英亩土地。 加菲尔德的工作因塔夫脱上台执政而终止，理查德·巴林杰任部长后反其道而行之，甚至返还收回的一些土地，直到1920年水利电力法才确立了所有公共土地上的水利电力的公共管理原则。 罗斯福政府共收回29条可航行河流并对这些河流的电力建设和使用进行收费，仅在1908年年内就出售电力3 243马力，收费5 602美元。到1910年3月收费的公共水域面积达1 300 000英亩，私人水域面积200 000英亩。塔夫脱当选总统后继续执行了这一政策，又收回97条河流。 1920年国会通过水利电力法，改变了个别工程单独立法方式，从根本上接受了罗斯福政府航道水利电力建设的公共管理政策。
3 19世纪末期，美国地质勘查局的科学家和工程师就开始用新的科学观点来对待水利发展。他们把河水作为降雨、蒸发、渗透、径流和河流循环系统的一部分来加以勘查和研究，而不仅仅作为航行水量来测量和考察；他们不仅注意水的物理运动，还研究沉积物质和水矿质。他们认为水各种可能的使用可以为人类带来更大的利益，提出美国江河流域水利综合发展与规划的思想。 水利综合发展的思想最开始在联邦土地开垦政策中模糊地表现出来。土地开垦局建设灌溉水坝并开始意识到把水利电力生产与灌溉蓄水结合起来的可能性，在第一个水坝上就进行了水利电力的建设。林业局在国有森林、内政部在公共土地收回水利电力基地，实行规划建设和许可制度都对罗斯福政府的水利电力发展规划提供了最基本的经验。 1895年后的一些年里，商人、工业家、托运货主与社区结合推动航道治理的运动。他们提出由联邦拨款修建和治理芝加哥经伊利诺伊和密西西比河到墨西哥湾的航道，加深密西西比河下游和密苏里河航道，改良阿肯色和哥伦比亚河。因以西奥多·伯顿为主席的众议院河流与港口委员会和陆军工程兵团的反对而受挫。1901年各地民间的内河航道组织联合成立全国河流与港口大会（The National Rivers and Harbors Congress）。经过几年断断续续的斗争，1906年,它成为全国内河航道发展计划最强有力的推动者。它的成员要求每年增加河流发展拨款5 000万美元。1908年12月，河流与港口大会要求政府发行5亿水利发展债券，成立一个委员会勘查、研究和规划新的建设项目，撤消陆军工程兵团，由民用公共工程部门代行其职权。 大湖区-墨西哥湾深水航道协会（The Lakes-to-the-Gulf Deep Waterway Association）由密西西比河和伊利诺伊河流域的制造商、批发商和零售商组成，要求建设芝加哥至新奥尔良的14英尺深水航道，表达了整个密西西河流域的愿望和贸易与经济增长的要求。圣路易斯企业家同盟和拉丁美洲俱乐部也都积极推动大湖区一墨西哥湾深水航道的建设。 发展内河航道的运动与水文地理学家和工程师们不断扩大的水利发展视野相得益彰，也为水利综合发展思想与政策的形成提供了动力和机遇。在纽厄尔、平肖和加菲尔德发展和管理水利电力的实践基础上，麦克基、莱顿和纽兰兹明确提出了水利综合发展的思想和政策。 W.J.麦克基是当时美国著名的地质学家、人类学家和哲学家。1877－1881年期间，他曾对艾奥瓦北部地区进行广泛的地质和地形勘查。1904－1905年任全国地理学会主席。曾任联邦人种署的助理。他经常向罗斯福提出建议、参与制定政策和组织会议，成为自然资源保护的主要理论家。1907年2月，麦克基发表文章指出：每一条河流都是一个相互联系的体系，它的各个部分互相依赖、相互控制。水利工程建设应使水利在这种关系中得到综合治理和利用，于此，工程师应与地质学家密切合作。 麦克基确定自己的水利综合发展思想后，努力与全国各航运组织与政府领导人交换意见，说服全国河流与港口大会邀请纽厄尔就水利灌溉与水利电力事业发展在年会上发言，并与深水航道委员会主席威廉·卡瓦诺研究讨论，要求由罗斯福总统任命一个委员会勘查河流和探讨水利综合发展的可能性并制定计划。1907年1月与平肖讨论了河流航运、发展电力、清淤、控制洪水、水利灌溉和设立内河航道委员会的计划。2月他向罗斯福总统准确地表述了自己水利综合发展的意见，提请总统建立内河航道委员会。3月14日，罗斯福正式任命内河航道委员会。 罗斯福总统在任命书信中明确指出内河航道委员会的目的： “越来越清楚，我们的河流应该作为巨大的自然资源来加以考虑和保护。用来控制我们航道的工程设计常常总是为单一目的而设计，诸如改进航运、发展电力，灌溉干旱土地，防止洪水侵害低洼地，或为家庭和工业供水，……把地方工程和内河水的使用结合进一个全面综合的规划、为整个国家谋利益的时候已经到来。这样的规划应该考虑和包括所有可以放进这个规划的河流的全部用途，并且应集中和协调所有用水者的见解。”。 1907年4月，内河航道委员会成立后立即开始对密西西比河的航运、防洪和哥伦比亚河等其他河流的水力电力发展与航运以及森林保护与河流关系等等问题进行实地勘查、咨询，罗斯福总统也亲自视察密西西比河。10月4日，在孟菲斯深水航道大会上发表讲话指出： “计划和有序的发展对最佳地利用自然资源是根本必要的，而且对最佳地利用内河航道比对其他任何什么都重要。……很显然，紧迫需要的是一个最有远见和综合的规划，这个规划不仅包括航运，不仅包括水利灌溉，而且要把我们的内河航道作为－个整体来考虑，涉及内河航道可能有的各种用途。此种规划的主要动机应该不仅是从合众国这些河流最充分地获取利益而且要使它们能最持久地为整个国家服务。” 1908年2月3日，经过紧张工作，内航委把水利综合发展报告提交总统，2月28日，罗斯福总统送呈国会并附咨文。起了重要作用。美国地质勘查局水文地理总工程师马歇尔·莱顿领导设计了内航委水利综合发展报告的六大工程的具体规划，其中莱顿亲自起草的俄亥俄河流域综合规划，包括蓄积整个流域洪水的100个水库，可以防洪、发电和航运。莱顿主张由联邦政府财政支持全部规划的项目。整个规划，尤其是墨西哥湾至大湖区的航道规划与巴拿马运河规划相联系，目的在于扩大美国与世界的贸易。内航委在报告中还特别要求由一个单独机构来协调水资源的管理。罗斯福在关于报告的咨文中要求国会批准设立一个有能力的专门机构来“贯彻综合发展政策，执行和扩大这个规划”，“充分利用河流、实施有远见的河流发展” 罗斯福政府的水利综合发展计划经过长期的争论，1908年5月16日法案在众议院以226票对2票获得通过，但却被参议院否决，在罗斯福任期内还是悬而未决。主要原因是美国的地区利益矛盾冲突，这种冲突通过选区政治集中地在国会反映出来，许多议员还没有看到远景可能给自己州带来的福利，而国会则习惯于通过选票和国会辩论的方式来维护自身的权威，对专家规划、大权旁落、行政部门权力增长颇为顾忌。陆军工程兵团主管航运工程是由国会授予的权力，它既反对另设委员会，又反对综合发展，因为两者都会使它丧失既得权利。 但是，1911--1912年，罗斯福政府的水利综合发展政策在协调管理的基础上又得到重新考虑和采用。内航委的水利综合发展规划为后来爱达荷州的阿罗罗克水坝、科罗拉多河上的胡佛水坝、哥伦比亚河上的大库利水坝以及田纳西河域的一系列工程管理原则到具体规划奠定了坚实的基础。
4 如前所述，T. 罗斯福政府认为，森林可以蓄水防洪、防止水土流失、增加植被、净化空气、保护动植物群落，为人类提供休息、健康及娱乐的场所，“森林和水可能是美国最根本的内政问题”。要聪明保护和科学管理森林，要特别重视保护河流两岸和源头的森林，让它充分地为人类的福利服务，增强国家及其工业赖以存在基础的持久性。 所以，T. 罗斯福政府敦促国会通过了1905年权利移交法，授权林业局全权负责保留林地的科学规划与管理。1905年7月1日，农业部长批准并刊行了平肖提交的国有森林管理规章，《国有森林的使用》（又名《使用手册》）。该手册规定，国有森林的林木、水源、牧场、矿藏和其它资源实行有偿的适当开放，鼓励合法改善环境、发展资源和企业开发。国有森林的目的是为国内工业保存永久的木材供应，防止摧毁控制水流的林业植被，防止森林和牧场使用的不公平竞争。森林资源使用收费用于保护森林资源。国有森林由政府出资进行巡逻和保护。林业官员必须遵守和执行森林保护的规章和制度，绝不容许牺牲国有森林的长久利益而满足个人眼前的利益。林业官员必须详尽、热情地回答有关林业问题的询问，鼓励和支持合法企业；本规章不以惩罚为目的，但肆意违犯森林保护规章和国会具体法令者可处以罚款和监禁。手册还规定开放森林可耕地，最高限额40英亩，以便小农场主获得谋生土地。 林业局建立了林业科学专业管理队伍、实验站和国有森林的管理体系，进行林学知识和林业政策的普及教育。尤其是在第二任期内，T. 罗斯福总统发布了300多项行政命令，新建和扩建国有森林，使国有森林数目由原来的41个增至149个，面积由46 153 619英亩增至1.5亿英亩。 基本实现了预期的目标。而1998年美国国有森林156个，面积为1.91亿英亩，仅比罗斯福总统任职期满时增加4100万英亩 。
5 19世纪末，西部形成了地域广大的“牧畜王国”。这个牧畜王国是建立在公共土地免费开放和游牧基础的，国会从来没有制定管理牧场的立法，形成了放任自流的无政府状态。为了抢占牧场，牧场主彼此毁坏围栅，甚至诉诸暴力，屠杀对方牲畜，谋害对方牧场主。这种缺少法律制度的状况造成的只能是一片混乱、痛苦和破坏。为争抢牧场，牧场主在小草还未成熟结籽前就超前放牧，而且为谋取最大利润还过度放牧，造成草场急剧退化，可放牧牧场数量和面积锐减。1886年—1887年冬春之交，当严寒来临时，成千上万头牲畜便冻馁而死，大批牧场主因而破产。罗斯福政府采取积极慎重的态度推行租借制。1901年，首先在农业部设立了种植业局，1903年由农业部首席植物学家弗里德里克·V. 科维尔领导种植业局在亚利桑那州南部建立圣丽塔牧场保留地实验站，专门研究牧草生长规律，进行种植，看护和管理实验，有几个州与联邦政府密切合作也进行了这方面的研究工作，取得改善牧场状况的经验。这就是必须通过严格的管理控制放牧的牲畜数量；适合牧草生长，必须定时放牧；租借制是一种有效的管理方法。1903年以后，公共土地委员会制定公共土地牧场政策时主要依靠科维尔的牧场调查和建议。罗斯福要求牧场租借制管理要达到三个目的：保护和保存牧场；通过注意保护和改良牧场来造就永久性良好牧畜业；保证移民和家庭使用牧场所享有的优先权不受干扰。 1905年，平肖在《森林使用手册》中明确写道：“林业局将允许像适当注意和保护森林及水源一样充分地使用国有森林的牧草。尽所有努力支持牧畜业主把牲畜满意地分放到牧场，以求公民较大的和解，减少牲畜不必要运动时践踏造成的牧草浪费，做到聪明地使用牧场以期永久获益。另一方面，林业局希望牧场主能充分和最真诚地合作，执行管理条例”。 国有森林有偿放牧的管理计划得到了司法部长的全力支持，赢得了胜利，1906年1月第一次开始收费。五年后最高法院判定有偿放牧所履行的行政权力是适当的。 1903年罗斯福总统特别任命了怀俄明前州长W·A.理查兹、纽厄尔和平肖等人组成“公共土地委员会”，负责研究和制定公共土地牧场租借制计划。公共土地委员会一方面听取各州的意见，参加过西部牧场主协会历届大会，包括争吵最激烈的波特兰大会（1904年1月）和丹佛大会（1904年8月）；另一方面派科维尔对北太平洋铁路公司、得克萨斯和怀俄明两州实行的牧场租借制进行考察，最后确定了公共土地进行分类放牧和严格管理的租借制计划。大牧牛公司满心欢迎，极力要求全面实行租借制，而农场主、小牧场主、水利灌溉倡导者和西部社区及州建设的推动者则极力反对。各方面利益冲突集中在国会表现出来，经过几年的争论，1904年国会通过了一个妥协案，即金凯德法，批准在内布拉斯加州西部把宅地出售面积扩大为640英亩。牧牛场主认为这是自已的失败，继续进行国会院外活动，向罗斯福政府提出呼吁。罗斯福认为西部有些土地做为宅地不可能获利，不如租让给牧场主圈围起来当牧场。1905和1907年，罗斯福两次要求国会支持公共土地牧场租借制计划，都遭失败，直到1916年国会才批准把640英亩宅地法推广到西部所有各州，到1934年终于批准公共土地牧场租借制，根本改变了牧场过度放牧、生态环境严重恶化的情况。
6 罗斯福继任总统时，美国已建立了黄石、约塞米蒂、红杉、格兰特将军和圣雷尼尔等五个国家公园。为了进一步科学地、稳妥地推进这方面的工作，1903年3月1-14日，罗斯福邀请自然学家约翰·伯勒斯一起游览黄石国家公园，15-18日，罗斯福又与缪尔在约塞米蒂国家公园进行为期4天的考察，并坐在篝火旁彻夜长谈。此后，罗斯福与伯勒斯过从甚密，与缪尔也志趣相投，彼此影响，取得了基本共识。这在1903年4月24日黄石国家公园大门通道奠基仪式上罗斯福的致词中得到了反映。他说： “就我所知，黄石国家公园在世界上是独一无二的，在文明国家的任何地方都找不到确实如此美丽的地方向所有游人开放，在这里不仅保存了山野风光，而且野生动物也都被精心地保护下来，唯一的变化是这些野生动物已经被那么精心保护起来以至显得十分惊人的温顺。这种伟大的自然场所是为全体人民创立和保存的，对国家是一份功劳。” 同月在大峡谷他又向听众致词说： “在大峡谷，亚利桑那有一个自然奇观，这种奇观是全世界其他地方所无与伦比的。我想为了你们自己的利益，为了我们国家的利益，要求你们做一件与大峡谷有关的事情，那就是保护这一伟大自然奇观的本来面目。我希望你们不要搞任何建筑，诸如避署别墅、旅馆或其他什么，毁损大峡谷这一奇观的雄伟、壮观、荒野和美丽。” 在罗斯福总统敦促下，美国国会在他任期内又通过法令增加了火山口湖、普拉特、风洞、萨利希尔、弗德台地等五个国家公园，面积273 577英亩，用于保护自然景观、印第安人文化景观、矿泉和野生动物。在御任10年后的1919年，罗斯福一直努力要建立大峡谷国家公园的愿望得以实现。 罗斯福总统在创建国家公园的过程中，还有两项重大的开创性成就： 1906年6月8日，他敦促国会通过古迹法或称国家纪念地法。该法授权总统“通过公告宣布合众国政府所有或控制的土地上的历史文献、历史建筑和史前建筑以及产生历史和科学兴趣的其他对象为国家纪念物或纪念地。”根据这项法令，罗斯福在离任前三年的时间里创立了18个国家纪念地。其中魔塔高达865英尺的火山岩柱、加州缪尔森林保存下来的高大杉松、新墨西哥的石化林和亚利桑那的大峡谷都是世界罕见的自然奇观。 罗斯福还通过行政命令创建国家野生动物保护区。罗斯福还在纽约州州长任内就努力倡导通过立法确定捕猎期以利于野生动物的繁衍和生长，禁止用鸟类的羽毛来装饰服装。继任总统后，他一方面继续反对肆意捕杀野生动物，另一方面采取全国性的措施用以恢复和保护野生动物生活的生态环境。美国第一个野生动物保护区是加利福尼亚州于1870年建立的，此后没有后续行动。20世纪初年，由于一些捕猎美丽羽毛鸟类的人大肆捕杀，佛罗里达佩利肯岛上的白鹭、朱鹭和阔嘴鸭及其他有色鸟类面临将被捕杀净尽的危机，美国一些鸟类学家坚决主张加以保护，1903年3月14日罗斯福采纳著名鸟类学家弗兰克·M. 查普曼的建议，建立佩利肯国家野生动物保护区。这是美国也是世界历史上第一个国家野生动物保护区。1903年3月14日至1909年3月4日，罗斯福政府共创立了51个国家野生动物保护区，分布于从墨西哥湾到北达科他、俄勒冈和加利福尼亚，甚至到波多黎各、阿拉斯加和夏威夷等各地；保护了笑鸥、黑色撇水鸟、褐色鹈鹕，随季节迁移的水禽、燕鸥、海鸥、海燕、鸬鹚等大量珍稀鸟类以及其他野生动物。在建立野生动物保护区的过程中，罗斯福政府除强调保护森林外，还明确强调保护沼泽，用以恢复和保护完整的生态环境。现在国家野生动物保护区已发展为420个，面积达400万英亩，还不包括州、地方和个人建立的保护区 。这些野生动物保护区对美国保护生态环境发挥了重大作用，成为美国生态环境教育的好场所，使美国人民得以不断巩固资源保护和环境保护的思想。
7 美国历史上处理公共土地或联邦领地的国会立法和政府政策就是尽快把土地处理给个人，也就是土地私有化。这种政策的目的仅仅在于加速开发而不是由联邦政府统一规划，有序发展。罗斯福政府根据时代发展需要，在开展水利灌溉、森林管理和牧场使用等一系列自然资源保护过程中，通过公共土地委员会逐渐把西部公共土地问题作为一个整体来加以研究和思考，确立了两个处理公共土地问题的新观念： 1. 公共土地属于公共所有，即土地的公共所有权，使用这种权利必须是有偿使用 2. 通过联邦政府对公共土地的统一规划和有序利用，达到合理、高效和最充分的发展。 平肖对这种新观念的产生过程有过清楚的说明，他说：“因为注意力转向林业和水利灌溉，一种公共土地的新观念或者更明确的说，公共土地问题作为一个合而为一的问题的新观念便同时产生出来，而且这种新观念对整个国家的重要性正逐渐得到充分的认识。我们正开始看到这个整体各个部分，诸如公共土地上的水利灌溉、林业和牧业的相互依赖性，看到公共领地各类资源最佳利用的普遍问题，看到知识正在成为行动的准则，而永久居住的观念是这一准则的基础。” 简而言之，土地是各种自然资源相互依赖的载体和媒体，要把各种资源联系起来作为一个统一的土地问题来加以处理，按科学规律最佳地利用土地，增强土地的可居住性。 如前所述，早在1901年第一篇总统年度咨文中，罗斯福总统就已根据自然生态本身的规律明确阐述了自然资源保护科学、有序的原则。这种思想付诸实践的进程最终必然把各种资源联系起来作为公共土地一个统一整体来统一规划、利用和保护。1903年10月2日，罗斯福任命了公共土地委员会，其任务是：“报告现行土地法的情况、实施及其效果，对实现把公共土地尽最大可能处理给实际定居者所需要的变革提出建议并保证公共土地各种资源最充分，最有效和最持久地使用。” 根据罗斯福总统的要求，公共土地委员会不仅查找和添补法律漏洞，而且制定新法律以促进有序发展的。他们关心的不简单是谁获得了土地，而是获得土地的方式是帮助还是阻碍自然资源的聪明使用；他们主张公共土地的公有权，但更注意的是把它当成达到实现合理、有效、最大限度发展的手段。为此，公共土地委员会做了一些很有意义的实际工作。 首先是进行公共土地资源的普查和分类。土地分类至关重要，因为经过充分考察，搞清土地的不同价值，才可能达到最有效的利用自然资源。林业局把国有森林分为水域、木材生产区、牧场和野生动物保护区等四个类别。公共土地委员会根据放牧的要求，把公共土地分为农业和牧业两种土地。1905年后，罗斯福政府进行了更为系统的分类，把公共领地的资源又另外分出水电基地、煤炭、石油和磷酸盐保留地等。1908年又在联邦地质勘查局内设立土地分类委员会，继续进行土地资源的调查分类研究，为政府的资源决策提供依据。 其次，公共土地委员会根据土地分类大致确定了土地资源使用优先权的次序。在国有森林中，家庭用水先于水利灌溉和电力发展；通行权优于公共土地，也优于森林。在农业用地上，宅地使用优于放牧；有偿使用和拥有少量牲畜的小农场主放牧优先。 第三，高效率的发展要求制定详细的管理规定，要确定公共土地使用的限制性条件，履行许可手续，鼓励尽快实行有偿使用，以防止土地投机和资源的垄断，促进经济迅速发展。 第四，要求革新行政，任用专家而不是任用政治官员来负责土地资源的利用与发展计划，由政府统一领导自然资源保护的工作。1903年以后，罗斯福任命科学工作程序委员会、各部工作程序委员会和内政委员会，研究行政机构改革，提高工作效率；任命内河航道委员会、公共土地委员会、自然资源保护委员会和乡村生活委员会，推进自然资源保护和社会进步。在平肖的建议下，罗斯福曾在1905年权力移交法中要求国会批准把联邦地质勘查局、国会土地总局、印第安人事务局和所有国家公园和国有森林管理部门全部归并到农业部，但未得到国会的批准。在这种情况下，罗斯福一方面倚重于平肖领导的林业局和公共土地委员会，另一方面在人事任命上力求协调农业部和内政部两个主管部门的工作。从1903年起他任命了大批科学专家自愿者充实自然资源保护的领导部门，1907年又任命詹姆斯·R.加菲尔德为内政部长，统一主管领导的意见和步调。公共土地委员会在推进各主管部门协调工作、保护自然资源的工作方面也发挥了一定的积极作用。 8 罗斯福政府在把公共土地作为自然资源的一种综合体系加以调查研究、进行利用与保护决策的过程中，发现联邦土地法对煤田产生了同样严重的弊端。1873年前，许多土地投机商利用联邦土地法对农业用地和煤田不加区分、遂利用宅地法骗取大量矿地。1873年国会通过煤矿法，将煤田与一般土地区分开；规定距离铁路15英里以内的已知煤田，其售价“每英亩不少于20美元，距离铁路15英里以外的已知煤田，其售价“每英亩不少于10美元”；单独一人最多只能获得160英亩，但由一个4人组成的协会可获最高限额640英亩。 尽管法律有了明确规定，但是，1873-1906年间土地总局一直享有对这项法律的解释权，它把“不少于”解释为“不多于”。结果有50万英亩公有煤田以每英亩10或20美元的价格转到个人手里，而不考虑煤矿藏的实际价值，以致造成利用宅地法进行土地诈骗和投机愈演愈烈，到1906年又有1亿英亩煤田被当做农业用地转手到了土地投机商手里，他们廉价得到的煤田转手被按市场价格高价售出。 这样廉价出售煤田的方式促使人们一意追求富矿和新矿而不愿费力开采旧矿，结果造成极大的浪费。 为了改变这种情况，罗斯福政府把公共土地委员会对牧场分类的方法应用于煤田的管理，依靠地质勘查局和后来设立的土地分类委员会进行煤田实际储藏的勘查和价值的评估，然后按照市场价格出售。罗斯福总统按地质勘查局长查尔斯·D. 沃尔科特的建议，在起草必要法律的同时首先采取行政手段，推行煤矿新政策。1906年6月29日命令内政部长决定凡属应该由政府勘查的煤田，立即宣布临时收回。于是，内政部收回大约有5 000万英亩土地，用来等待勘查和分类。 到1909年11月1日，联邦政府内政部共收回79 650 002英亩煤田。 到1907年3月已经确定了2 800万英亩收回的含煤量低、不足开采的土地而放归他用。1908年土地分类委员会进一步主张把含煤量低、立即开采经济价值不高的土地作为农业用地来处理，严禁开采。在罗斯福政府积极敦促下，1909年3月3日，国会通过了蒙代尔法，允许土地申请人在同意把地下权利留给联邦政府的情况下，获得煤矿基地作为农业用地。 罗斯福政府试图确定煤田公共所有权，实行征收吨矿税的租借制。查尔斯·海斯认为：实行煤田租借制可以根据煤田面积和地点确定适当的开采规模；租借制规定的条件可以保证正确的开采程序，防止浪费；根据每吨煤收缴开矿税来确定年度最低开采量可以防止投机商把持煤田待价而沽的情况，确定租借期限可以方便租赁者续签租借手续，增加收益；政府保留公共煤田所有权可用以平衡煤价，防止私人竞争操纵市场；规定煤的最高售价可以使人民在合理的价格内购买和使用煤炭，煤田租赁者可以获得合理投资回报；政府可以根据国家的长远利益需要在必要的时候，通过立法禁止煤炭出口。1906年12月17日，罗斯福就煤矿租借制向国会提出特别咨文，他说：“国家为了加强公众的利益，应该保持对原料资源的所有权和对其发展的监督权。” 但未被参议院采纳。众议院有人谴责这一提案是：“危险的社会主义的、家长式的和中央集权的”措施。罗斯福本人则千方百计促使国会通过煤田租借制法，但该法案最后还是被否决了。 在无法获得国会立法后，罗斯福总统便采取行政手段提高煤田价格。在他的指示下，地质勘查局根据矿产质量、可开采条件进行分类后，评估煤田价值，确定既可以促进煤矿业发展又可以防止投机的适当价格。截止1909年7月1日，地质勘查局共评估了742 573英亩煤田， 由内政部公开出售。 在查尔斯·海斯的倡导下，罗斯福政府主张大力开发水利电力，减少煤碳和石油使用量，逐步禁止出口，以保存有限资源。接受地质勘查局建议，1907年8月，加菲尔德宣布收回加利福尼亚大面积的石油矿藏区、取消农业用地注册。经过勘查和分类，有些土地重新恢复农业用地，而把石油矿藏区确定为国家石油保留地，要求国会制定租借制法以便进行管理。在罗斯福政府影响下，塔夫脱和威尔逊两任政府延续了石油保留地政策，到1916年为止又创立了50个石油保留地，面积为5 587 000英亩。 1920年矿业法确定了包括石油在内的所有矿地租借制。 查尔斯·海斯还发现很多磷酸盐矿主把磷酸盐矿土大量船运到国外出售，认为迟早有一天美国会出现此种肥料的短缺。1908年12月10日，罗斯福根据查尔斯·海斯的建议，收回大量磷酸盐矿地，建立保留地。以后又陆续在犹他、怀俄明、蒙大拿、爱达荷等州收回此类矿地，仍由地质勘查局进行勘查、分类和价值评估。到1916年7月1日为止，共评估6 947 897英亩收回的磷酸盐矿地。
三 1907年3月，纽厄尔向内河航道委员会建议于是年冬召开全国自然资源保护大会。10月4日，麦克基用书面的形式向总统提交了内河航道委员会的建议方案，说明了召开自然资源保护州长大会的理由，其中说： “迄今为止，我们国家对自然资源使用的政策都几乎是无所限制的政策，其奢侈的程度超过历史上的任何其他国家；组成联邦的各州同联邦一样一直采取同样的政策。随之便有三个后果：第一、自然资源经历了前所未有的消耗；第二、这些资源的消耗达到如下的程度：我们可资利用的大块公共土地变成大地产和公司财产，我们的森林被消耗殆尽，使得森林产品价格成倍上涨，我们的煤和矿砂减少，不得不提高价格；第三、为私人垄断所提供的独一无二的机会达到了使联邦和各州政府不得不制定法律来保护人民的利益。” 当天，罗斯福总统在孟菲斯迅速作出召开全国自然资源保护州长大会的决定，并宣布说：“这应该是我们历史上最重要的聚会，因为没有哪次会议考虑过如此重大的问题。” 1908年5月13-15日，罗斯福在白宫亲自主持召开了美国第一次全国性的自然资源保护大会，应邀参加的有各州州长、参众两院代表、最高法院法官、联邦政府内阁成员、70多位有关的民间团体的代表、专家学者，还有4位公民代表，其中有民主党领袖布赖恩、工会领导人米切尔、企业主代表希尔和卡内基等人。 罗斯福在亲自起草的开幕词中强调指出，自然资源保护至关重要，因为美国在过去一个半世纪里自然资源的浪费速度之快已使美国人民面临资源耗尽的危险；各种资源的保护与利用应该加以综合规划，于此，联邦与各州必须合作；资源的有效使用是一个爱国的道德问题，必须保护林木、保护能确保国家持续和安全的生态系统。最后，罗斯福强调说： “我们正在承认我们过去从未承认的国家在自然资源这个根本问题上保护国家未来的权利。过去，我们一直认可个人为了自已的利益损坏合众国未来的权利。变革的时候已经到来。作为一个民族，……我们最重要的权力和义务就是去保护我们自己和我们的后代，反对浪费自然资源的发展，而不管这种浪费是由实际摧毁这些资源引起还是使这些资源今后无法发展。” 大会经过争论最后一致通过了由路易斯安纳州长牛顿·布兰查德等五位州长共同起草的《自然资源保护州长宣言》。 大会一致认为：自然资源是国家永久繁荣的根本基础，要把自然资源看做是用来建设和促进美国人民舒适、繁荣和幸福社会的一种遗产，不能浪费，降低品质，更不能毁灭。美国已经出现资源耗竭的危险。因此，“自然资源是一个十分重要的课题，应该引起国家、各州和人民真诚合作、不懈关注。” 大会一致认定了自然资源保护的目标：防止水土流失；通过水利灌溉开垦干旱和半干旱地区的土地；永久保存调节河流、支持工业发展、保持土壤肥力和提高土地生产能力的森林；保存丰富的矿藏供长久使用；保持和增强国家的美丽、卫生和可居住性；国家财富之源为人民的利益而存在，因此，不能容忍垄断。 如何才能实现上述目标，大会认为总统召开这次自然资源保护大会，警告已经出现的资源浪费和耗竭，寻求通过联邦与各州合作治理这些问题，是明智的和富有远见的。独立的各州在使用自然资源的过程中相互依赖，具有共同的利益、责任和义务。联邦政府各部门之间、州政府各部门之间要充分合作，联邦政府与州政府之间也要全面合作。以后还要召开州长会议，进一步考虑和探讨自然资源保护的问题和解决的方法。大会特别提出要对国土资源进行勘察，以提供保护与发展的基本依据。 宣言以“让我们保护我们繁荣的基础”结尾，昭示着美国自然资源保护的宗旨。 白宫会议是美国自然资源保护史上的一个里程碑，它决定了国家自然资源保护和长久发展的根本大计，使联邦政府的自然资源保护政策获得了美国人民普遍的理解和广泛支持，自然资源保护运动进入高潮。从此，自然资源保护成为美国国家发展的一项十分重要的主题。 根据会议的建议，总统于1908年6月8日任命和创建了全国自然资源保护委员会，由49位知名人士组成，其中三分之一是政治家，三分之一是实业家，三分之一是科学家，由平肖担任委员会主席。委员会分为矿藏、河流、森林、土地四个组。全国自然资源保护委员会成立之后，各州迅速任命组建本州的自然资源保护委员会，讨论、制定州的保护政策和贯彻、执行联邦的保护政策。到1909年12月已有41个州建立了州自然资源保护委员会。1909年夏还形成了以哈佛大学校长埃利奥特为主席的全国自然资源保护协会，作为宣传和教育的一个中心。 全国自然资源保护委员会根据白宫会议宣言的要求，进行自然资源的清查。1908年6月19日，全国自然资源保护委员会执委会在芝加哥召开第一次会议。会议指出，迄今为止，我们作为一个国家，对于遗留给我们的财富只是轻率的使用，而从未问问这笔财富的数量以及它能延续多久。
因此，一项重要的任务就是对全国的自然资源进行一次总清查。 在国会没有拨款的情况下，该委员会靠个人捐款和委员们的无偿劳动，在6个月里完成了工程浩大的全国自然资源清查工作，1909年1月呈交总统一份调查报告。这份报告后来汇集成三卷本的资料出版刊行。这是美国第一份全国性的有关自然资源状况的完整报告。尽管它还不十分精确，但在估价美国自然资源方面是一个巨大的进步，为以后的科学研究、自然资源的合理利用与保护、进行科学决策提供了十分重要的依据，也为世界各国建立了一个范例，被许多国家所仿效。 平肖对白宫州长大会做过高度评价，说它是美国在并非匮乏与萧条而是普遍充足与富裕的时候富有远见卓识的典范。如果它的政策和精神为世界各国人民所理解和普遍接受，就会为世界和平提供一个坚实的基础。 这并不是溢美之词。 全国自然资源保护大会后，平肖于1908年6月向罗斯福建议召开北美自然资源保护大会，认为不仅会议本身作用巨大，而且能促使世界各国自然资源保护大会的召开。罗斯福立即接受了这一建议。 1908年12月24日，罗斯福总统在给加拿大总督洛德·格雷的信中说： “显然，自然资源不受把国家与国家分开的边界线所限制，显然有必要保护广泛存在于这个大陆上的自然资源。我有幸建议召开的这次会议的目的是讨论有关自然资源保护方面的相互利益，在这个重大领域里详尽考虑制定一个适于增进有关各国福利的总规划的可行性。” 加拿大总督和墨西哥总统愉快地接受了邀请。在回信中，加拿大总督说：“平肖，我希望加拿大不会忘记你向我们发出的用我们的共识解决我们共同的问题，谋求我们共同的利益的呼吁。” 1909年2月18-23日，罗斯福在白宫外交厅主持召开了北美自然资源保护大会。罗斯福总统在开幕词高度评价了会议的重要意义。他说： “我相信今天你们所发动这场运动对这半球是极其重要的，也可能对世界大多数国家具有极其重要的意义。” 大会于2月23日一致通过了《北美自然资源保护大会原则宣言》。大会一致认为： 各国的相互利益和各自的福利都依赖于自然资源，保护自然资源是每一个国家持续繁荣的必要条件。自然资源不受国界的限制，各国要在不干涉他国主权的基础上，采取一致的行动，制定相同的措施，保护自然资源，加强已有的善意，信赖和相互尊重的纽带。 人类保护和控制作为生活和福利保障的自然资源，包括地表的水和土壤，地下的矿藏，地上的森林等等的权利和义务是天赋的，永久的和不可废除的。应该为人类的利益进行发展和使用，为人民的未来进行保护。作为生活必需的自然资源应该被看成公共财富，所有权服从于公共义务，要采取尽可能有效的措施防止垄断。 自然资源保护目的是强有力地提高各国的效率，要达到这个目标，保护和改进公共卫生是第一重要的。各国要采取立法手段防止污水、肥料以及化学物品造成的水流污染和对人民健康及对动植物生长的危害。 森林是人类文明和公共福利必不可少的，对于保护水源、控制洪水、均衡水流、保护土壤、改善气候十分重要。无论公共森林和私人森林都必须有效保护和聪明的使用。清查森林储备，实行森林巡逻警戒，制定法律，防止森林火灾。合理收税，鼓励快速造林，更好地适应建设需要，为建筑业和制造业提供原料，促进地球的可居住性。木材的采伐应该在水利灌溉的制度下进行，保护森林是公众的需要和义务。 水是一种主要资源。家庭用水、城市供应、灌溉、航运和发电都是相互关联的公共用水，应由政府适当控制。家庭用水和城市供水优先，发展航运和电力，节约煤铁等资源。所有水流必须为公共绝对所有和控制，政府特许使用需要定期付费，政府有权在规定期限内调整收费额度，防止不适当地利用和勒索。公共福利需要的建设可以由政府授权征用私人水利使用权。灌溉排涝，提高土地的生产能力。各国政府要控制水源，公平分配和使用蓄水。 土地是能生产供养人民的物品和构成社会文明基础的基本资源，一方面要采取合理耕作轮种，选播优良品种，推广科学和实用的农业知识，提高农作物产量。
另一方面，把公共土地和私人过多的土地处理给真正的定居谋生者，保证他们成为良好的公民。要通过政府合作、展期收税或其他适当手段鼓励建设基本工程。 矿产资源是工业进步的主要基础，使用和保护矿产资源对公共福利至关重要。矿产燃料在现代文明中起着不可替代的作用，要通过租借制限制和管理使用，防止浪费、垄断和投机，保障在合理价格下的社会供给。地表权与地下矿产权要区别处理，在实行政府控制矿产的同时，允许地面最大限度的利用。矿井要科学地严格管理，保障矿工和矿井的安全。肥料矿产要由政府控制，反对私人垄断，防止浪费，提高产量，价格要合理以便于施用。 动物和鸟类的保护与自然资源保护密切关联，要广泛建立野生动物保护区，对农业生产有益的鸟类要特殊保护。 大会原则宣言还提出两个重要的建议： 1．建立北美自然资源保护委员会，用以沟通信息、清查资源、促进合作。 2．是召开世界自然资源保护大会，讨论世界自然资源状况、科学保护和聪明使用等课题。 北美自然资源保护大会在人类历史上第一次认识到人类的共同命运，“要么一起上升，要么一起沉沦”，自然资源保护事关整个人类的生存、发展与繁荣，是国际和平的坚实基础。 大会之后，根据大会的建议，罗斯福总统向世界50多个国家发出召开世界自然资源保护大会的邀请，希望各国代表到海牙与会共同讨论全球性资源问题，有30多个国家接受了邀请。但是，塔夫脱继任总统后“扼杀了这一计划” ，以后，威尔逊总统和胡佛总统曾分别重提这个计划未果。这里应该指出，第一次世界大战前后，由于各国工业发展水平不同，对自然资源保护认识不一，加上战争迫近和继之发生的世界性战争，召开世界性的自然资源保护大会实属空想，而且，当时美国还没有今天这样大的国际影响和号召力。但北美自然资源保护大会所确立的国际合作原则具有伟大的远见卓识，已为今天的事实所证实。 综上所述，罗斯福政府大力推行自然资源保护政策，先后将各类土地2.35亿英亩收为国有，其中林地近1.5亿英亩，使国有森林数目由41个增至149个，创立了世界首批51个野生动物保护区，建立了包括自然和历史等方面的首批18个国家纪念地，完成和正在建设的水利工程30项。罗斯福总统还亲自主持召开了全国自然资源保护大会，进行全国自然资源普查，制定自然资源保护的全面规划；主持召开了北美自然资源保护大会并提出召开世界自然资源保护大会。尽管因为阻力重重，罗斯福政府的自然资源保护计划未能在当时全面实现，但在不久之后大都成为美国政府所遵循的政策。完全可以说，20世纪美国的现代化正是追随可持续发展的历程。T. 罗斯福政府对此做出的最大贡献就是在自然资源保护实践中逐步初步形成、确立和完善了可持续发展的基本政策思想。这些思想与今天世界各国已经取得共识的可持续发展的战略思想有许多惊人的一致之处。当然，也有其受时代和制度的局限而产生不符合实际的妄断。 可持续发展是发展与可持续的统一，二者相辅相成，互为因果。放弃发展，则无可持续可言；只顾发展而不考虑可持续，长久发展就会丧失根基。可持续发展追求的是近期目标与长远目标，近期利益与长远利益的最佳兼顾。罗斯福政府始终把保证可靠的资源供给、增强国家及其工业赖以存在的自然资源的持久性作为自然资源保护的根本目的，把计划和有序的发展作为首要原则，要求“整个国家要用长远的眼光和共识”来对待自然资源，审慎和有节制地科学管理、控制和利用自然资源，反对浪费、侈奢和垄断。罗斯福政府采取保护与保留并重的方针，把自然资源分为不可再生性资源和可再生性资源来加以处理。对公共土地的不可再生性资源以及森林、牧场实行分类保护和使用。国家公园、野生动物保护区、国家纪念地原则上面貌不得有任何改变。水利基地、牧场和矿地采用许可证制和租借制管理，以保证自然资源有序的利用和发展。但是在执行发展政策时有功利主义倾向，例如，黑奇黑奇工程问题。 可持续发展涉及人口、资源、环境、经济、社会等诸多领域，选择可持续发展道路，就要进行相应的社会改革。罗斯福政府在三个方面实行和实现了较大变革。第一、在政府形式方面，罗斯福改变了美国以国会为中心的政治传统，他坚持认为：“政府的主体不是立法，而是行政管理”； 立法和司法部门在大工业的现代社会常常表现出行动迟缓，无法应付变化多端的情况。“他善于运用权力，开始了现代行政权力的制度化的扩张，从而推动了以行政权力为核心的现代联邦政府权力结构的形成”。 罗斯福在1901年第一篇总统咨文中便主张大力加强政府职能，利用联邦政府权力干预经济生活，仅在保护自然资源方面就颁布行政命令300多项，续建大量国有森林和国家公园，创建了野生动物保护区和国家纪念地，收回水利电力基地，提高矿地的出售价格。他“是行动主义总统的最佳榜样。” 第二、在自然资源所有制形式方面，罗斯福政府将大量土地收归国有，确立“公共土地所有权”，明确宣布使用公共土地所有权必须有偿付费并实施部分公共土地所有权的租借制。罗斯福政府收回2.35亿英亩土地，占国土面积的10.15%。这就遏制了土地投机和某些资源型产业进一步劫掠资源的活动，从而使这些产业不得不珍视和保护已取得的资源，制止浪费。但是，罗斯福总统明确宣布他反对的是垄断，是坏托拉斯，而不是私有制，他在1902年总统年度咨文中强调，“财产是神圣不可侵犯的，”“是文明的根基”。在1907年总统年度咨文中又说：“对社会主义的思想我是丝毫也不存好感的，”“它将摧毁我们整个文明所依赖的主要支柱。” 因此，罗斯福所竭力维护的是资本主义制度的长治久安。第三、罗斯福政府倡导和推行“公平施政，”“公平分配”的原则。他多次引用林肯关于劳动先于资本，财产是劳动的结果，因而资本作为财富的一种形式，应该和劳动一样受到保护的观点，主张声称公平地对待一切阶级、组织和行为。在自然资源保护方面，罗斯福政府自始至终反复重申其最高目标和准则，就是增进全体人民和整个国家的共同利益和福利。既不能挫伤合法经营的积极性，又要反对不成比例地垄断自然资源；既要鼓励竞争，促进社会繁荣，又要实现资源使用和财富分配的机会均等和社会公正。1905年以后，麦克基、平肖和罗斯福把自然资源保护的准则和目标概括成一个公式：“最长久地为最大多数人谋最大的幸福”。 在实际执行中，罗斯福政府实行灌溉的土地小块出售、国有森林牧场、公共土地牧场小块租借，尽量使真正宅地农、牧场主获益；在矿业租借制问题上，主张允许大矿主租用公共矿地，因为这样有利于规模开发，保护资源。这些措施既可缓和社会矛盾，也有利于资本主义发展。 罗斯福政府还紧紧依靠科学技术，促进资源的合理利用和环境的良性循环，以求得美国经济的发展和社会的全面进步。罗斯福总统任用一大批志愿者组成七个专家委员会，包括政府机构科学工作委员会、各部工作程序委员会、内政委员会、公共土地委员会、内河航道委员会、自然资源保护委员会和乡村生活委员会，按生态环境本身的规律确定以森林为自然资源保护的中心环节，保护森林、保护沼泽、保护公共土地，使美国为日后恢复发展生态平衡，迎接环境污染的严峻挑战奠定了坚实的基础。同时，西罗斯福政府还采用科学技术增加替代资源，减少稀缺资源的消耗。同时，主要由投机和垄断所造成的政治腐败和商务腐败得到了一定的遏制，城市、乡村的物资和文化生活在经济较为健康发展的情况下获得巨大进步。罗斯福说：“自然资源保护是美国向上进步的第一级梯梁，” 自然资源尤其是生物资源的高效和持续利用是保障社会与经济可持续发展的基础。罗斯福政府扩大国有森林，首创国家野生动物保护区，明令保护植物群落和动物群落，挽救濒危物种，努力保护生物的多样性及其自然生态环境，增强可再生性资源的再生能力。 罗斯福政府在保护自然资源的过程，注意解决人际之间、代际之间、地区之间公平、高效和持续地利用资源的问题。罗斯福说：“我们这一代人保留土地一部分是为下一代人的使用，而不是仅仅为我们自己自私自利的享用”。“我们的资源必须尽可能保留给全体人民而不是交给一个人或一伙人使用。” “自然资源保护是通向国家高效率发展的道路，它意味着聪明和充分的发展。” 罗斯福召开北美自然资源保护大会的原则宣言和召开世界自然资源保护大会的意图都表明罗斯福政府雄心勃勃、高瞻远瞩，看到本国的自然资源和社会发展是与其他国家及地区的发展和进步息息相关的。这确是难能可贵的。但是，罗斯福政府把巴拿马运河包括在整个水利保护和发展计划中的事实，明显表明其自然资源保护政策中存在强权扩张主义倾向。另外，罗斯福关于保护人力资源的思想不但没有节制人口的计划，而且带有白人种族主义色彩。 正在走向现代化的中国已经选择了可持续发展的道路，根据中国现在环境保护的实际，美国的经验对我们具有借鉴意义的是：要进一步发挥我国中央政府统一规划和管理的优势，调动中央和地方两个积极性，尽量发挥它们在环境保护方面的作用；必须立即克服一切困难，大力保护河流源头和河流沿岸的森林或重造森林，以避免类似黄河经常断流和可能出现的更严重的后果；保护沼泽，杜绝围泽造田，进一步增强生态多样性。中国的环境保护事业在参考和借鉴美国有益经验的基础上，经过各方面的积极努力，定会取得巨大成果。
