环境执法难的原因分析及其对策

王世进 徐忠麟 （江西理工大学文法学院，江西赣州，341000）

[内容摘要]造成我国环境执法难的主要原因是环境意识普遍较差、权力寻租现象严重、企业违法成本低、环境执法体制不顺、执法权限受到限制、环境执法能力不强、执法水平不高、没有建立起真正的公众参与制度等；必须从树立正确的政绩观、改革和完善行政许可制度、建立科学有效的环境执法体制、加大企业违法成本、提高执法能力和科技含量、开展环境教育、完善环境立法和公众参与制度等方面进行解决。 [关键词]环境执法 困难 原因 对策 环境执法是环境法制的重要环节，是最广泛最普遍实施环境法律的活动，使环境法律法规实现的最主要途径。我国已建立起国家、省、地、县四级环境执法体系，拥有环境监察机构3063个，环境监察人员4.5万人，每年开展现场执法200多万人次，环境执法能力和水平正在不断提高。但是，在我国，环境执法难的现象还普遍存在，有法不依、执法不严、违法不究的问题还没有根本解决。这种现象严重制约着我国环境法制建设的发展，也对我国经济、社会的全面、协调和可持续发展造成了重大的负面影响。

一、我国环境执法难的主要原因分析

环境执法是一个系统性工程，它是国家法制体系中的一个子系统。这一系统工程的运行要受到国家法制、思想意识、执法机构的体制及其运行机制以及环境执法机构和人员的能力等因素的影响。因此，造成我国环境执法难的原因也并非是单一的，既有经济和政治的原因，也有思想意识方面的原因，具有综合性的特点。

1．环境法律意识普遍较差

环境法律意识是指人们在认知环境状况和了解环境法律规则的基础上，根据自己的基本价值观念而形成的自觉遵守和贯彻实施环境法律、积极参与环境保护的自觉性。环境法律意识所反映的是贯彻实施和遵守环境法律与人类的生存及发展的关系，即环境法制与经济发展的关系。在环境法律实施过程中，环境法律意识起到调整作用，使人们的行为与环境法律规范相协调。环境法律意识在环境执法中的作用表现政府的环境法律意识的作用和公众环境法律意识的作用两个方面。而当前在我国这两方面的环境法制意识普遍较差，严重制约着我国环境法律的正确实施。 加强环境执法，首先要求各级政府有较高的环境法律意识，而且政府的环境意识往往对公众的环境意识产生直接影响，在我国，公众的环境意识具有很强的依赖政府型特征，我国政府对于强化公众环境意识具有决定性的作用。而我国部分地方政府，特别是基层地方政府，缺乏科学的发展观与正确的政绩观，对环境、经济与社会的协调、可持续发展缺乏正确的认识，重经济轻环保，不惜以牺牲环境为代价追求经济发展速度，片面强调GDP增长与招商引资，忽视环境保护工作，甚至有的地方政府出台有悖于环境保护法律法规的土政策、土规定，干扰和限制环境执法，致使我国有的地区环境污染严重的现象一直得不到治理，有的地方即使暂时得到治理也很快就反弹。 公众的环境法律意识对环境执法也起着重要作用。目前我国公众的环境法制意识和环境知识水平还都处于较低的水平，环境道德意识较弱。调查结果显示，只有25％的公众在购物时考虑到环保因素，30％的人在处理废弃物时符合环境道德要求。在对经济发展和环境保护关系的认识上，公众更倾向于在当地的发展过程中，经济建设重于环境保护，其中相当一部分人不能够有明确的取向，43％的人表示不知道，45％的人不同意为了保护环境宁可放慢经济发展速度的观点。 造成我国这种公众环境法律意识普遍较差的原因很多，但主要最主要的一点是由于我国环境资源产权制度不完善，大多数人没有享受到环境资源的直接利益，不能形成正确的环境价值观和守法的自觉性。

2．权力寻租现象严重

权力寻租也是造成环境执法难的重要原因。作为生态环境要素的资源具有稀缺和有限的的特点，又具有利用的经济价值。这就产生了如何合理利用和配置资源的问题。在市场经济条件下，市场在资源配置方面发挥其基础作用。但是，在有限资源领域，完全靠市场自发调节来配置资源，不仅会导致资源配置的严重不公，而且还会导致资源配置的低效率（形成垄断），最终导致资源遭到破坏，稀缺资源更加稀缺。因此，世界各国都是由政府通过许可的方式配置有限资源。 由政府对稀缺有限的资源进行分配，其最终涉及用何种方式将资源分配给谁的问题。人们的利益需求与资源的稀缺有限性是相互矛盾的。资源分配给谁，谁就取得了某种潜在收益。由于政府对资源的分配不可能同时满足所有人的需求，往往是部分人从中获得了较多的潜在收益。政府的这种资源配置过程成了一种利益分配过程。资源的稀缺有限性和那些对稀缺资源有需求的群体或个体的利益需求的不一致性，不可避免的产生对政府手中的稀缺资源展开竞争。在环境执法中，由于环境资源的稀缺有限、人们为了从事谋利性的活动对利用资源的需要、有限自然资源由政府通过行政许可的方式进行配置，加之制度和规则的不完善造成寻租空间过大，以及政府官员和一般公务员在道德方面的失败，这些因素为权力寻租的产生提供了肥沃的土壤。在政府对环境资源的配置过程中，企业通过非法的形式向政府争取优惠特惠，通过寻求政府对现有干预政策的改变而获得政府特许，垄断性地使用这种稀缺有限的环境资源等。在这种情况下，大权在握的政府官员极有可能受到利诱，作出有利于提供报酬的人而损害公众利益的行为。可见寻租因政府干预成为可能（政府干预因此被称为“租之母腹”），又必然因这种干预的过度且缺乏规范和监督而成为现实。其主要危害在于使生产经营者提高经济效率的动力消失，导致整个经济的资源大量地耗费于寻租活动，从而成为政府干预失灵的一个重要根源，从而导致地方保护主义和腐败等干扰环境执法的现象大量产生，给环境执法带来重重困难。

3．受“守法成本高，执法成本高，违法成本低”客观现实的制约

市场经济条件下，追求经济效益是企业的根本目的。为此企业无时不进行成本核算。就企业在遵守法律方面的成本而言，由于我国环境法制尚不到位，存在企业违法成本低、守法成本高的问题，这也是环境执法困难的重要原因。 我国排污收费的征收标准偏低，远远低于治污成本，同时存在少收、漏收、征收不上来诸多情况，难以达到促使企业削减排放的目的。而我国环境部门执法只有罚款权，却没有其它的权利，环保部门的罚款权上限只有10万元。行政处罚力度不够，缺乏刺激企业自觉控制污染的动力，所以企业宁愿罚款，也不达标排放。另一方面，由于企业治污设施建设和运行成本高。以污水处理为例，造纸行业一套日处理能力为150吨的碱回收工程需投资近亿元，运行费用可占其销售总收入的10％以上 。如此巨额投资，以追求利润最大化为目的的企业是不太情愿付出的。特别是对于中小企业来说，由于规模和技术限制等因素，污染治理成本已远高于其可能获得的经济效益。这就很显然，达标排放企业和违法排污企业站在不同的市场竞争力起跑线上，其结果是大型企业包括上市企业也无视国家环保法律，明知故犯，超标排污，屡查屡犯，而一些大型企业在当地经济发展中处于举足轻重的地位。这种情况下，污染严重的企业就会通过交罚款的形式继续排放废物、污染环境，违法者甚至把罚款看做是对排污的一种认可。在实际中，我国环保执法常常陷入“排污——查处——罚款——继续排污——继续查处——继续罚款——再继续排污”的轮回。在这种怪圈之中，执法不断，罚款不断，但排污不止，环境执法效益低下，执法成本高。

4．环境执法体制不顺，执法权限受到限制

我国生态环境保护一直强调行政为主导，政府起决定性作用。在社会主义市场经济体制下，强调“经济靠市场、环保靠政府”。这种行政主导的体制具有较高效率的优势。但它也具有局限性。首先，它主要适用于污染防治，而对自然资源保护和生态环境建设不适用。我国目前自然资源所有制虽未改变，但所有权内容已发生深刻的变化，这对环境行政主导提出了挑战。其次，行政主导在强调严格隶属关系的同时，也容易异化出部门分割、条块分割的痼疾。生态环境系统是一个有机联系的整体，但我国在管理体制上将其人为地分割为土地、农牧、林业、海洋、矿产、水利等诸多产业部门和行政区划，这些行政部门和行政区划的第一职能并不是保护生态环境资源，而是通过开发利用自然资源创造经济效益，环境保护行政主导强调的是扩大环境保护职能部门的权力，必然增加与相关产业部门和地方的权力冲突，造成体制上的混乱，反而导致行政主导的削弱。 这种体制不利于环境保护目标和环境保护工作的协调，不仅从一定范围内削弱了环境保护执法部门本身的职能，而且也因为非专门的环境保护监督管理机构把环境保护当做副业，而怠于管理，致使环境执法工作出现真空。 另一方面，我国确立环境保护行政管理体制，设立专门的环境保护行政管理机构，就是要通过他们使环境保护法得到贯彻执行，而环境保护行政管理机构要实现有效执法，保证环境保护法律法规得到遵守和执行，就必须拥有相应的执法权限。由于我国环境资源管理体制的不合理，环境执法权限被人为地分割，再加上我国环境法制本身不到位、环保部门的人事权和财权均由地方政府决定等原因，致使专司环境保护执法权的环境执法机关的权限受到严重限制。目前我国法律授予环保部门的权限是检查权、罚款权和建议权，这个权限范围已经远不能适应环境保护的需要，环境保护部门“无为”、“无位”现象十分严重。特别是在基层，环保部门的检查权往往被地方党委、政府红头文件及招商引资企业、私营企业保护牌等各类“土政策”阻挡，罚款力度又低于企业的成本，责令企业停产或限产治理等建议往往又不被地方政府采纳和批准。如果环境执法影响到了地方经济发展，有的地方政府就用人员、经费来卡环保部门。体制上的缺陷让地方环保部门的执法“先天不足”。有的地方甚至出现基层环保局长以举报人的名义向上级环保部门举报环境污染问题的怪现象。

5．环境执法能力不强，环境执法水平不高

经过二十多年的建设和发展，我国环境执法的能力和执法水平有了较大的提高，但是，从总体上来说，我国环境执法部门的环境执法能力不强，环境执法水平不高。受地方人事、财政和经济发展水平等因素的限制，环境执法部门缺乏大量的有较高思想素质、既懂法律又懂科学技术的环境执法人员，执法经费不足，我国政府预算收支科目中还没有设立环境保护类级科目，环境保护就没有固定的资金来源，环保投入与经济社会发展水平不相适应；装备落后，按照标准，4个人拥有一辆办公用车，但全国4.5万人的执法队伍目前仅拥有3000多辆车，合15人一辆车。还有相当多的基层环保部门甚至连执法车辆与取证设备都没有，更谈不上先进的自动监控设备了，自动化环境监控能力差，环境执法科技含量低。由于环保部门自身建设能力受限，缺乏检测手段，只能降低监测标准，以至于常出现环保监测不到位的现象，难以满足执法需要。

6．没有建立起真正的公众参与制度

环境权既是公共的权力，也是个人的权力，健康的生态环境既是公众意愿或利益，也是个人的意愿或利益。我国由于人民的自身素质、传统文化、体制上的缺陷等多种原因，公众参与制度在我国未能很好的开展。我国公众的环境意识，尤其是环境参与意识，却仍然处于较低水平。调查结果显示，20多年来，我国公民的环境意识虽有明显提高，但仍处于较低水平，喜忧参半，不容乐观。

二、解决我国环境执法难的对策

1．坚持贯彻和落实科学发展观，树立正确的政绩观

根据科学发展观的思想，推进落实正确的政绩观。把环境保护纳入政绩考核是全面推进环保工作的根本举措，是解决环境执法的行政干预问题的有力措施，是环保部门参与综合决策的有效手段。落实环保政绩考核指标体系，积极推行绿色GDP。要积极配合组织部门制定简明、有效的环保考核指标，使指标能反映主要领导任期内当地环境质量变化情况，推动党委、政府和部门落实环保责任。

2．改革和完善环境资源的行政许可制度

我国《行政许可法》的出台实施，为抑止环境行政执法中的权力寻租设置了一个高屋建瓴的障碍。为了有效治理环境执法中的权力寻租，在环境执法的行政许可中首先应当贯彻公开原则，确定审批的听证程序，以保证审批行为的合理性和合法性。在审批颁发许可证的过程中，对于不被许可的，必须说明理由。其次，环境资源管理机关在实施行政许可的过程中，应当对行政许可的必要性、对调整事项的有效性、效益性、公平性、保护社会总体利益的优先性作出评价。要抱着对代内人和代际人负责的态度，对将要实施的以及已经批准正在实施的环境资源开发利用的行政许可进行经济、社会和环境效益的评价，特别是对一些重大的建设项目甚至政府及其有关部门制定的经济发展规划中涉及环境资源的利用和开发的行政许可，更应该按照《行政许可法》和《环境影响评价法》的规定进行科学评价，从源头预防和严格控制环境资源问题的产生，防止和避免经济建设中付出重大的环境代价和经济代价。再次，环境执法机关必须从重事前审批轻事后监管转向轻事前审批重事后监管。

3．建立科学有效的环境执法体制，探索市场化环境管理机制

首先要理顺我国环境执法体制。理顺执法体制是提高执法效能，克服地方保护主义的关键环节。在美国、法国、北欧一些国家，环保部门实行垂直管理体制，把整个国家分成若干区域，区域环境部门有独立的执法队伍，不受当地政府管辖，可对各州市直接处罚，这样就避免了地方保护。我们可以借鉴这种自上而下垂直管理的体制。其次要增强环境保护主管机构的法律地位。世界上比较发达的国家的环境保护机构都有较大的独立性，将分散于各部门的环境保护工作集中起来，由相当于部一级的环境保护专门机构统管，这已经成为环境保护管理体制发展的一个共同趋势，如1970年英国和加拿大成立了环境部；1974年联邦德国成立了相当于部一级的环境局；在美国、日本，环境保护管理机构的权限更大，超过了一般的部，由政府首脑兼任该机构的首脑，如美国在总统执行署设立了环保局，日本设立了由国务大臣任长官的环境厅。这种模式有利于环境保护机构确立环境保护部门独立和主导的地位，从而在环境保护中发挥更大的作用，而我国目前的体制常常因为各个部门相互牵制或争权夺利而削弱环境保护部门的职能，改变这种状况就要提高环境保护部门的地位。环保执法主体多元化，需要以法律为依据加强统一监管，对各有关执法主体的职责和执法主体之间的关系进行规范，避免多头执法、交叉执法和执法不到位、执法不作为。尤其要防止和克服部门之间借执法来争夺各自的利益，损害环境保护整体利益。环保部门要切实履行好环境统一监管职责，实行“五统一”制度，即统一环境保护法规、统一环境标准、统一环境规划、统一环境监测规范、统一环境保护信息发布；努力争取有关部门支持，加强协调配合和综合执法。 在行政指导下对环境治理实行市场化运作，不仅有利治污费用的节省，同时也可以对企业投机生产、污染环境行为的起很好预防作用。在对已被下令关闭，但在其决定尚未生效的时期内或已经生效的企业实行机器拆卸和剩余原料及废物的处理在行政指导下、自愿的实行市场化运作，这样即可以节省这些企业治理费用，又是从客观上强有力的制止了那些不法企业者实行投机生产、污染环境行为。

4．加大企业违法成本，降低守法成本

既然成本是企业最为关心的经济指标，我们在环境执法中就应该充分利用它加强环境管理。我们要充分认识到，对环境资源的破坏造成的损害后果的严重性远比整垮一个污染企业的后果严重。应该采取各种措施，加大对超标排污企业的处罚力度，让超标排污企业承受不起，甚至不惜让其关闭，从而促使污染企业自觉调整自己的行为。同时，要从税收、金融等经济政策方面给予自觉遵守环境法律法规的企业支持和鼓励，使其得到实惠，从而降低守法成本。

5．提高执法能力，加大环境执法的科技含量

环境执法队伍也要不断加强能力建设，提高环境执法水平和能力。加强环境执法队伍标准化、规范化管理，提高执法水平和能力，建设一支精干、高效、廉洁、文明的环境执法队伍。积极加强硬件建设，对重点污染源安装主要污染物在线监控装置，实现在线远程定量化监控。畅通12369环保热线，实行政务公开，加强社会监督。

6．开展环境教育，完善环境立法，增强环境法制意识

英国学者哈特从守法动机的角度将法律意识分为内在的观点和外在的观点。内在的观点是指人们遵守法律是出于自愿维护法律规则，接受法律规则并以此作为指导。外在的观点是指人们拒绝法律规则，但是通过外部的观察发现如果不遵守法律规则可能会受到惩罚，因而被迫服从法律。持内在观点的人服从法律是出于“我有义务”，而持外在观点的人服从法律是出于“我不得不这样做”，“如果不这样做，我大概将为此受苦”。 从哈特的分析我们可以看出，增强公众的环境法制意识，一是要大力开展环境教育，让人们充分认识到保护环境对人类生存和发展的重要性，即培养公众的“内在观点”，从而自觉地守法；二是要从立法上严格环境法律责任，让人们感到“不得不这样做”，从而养成遵守环境法律法规的习惯。从两个方面增强公众的环境法制意识。

7．从法律和政策上完善环境执法的公众参与制度

从法律和政策上建立广泛的公众监督制度和公共管理体制，鼓励成立环保团体和绿色团体，对企业污染环境的行为进行公众管理，环保团体可根据实际情况，对这些企业的行为进行劝导，举报，甚至依法提起诉讼，环境执法部门可给予这些团体一定的活动经费，并对其奖励。同时，为了奖励那些参与环境保护的参与者，环境执法部门可专项设立经费，给那些参与以高额的奖励，鼓励其积极参与环境保护的工作，奖励那些积极同污染环境的行为做斗争或在公害事故中救助有功人员和组织。 作者简介： 王世进，江西龙南人，江西理工大学文法学院副教授，中国法学会环境资源法研究会理事。联系方法wsj_jxlg@sina.com' TARGET=_blank class=lywsj_jxlg@sina.com 徐忠麟，江西樟树人，江西理工大学文法学院讲师，硕士研究生。