论民事公益诉讼的范畴

董 伟 威

我国尚未对公益诉讼的理论作深入的研究，立法上还是空白。而当今，英、美、日等国家对公益诉讼问题已经有了一定的理论、立法和实践。传统的民事诉讼法是以普通的民事诉讼程序保护私权，现代民法学的内容，已在传统的民法的私权保护中融入了大量公共利益的保护成份，诸如对公有资产的保护，对社会公共利益的维护及对弱势群体利益的维护等等，形成了传统的民事诉讼法和我国现行的民事诉讼制度与我国现代民法所调整的内容不相适应的冲突，严重地妨碍了现代民法对我国民事公共利益保护功能的有效发挥。越来越多的国内学者开始关注利用司法救济手段维护社公共利益，并从维护国家经济秩序的角度对经济诉讼制度、经济公益诉讼制度作过一些有益的研究。在本文中，笔者从另一个角度，即从运用民事诉讼的手段维护社会公众民事权益的角度出发，对民事公益诉讼的范畴作了尝试性探讨，回答什么是民事公益诉讼、它有哪些特征、遵循哪些原则、与其它诉讼制度有何联系与区别等问题。

一、民事公益的概念

公益，即公共利益，广义上泛指一切社会不特定主体利益的集合。它涉及人们社会生活的各个领域，包括国家安全、社会生活秩序、经济发展、科技进步、公有财产、社会保障、生态环境条件、消费者权益、文化教育、公共卫生、公共安全等等。 狭义的公益仅指社会保障制度所救济的满足人们基本生存条件、物质生活条件和文化需要的共同利益，多指卫生、教育、福利、社会保障等等。为此类公共利益而服务的事业通常称公益事业，与此相关的概念还有公益组织、公益基金、公益法人等等。有学者将公益性所具备的条件归纳为：1、须以谋求公共利益为目的，利益必须存在；2、利益必须合法；3、利益必须具有公共性，对社会大众具有方便性、实用性。如：交通、水电、邮政、文化活动、学校、医院和环保等事业；4、受益对象不特定。 这里所说的“公益”是指狭义上的。 德国法学者鲁道夫·冯·叶林在谈及“公共利益”时这样描述：“公共利益是由个人接近权利实现的情形下，就不再仅仅是法律主张自身的权威、威严这样一种单纯的概念上的利益，而同时也是一种谁都能感受得到，谁都能理解得到的非常现实、极为实际的利益，……即一种能够保证和维持各人所关注的交易性生活的安定秩序的利益。” 由此，我们可以看出，叶林对公共利益的界定，限于社会公众可以感受到的现实的，具有实际意义的利益，或者说是人们所关注的维护交易安定性的利益。他认为对该类利益的维护是通过实现个体利益的途径来完成的。 随着经济发展日益社会化，出现了一些向人们提供产品以及服务的大型生产集团或企业。这样，这些集团或企业的行为就有可能同时影响到无数人，造成对社会公共权利的侵害，人们将这种侵害称之为集团性侵害。集团性侵害的现象不断发生，一个一个市民对于这些侵害没有足够的金钱或地位而向司法机关请求诉讼，市民日益被暴露在集团性侵害之下。 卡佩莱蒂教授指出：“随着现代社会的复杂化，单单一个行动就致使许多人或许得到利益或许蒙受不利的事件频繁发生，其结果使得传统的把一个诉讼案仅放在两个当事人之间进行考虑的框架越发显得不甚完备。比方说，大型企业散布一则虚假信息就可能使大量买进该企业股票的人蒙受损失，如果该企业同时违反了禁止垄断法，那么受这样不公平竞争的影响，又会有很多人利益受损。如果决策者违反了劳工协议，所有企业人员的权利都会受到侵害，违宪征税或违法中止交纳社会基金，会给广大范围内的市民带来不利影响。往湖泊河流里排放工业废物，就会危害渴望享用清净用水的居民。物品有包装缺陷或污秽不堪顾客就会统统受害。就是这些大量的受害的可能性成为当今这个时代的一大特征。” 现在，在美国和欧洲有一个显著的动向，即筹备一些官方或民办机构来保护消费者，环境保护主义者或者以前没有给予权益主张机会的其它团体的扩散性利益。 主张努力为贫困者请求整体利益也属于这一范畴。所谓扩散利益，是指被侵害的利益主体是分散的不特定的社会公众或处于同一利益阶层的人们，这些利益对于个体而言可能是微不足道的，但就整体而言则是不容忽视的。在这些领域，个体一般不好通过诉讼来解决问题，因为侵害的类型不同，虽然同时侵犯了多数人的利益，但对于每一个体而言，这种损害并不很严重，诉讼的高成本和诉讼结果对个体的实际的低受惠，这种利益的扩散性，使人们往往失去为追求个体权利的动因，因而造成了此类利益维护的缺乏。佛罗伦萨会议对于有关扩散利益的保护作了论述，A·丹库经总结后指出：“保护扩散利益从一般意义来说，就是保护公益”。 公益属于社会意识形态和上层建筑的范畴，表现在它反映了一个社会各阶级的思想、文化、道德、信仰、传统等综合因素。反映一个社会的政治制度、国家形式、法律制度、人权状况等等。 公益又属于社会经济的范畴，表现在它反映一个社会的政治经济、国民收入、物质生活条件、生存环境、社会分配等综合因素。 因此，一个国家社会公益水平（亦称公益度）的高低，是一个社会政治、经济、文化、社会等多层面发展水平的综合反映。 本文所指称的公益，是指在我国社会主义市场经济条件之下，为我国法律所规定并受国家强制力保护的，全体人民或某一阶层的人们所共同享有的公共利益。根据所保护的法律部门的不同，又可以分为刑事公益、行政公益、民事公益。刑事公益是指受我国刑事法律规范所保护，被犯罪行为所侵犯的公民所享有的对安全、秩序、人身、财产需求的权益的总称。行政公益是指国家行政机关通过行政职能所维护的国家利益和社会公共利益的总称。民事公益则指由我国民事公益法所规定，并受之调整和保护的国家利益和公共利益的总称，包括全体公民或某一阶层不特定民事主体所共同享有的人身权利和财产权利。简言之，民事公益是指我国民事公益法所规定的实体权利。

二、民事公益诉讼的概念与特征

国内外法学家对公益诉讼有很多论述：公益诉讼[actiones publicae populares]起源于罗马法，是相对私益诉讼 [actiones privatae]而言的。周枏先生谈到：私益诉讼是为保护个人所有权利的诉讼，仅特定人才可以提起；公益诉讼是为保护社会公共利益的诉讼，除法律有特别规定者外，凡市民均可提起。 周枏先生在分析公益诉讼存在的原因和种类时说：“现代法关于公共利益的保护，由公务员代表国家履行之。罗马当时的政权机构远没有近代这样健全和周密，仅依靠官吏的力量来维护公共利益是不够的，故授权市民代表社会集体直接起诉，以补救其不足。公诉又分为市民法公诉和大法官公诉。前者是由市民法所规定，被告所付的罚金归国库，但起诉者可得一定的奖金。后者为大法官等谕令所规定，被告所付罚金，归起诉者所有。如果对同一案件有数人起诉，则由法官选择一人为原告。” 公益诉讼又被称为罚金诉讼[quitam]、民众诉讼[actions populares]。意大利罗马法学家彼德罗·彭梵得指出：“人们称那些为维护公共利益而设置的罚金诉讼为民众诉讼，任何市民均有权提起它。受到非法行为损害（即使只是私人利益受损）的人或被公认较为适宜起诉的人具有优先权。” 德国法学者鲁道夫·冯·叶林于1872年提出了以下的主张，即被非法侵犯权利的人们，仅仅根据个人性费用与利益的分析来决定是否求助法律救济是不充分的。这种人应有提出诉讼的义务，这是因为，应该考虑的公共利益，也即是证实法律的实效性。使潜在的违法者不敢染指违法行为这样的公共利益。 根据叶林的想法，对公共利益的维护是通过在个体诉讼中设定维护公共利益的义务来实现的。 当代，私人为维护公共利益而提起的诉讼不断增加，这种状况被大多数比较法学者认为是民事诉讼今后最主要的发展。于二十世纪七十年代初以佛罗伦萨为中心进行的几项研究计划，其中第二项研究计划持续到二十世纪七十年代末，以贫困者的法律援助、扩散利益的代表以及接近正义的整个领域作为研究对象， 其中扩散利益的保护——接近正义第二波则是专门研究民事公益诉讼的。H·盖茨认为，私人为维护公共利益而提起的诉讼，使民事诉讼的形式和特征产生了巨大变化，传统的看法把民事裁判理解为围绕私人权益而发生的民事纠纷的解决程序，而这种新型诉讼的对象不是以私人权益为核心的私人之间的纠纷,而是涉及公共利益的纠纷。 公益诉讼应适用什么程序？梁慧星认为，公益诉讼实际上是通过承认有诉的利益而扩大了当事人资格，它是一种特殊的诉讼，有时需要通过行政诉讼程序来解决；有时也可以通过特殊的民事诉讼等程序来解决。13 公益诉讼是指社会运用诉讼方式维护公益的活动。根据诉讼的方式和适用程序的不同，又可分为民事公益诉讼，刑事公益诉讼和行政公益诉讼。民事公益诉讼是指公民、公益组织或特定的国家机关均可以代表国家利益、社会公共利益、弱势群体利益，在不特定权利主体的扩散性民事权利即“民事公益”遭受集团性侵害时，以自己或国家的名义向法院对侵害主体起诉，提出民事诉讼请求，以及人民法院和一切诉讼参与人围绕该诉讼请求依法进行的解决纠纷的活动。这里的民事权利包括财产权和人身权，主要指财产权。之所以称其为民事公益诉讼，是因为该诉讼活动符合民事诉讼的一般特征，遵循民事诉讼的一般规律，主要表现在：1、当事人的诉讼地位平等；2、当事人承担的责任主要是民事责任；3、诉讼中遵循谁主张谁举证的原则；4、当事人之间的法律关系属侵权损害民事法律关系之范畴；5、诉讼所维护的权利以民事权利（主要含财产权和人身权）为基本内容。 目前，我国立法中只有检察机关代表国家向人民法院提起追究犯罪行为人刑事责任的刑事诉讼和当国家利益和社会公共利益为犯罪行为所侵害时，检察机关代表国家和社会公共利益对犯罪行为人提起刑事附带民事诉讼的情形属公益诉讼。在民事诉讼和行政诉讼的立法中尚无公益诉讼的内容。 民事公益诉讼除遵循民事诉讼的一般规律，具有民事诉讼的一般特征外，还具有如下特征： （1）侵害主体的“集团性”和被侵害利益的“扩散性”。民事公益诉讼的目的是为了维护民事公益。民事公益的受益主体是不特定的、扩散的，他们往往是分散的，无组织性的。这种民事权益就个体来说往往是微不足道的，但就整体利益而言则是不容忽视的。被侵害的共同利益把他们联系在一起。相反，侵害公共利益的主体往往是集团性的。它们通常是一些集团性的组织，法人或一定的职权者，它们的一个行为可以侵害不特定多数人的共同的民事权利。因此，这类侵害称之为“集团性侵害”，这类利益被称之为“扩散性”利益。 （2）无直接利害关系性。民事公益诉讼的原告可以是与侵害后果无直接利害关系的公民、公益组织或法定的国家机关（检察院）。在民事公益诉讼中，原告的权益也许并没有直接受到民事公益诉讼法律关系相对人不法行为的侵害，但其认为这种行为侵害了社会公众的民事权利，或社会公众的民事权利有被侵害的现实威胁，或者当事人的权益受到直接的侵害，其诉讼请求并不在于对自身民事权利受侵害的救济，而是对社会公众民事权利受侵害的救济。因此，民事公益诉讼的诉讼法律关系主体之间不以直接利害关系为连接。也就是说民事公益诉讼不以法律上的利害关系为基础，只要有社会公众的民事权利受到某种侵害，原告就有权利向人民法院主张司法救济。 （3）民事公益诉讼中原告的不确定性和被告的确定性。由于社会公众的民事权利受到侵害，除特定的国家机关外，权利直接或间接受到侵害，甚至权利未受到侵害的公众的个体及公益组织都有提起诉讼的权利，原告的主体范围十分广泛；相反造成损害的侵害人却是特定的。 （4）民事公益诉讼中体现国家干预性。具体表现：在起诉阶段，公民向有关行政部门投诉是提起民事公益诉讼的前置程序，因为这有利于发挥行政机关的职能，及时制止和处罚侵犯国家利益和民事公共利益的行为，把对国家和社会造成的损失或危害减少到最低程度。接受投诉的行政部门必须在一定期间内作出答复，如不予答复或答复不满足该公民对民事公益维护的要求，该公民才可以向人民法院起诉，请求司法救济。在审判阶段，由于公益诉讼的目的是为了维护国家利益和社会公众的民事权利，因此，当事人自由处分权受到国家干预的限制。例如，公益诉讼的原告如果要求撤诉，除因证据不足，被告承认错误并接受处罚外，凡事实清楚，证据确凿，被告明显违反法律，侵害国家利益，扰乱社会秩序的案件一般不准许撤诉。 （5）鼓励性。公民作为个人原告在胜诉后应得到国家的奖励。我国历来重视奖励揭发、检举违法行为有功的单位和个人，个人原告对侵害社会公众民事权利的行为以自己的名义提起公益诉讼胜诉后，理所当然应受到奖励。奖励资金来源于对侵害行为人的处罚。这种奖励制度的意义在于：一方面对分散的个体提起民事公益诉讼的原告诉诸司法救济，鼓励推动广大公众为国家利益和社会公众的民事公共利益而诉讼。另一方面，民事公益诉讼中的个人原告主要出于对正义的追求，这种追求正义的勇气和胆识及国家主人翁的责任感，应当弘扬，理应受到奖励。 （6）民事公益诉讼裁判的既判力的扩张性。民事公益的受害人并不一定直接参加诉讼，而是由国家机关或普通公民、公益组织代表民事公益受害人进行诉讼，这种代表资格不是依据被害人的选举或委托产生的，而是由法律规定的、授权的，无需征得被害人同意，也不可能征得其同意，因为他们是不特定的社会公众，人数和范围是不确定的。人民法院的裁判并不仅仅对参加诉讼的当事人有拘束力，对社会公众、特定的国家机关、公益组织均有拘束力，均产生法律效力。

三、构建我国民事公益诉讼制度的意义

（一）民事公益法律保护的盲区

民事公益法律保护存在盲区是构建我国民事公益诉讼制度的理论依据。民事公益法律保护制度包括民事公益实体法和民事公益程序法。民事公益实体法又称民事公益法。民事公益程序法包括本文所述的民事公益诉讼法和依行政手段维护民事公益的程序性规定。 民事公益法包括部分经济法的内容，其中有市场障碍排除法中的反不正当竞争法、产品质量管理法与产品责任法、消费者权益保护法等等；国家投资经营法中的国有资产管理法，国有企业破产法等等； 国家宏观调控法中的计划法、经济政策法、价格法等等。 民事公益法还包含部分行政法的范围。此外，民事公益法还包括部分民法的内容。有些侵害民事公益的行为可能并不属经济违法行为，也不属行政违法行为，而属民事侵权行为，与普通民事侵权行为相比，其侵犯的是民事公益。我国各部门法中及行政规章中关于维护民事公益的相关规定和内容，构成了我国民事公益法的基本框架。而我国的民事诉讼制度中却缺乏公民作为真正的权利主体，或者国家作为全民的代表，对实现民事公益权利寻求民事司法救助的程序保障。也就是说，我国的民事公益保护存在着整体性的诉讼盲区。

（二）实体法与程序法的关系

在社会生活中，规定实体权利义务的实体法总是和那些保障这些权利的程序法密切联系在一起，民事公益诉讼司法保护理所当然地应把民事公益实体法与民事公益诉讼法联系在一起。实体法与程序法是对立统一的关系，他们各自的属性决定了他们各自的区别和独立性，他们的相互联系在于静态的实体法通过程序才能体现，并在程序的动态过程中成为具有生命的、活的法律。实体权利的变化和发展必然促使程序法的调整，反过来程序法变化和发展也必然对实体权利产生影响。自由资本主义时期的商品生产，造就了自由资本主义的市场经济,也造就了以个人本位、契约自由、私权绝对为原则的近代民法, 与之相适应的具有资本主义民族色彩的辩论式民事诉讼，也就随之产生。垄断资本主义时期的市场经济，生产社会化、国际垄断组织的形成，以及国家垄断资本参与市场经济活动等新特点，引起了民法的现代化，出现了一些新的趋势， 从而导致了民法基本原则的变化和修正。民法的观念也产生了变化，即由个人本位向社会本位转变，增强了对公共利益和对弱者的保护意识。同一经济制度和历史背景下的民事诉讼制度也必然发生新的变化，以更好地实现实体权利，达到民事诉讼的目的。 我国社会主义市场经济改革制度和现代民法学的产生呼唤民事公益诉讼制度。我国社会主义的市场经济对民法现代化提出了新的要求。以公有制为主体，其它经济成份为补充的所有制形式，以按劳分配为主，按其它生产要素为补充的分配形式和将市场经济规律与国家宏观调控相结合的法制化管理手段，决定了我国现代民法在遵循传统民法的基本原则的同时，还应遵循以下原则：私法公法化和公法私法化相结合的原则，权力本位与社会本位相结合的原则，以及社会主义公序良俗原则。在上述原则的指导下，必然要求我们民法的立法应当体现保护国家利益、集体利益和社会公共利益，弱势群众利益，即体现对民事公益的保护。然而，与之相应的民事公益诉讼立法却存在盲区、空白，使体现社会本位的公共权利无法得到司法救济而日益苍白。

（三）构建民事公益诉讼制度的宪法依据

权力属于人民，保障公民的民主权利，实现人民群众当家作主，依法治国是我国宪法的原则。民事公益诉讼制度具体地实现了宪法的这些原则，并为实现这些原则提供了现实的途径和司法保障。其作用表现在：1、民事公益诉讼制度将保障我国公民参加对国有资产、社会公共事务的管理和监督，切实成为国家的主人。2、民事公益诉讼制度丰富了社会主义民主的形式，为公民民主权的行使提供了新途径。3、民事公益诉讼制度使公民监督国家公共事务管理的权利得到了司法保障。4、实施民事公益诉讼制度是依法治国的基础，它能极大地促进实现法治。

（四）我国民事公益广受侵害的客观表现及原因

我国民事公益广泛遭受侵害的严峻事实主要表现在以下方面：（1）污染环境；（2）破坏生态平衡；（3）侵害广大消费者权益；（4）危害社会公众生命和身体健康；（5）扰乱市场经济秩序，侵害民事公益；（6）不当处分公有资产，造成公有资产流失；（7）破坏社会公益事业（主要包括文化、教育、医疗、卫生、社会保障等事业）；（8）危害公共安全；（9）侵害其它民事公益。 造成我国民事公益广受侵害现象的原因是多方面的，其中以下两个方面是不容忽视的： 1、行政手段的缺陷。目前，对我国公民的民事公益权利的维护，主要是依靠行政手段来保障的。应当承认，行政管理活动对维护民事公益不仅发挥着不可替代的作用。然而，由于行政管理手段自身的局限性，决定其对民事公益保护的有限性，表现在以下方面：第一，民事公益侵权行为的普遍存在使行政管理机关管不胜管；第二，地方保护主义和部门保护主义的存在，严重地影响了行政管理行为的公正性；第三，行政部门的多头管理或互相扯皮，相互牵制或互相推诿、互相踢球；第四，经济至上，利益驱动不仅使一些市场主体见利忘义，也使一些行政管理者染上不正之风，甚至管理机关本身也实施侵害民事公益的行为；第五，行政权利无制约，容易滋生腐败；第六，行政管理职能的局限性，使其不可能涉及民事公益的方方面面。 2、民事公益法的可诉性缺陷。“法的可诉性是指法所具备的为了判断社会纠纷的是非而使纠纷主体可诉求于法律公设的判断主体的属性” 经济法的可诉性，即指经济法所具备的判断经济违法性或纠纷的是非而使主体可诉求于司法救济的基本属性。然而，在我国现行的经济法律法规中，不可诉现象大量存在，这就是经济法的可诉性缺陷。 大多数经济法规就经济权利及经济职权作了较为详细的规定，但包括诉权在内的补救权利却没有提到，形成了只有实体权利义务而无诉讼权利的情形。其它民事公益法也存在同样的问题。例如《反不正当竞争法》中规定：“国家鼓励、支持和保护一切组织和个人对不正当竞争行为进行社会监督”，但都没有规定上述主体向人民法院起诉的权利，又如，《民法通则》和《合同法》中都规定损害公共利益的行为或内容为无效，确无主张“无效”的权利主体法律的制度及相关程序的法律规定。明显造成了实体法与程序法的脱节而使实体法形同虚设。 顾培东先生指出“诉讼在本质上是对社会冲突进行司法控制的基本手段。在传统社会中，诉讼都以解决某种社会冲突为自身使命。换言之，当某种社会冲突大量出现，需要相应的解决手段时，一定的诉讼形式，便获得了产生的根据。”

四、民事公益诉讼的原则

民事公益诉讼的原则，是指贯穿于民事公益诉讼的始终，作为该领域里的内在精神，指导民事公益诉讼的立法、司法和民事活动的基本准则。具体的法律规定，始终是法律原则的演绎，而法律的原则则又隐含在具体的法律规定之中，决定着它们的走向。民事公益诉讼的立法和司法活动，除应遵循民事诉讼的基本原则外，还有区别于普通民事诉讼的，有其自身规律和特点的原则。这些原则主要有：公序良俗原则，当事人处分与国家干预结合原则，行政管辖权优先原则，奖励公民诉讼与滥用诉权之限制相结合原则。

（一）公序良俗原则

公共秩序和善良风俗合称公序良俗，它是现代民法的一项基本原则，在各国法律上均有明文规定，如法国民法典第6条：个人不得以特别约定违反有关公共秩序和善良风俗的法律。德国民法典第138条：违反善良风俗的行为，无效。日本民法典第90条：以违反公共秩序或善良风俗的事项为标的的法律行为无效。我国台湾民法第72条：法律行为，有背于公共秩序或善良风俗者，无效。 这一原则在我国现行法上已有体现。《民法通则》第七条规定民事活动应当尊重社会公德，不得损害社会公共利益；第五十八条规定民事行为违反社会公共利益的无效；《合同法》中也规定损害国家利益、社会公共利益的合同或内容为无效合同或内容。须注意的是，我国现行法因受苏联民事立法和民法理论的影响，未使用公共秩序和善良风俗字样。 按照私法自治原则，市场经济活动及其他民事活动，应由处于平等地位的当事人自由协商决定他们之间的权利义务关系，非因正当的重大事由，国家不应加以干涉。公共秩序和善良风俗，属于国家一般利益及社会一般道德准则，毫无疑问，属正当的重大事由。以公序良俗限制私法自治原则的范围，乃是罗马法以来所确认的法则。但在《法国民法典》制定时代，仅为契约自由原则的例外原则，其适用范围较窄。而今，公序良俗已成为支配私法全领域的基本原则。 公序良俗原则由于包含了法官自由裁量因素，具有极大的灵活性，因而能处理现代市场经济中发生的各种新问题，在确保国家一般利益、社会道德秩序，以及协调各种利益冲突、保护弱者、维护社会正义等方面发挥极重要的机能。 民事公益诉讼是顺应现代市场条件之要求的新型诉讼机制，建立该诉讼机制的目的就在于维护国家利益，社会公共利益和弱势群体利益。因此，公序良俗原则是民事公益诉讼的本质所在，而民事公益诉讼制度则是公序良俗原则的具体表现形式。

（二）当事人处分与国家干预相结合原则

人类在完成了“私力救济”到国家审判这一历史性转折后，便产生了当事人处分与国家干预之间的矛盾。 在民事公益诉讼中，作为享有民事权利的当事人，有权自由处分自己的民事权利和诉讼权利，但这种自由处分应当受到限制，即须以在法律允许的范围内，不损害国家利益、社会公共利益和弱势群体利益为前提，否则国家权力就要对其进行干预。从某种意义上说，整个民事公益诉讼的过程，就是国家通过人民法院、人民检察院从社会公益出发干预诉讼活动，以协调和统一当事人处分与国家干预二者间的关系。因此，当事人处分与国家干预彼此对立和制约，相互关联和协调，从而构成整个民事公益诉讼的内在矛盾运动，推动着诉讼进程。法律通常承认权利主体在一定程度上支配自己实体权利的自由意志的存在，具体表现在主体既可以实际地实现这种权利，也可以放弃，不行使这种权利。诉讼实质上是权利主体为实现实体权利的特殊手段，在民事公益诉讼终结前，实体权利的归属和内容处于不确定状态，主体可以依法决定行使或放弃，这种支配的自由性是当事人处分自己实体权利的依据。在承认民事公益诉讼中当事人处分权的同时，又必须强调国家干预的作用，而且与普通民事诉讼相比，国家干预的因素更为突出。“公益”与“私益”是两个相互对立的概念，普通民事诉讼强调私法自治，奉行个人权利本位，而民事公益诉讼则突出社会责任本位，强调公共利益至上。设立民事公益诉讼机制的目的，就在于“私益”与“公益”发生冲突时限制私权的滥用，使不当行使的私权得到抑制，使国家利益、社会公共利益和弱势群体利益得到维护，使二者达到平衡与协调。

（三）行政管辖权优先原则

国家行政机关，作为维护国家利益、社会公共秩序的公共职能部门，对侵害国家利益、社会公共秩序、社会公共利益的不法行为具有管理、处罚的职能和义务。民事公益诉讼的司法管辖权在于督促行政公共职能机关积极、正确行使行政职权，是在行政管理不能有效发挥作用时，对社会公众作为公益权利主体的司法救济手段，其目的在于有效维护国家利益和社会公共利益。它既是对行政权的监督，又是一种补充。由于行政机关的公共职能部门在维护公共利益具有专业性、主动性、及时性的特点，公民或公益组织在提起民事公益诉讼之前，应首先向行政机关的公共职能部门投诉，该部门可根据投诉立即采取措施，采用法律赋予的权力和专业手段，及时制止不法行为，使其对国家和社会造成的损失减少到最低限度。也可以决定同公民或公益组织作为共同原告提起民事公益诉讼。当该行政职能部门怠于行使职权或不正确和有效地行使职权时，方可起动民事公益诉讼程序作为司法救济。特定的国家机关在决定提起民事公益诉讼时，也应当考虑行政管辖权的优先问题。

（四）奖励公民诉讼与滥用诉权限制相结合原则

公民以自己的名义对侵害国家利益、社会公共利益和弱势群体利益的行为提起民事公益诉讼仅靠公民自己对惩恶扬善，维护公益的社会正义的追求是远远不够的。此类诉讼中的被告往往是具有一定财力、物力的企业或法人，具有“集团性侵害”的强势特征，而被侵害的利益主体往往是分散的，弱势的。高额的诉讼费用，复杂的调查、取证工作，甚至来自被告的压力、打击报复等因素，足以使个体公民望而生畏，知难而退。因此，不依靠一定的法律援助和物资鼓励，公民个人很难发挥原告的作用。两倍、三倍的赔偿是美国为了奖励个人诉诸司法救济而采取的政策。 因此，在民事公益诉讼中，对败诉的被告实行重罚，并从罚金中提取一定比例用于对公民原告的奖励是非常必要的一个方面。 另一方面，为维护被告的合法权益，对滥用诉权的个人原告或公益组织进行遏制也是不可缺少的。在民事公益诉讼中，由于普通公民和公益组织认为被告的行为侵害公益时，均可提起民事公益诉讼，如果原告滥用诉权，被告的合法权益很难保障。原告滥用诉权可能出于故意或过失。为此，应采取相应之措施，一则防止原告滥用诉权，二则体现奖惩平衡。这些措施主要有：（1）建立预审制度，严把受案关；（2）设置前置程序，通过行政手段解决问题；（3）对恶意滥用诉权的原告设定法律责任，进行必要的制裁；（4）无直接利害关系的原告无权申请法院对被告采取财产保全措施。

五、民事公益诉讼的本质

（一）民事公益法是公法介入私法的产物

公、私法的区分始于古罗马。法学家乌尔比安首次将法律区分为公法与私法。他认为，“公法是有关罗马国家稳定的法，即涉及城邦的组织和结构”，“公法见之于宗教事务、宗教机构和国家管理机构之中”。而私法是调整公民个人之间的关系，为个人利益确定条件和限度，“涉及个人福利”。乌尔比安还企图在司法实践中证明“公法”与“私法”是两个“各自独立”、“互不干扰”的法律部门。 这种法律的区分方法后来为查士丁尼的《法学总论》所采纳：“法律学习分为二个部分，即公法与私法，公法涉及罗马帝国的政体，私法则涉及个人利益”。 但这种区分和近代的公法与私法并非同一概念。至近代以来，由于市场经济的发展，平等价值在社会中得到了极大的扩张，相应地私法也得到了极大的发展。近代民法确定了三项原则，即自由平等原则、所有权绝对原则和契约自由原则，这些原则都是私法平等价值的具体扩展，是对罗马法价值内涵的继承。 宪法和宪政奠定了近代公法的价值内涵， 公法的目的是为了维护秩序的稳定，但实现这一目的时并不是任意的，它必须符合宪法以维护平等权利和个体私权为前提所确定的价值。公共利益的基础是个体权利，无数个体权利的集合形成了公共利益，这是公法在价值上的私法化。随着现代生产力和社会经济的发展，市场的优势地位和垄断现象逐渐增多，导致了私法体系中平等价值秩序的紊乱，私法已不能显示其规范的作用，这就需要借助公权来保障私法价值的统一，这就是公法介入私法。公法介入私法的目的是为了实现私法的平等价值，为了维护私法的基础地位，而不是削弱它的地位，是对现代经济条件下私法制度缺陷的补充。因此，被公法介入的私法仍然是一种私法本位的制度形式。民事公益法律保护制度，正是建立在民法及民事诉讼制度基础之上的公法对私法的介入。这种介入是有条件的，只有当民事主体（公益诉讼的被告）的私权行使侵犯了社会不特定多数个体的扩散的权利，而分散的个体无力实现自己的私权时，国家才以公权的形式予以干预，其目的仍然是要维护私权的平等价值。因此，民事公益法是现代经济条件下，公法介入私法的产物。 然而，作为介入私法的民事公益法自身的属性当属公法性质，且具有相对的独立性。民事公益法应当涵盖部分经济法的范围，因为许多侵害民事公益的行为是违反经济法的行为。与民商法和民事诉讼法的“个人本位”精神不同，经济法固有的基本价值取向是社会本位，侧重于从社会整体角度来协调和处理个体和社会的关系，注重社会总体的经济公平；在效率问题上同时注意个体、团体、社会乃至全人类的效率和利益，眼前、长远乃至子孙后代的效率和利益；在秩序问题上同时兼顾个体自由、权利与他人的自由、权利，以及与社会的正常运行发展之间的关系。 此外，民事公益法还包涵部分行政法的内容和部分民法的内容，且都是体现社会本位精神的。

（二）民事公益诉讼与三大诉讼制度之间的关系

1、民事公益诉讼与民事诉讼之间的关系

民事公益诉讼与民事诉讼之间关系应当取决于民事公益法与民法之间的关系，因为二者在具体任务上的分工分别是民事公益法与民法各自调整范围划分的派生。从前述内容中可以看出，民事公益法是公法介入私法的产物，是对民法的补充和充实，因而从此意义上说民事公益法属民事法律制度的范畴。建立在实体法基础之上的程序法，其范畴的划分也应当是相对应的。因此，民事公益诉讼应当是民事诉讼制度的补充和完善，因为它是国家公权介入为保护社会公众的民事权利而设置的解决争议的司法救济手段。我们可以将此类案件作为一个专门领域的问题来看待，故民事公益诉讼是民事诉讼中的专门程序。“专门诉讼程序也称部门诉讼程序，是理论上对某种类型的诉讼程序形式的一般称谓”。“是专属于某一社会部门领域的诉讼形式”。 民事公益诉讼与其它普通民事诉讼的联系在于它们同属于民事诉讼的范畴，它们所解决的问题，都对人民法院通过对原告的请求进行审理，对具有民事权利、义务内容法律关系中的争议进行确认，并依法予以保护的司法程序。民事公益诉讼与其它普通民事诉讼的不同点在于：（1）诉讼的目的不同，前者是为“社会公益”而诉，后者是为个体的权利而诉；（2）提起诉讼的主体不同，前者可以是与案件无直接利害关系的人或组织、机关，而后者必须是与案件有直接利害关系的民事主体（公民、法人或其它组织）；（3）原则不同，前者除遵循民事诉讼的基本原则外，还应遵循具有其自身特点的特别原则（前述内容中已作详细论述）。

2、民事公益诉讼与刑事诉讼的关系

民事公益诉讼与刑事诉讼的相互联系主要在于：一是二者均体现国家利益和社会公共利益。二是二者均可以由国家公诉机关提起诉讼。三是二者的相互转化和渗透。许多犯罪行为本身就是对民事公益的侵害行为，只是程度更重罢了，而民事公益侵害行为随着程度的加重或情节的加重可以转化为刑事犯罪。由此，决定了民事公益诉讼与刑事诉讼的相互渗透和转化：第一，民事公益诉讼中可以发现犯罪行为；第二，民事公益诉讼与刑事诉讼的承继转换，在民事公益诉讼中发现有犯罪行为，则中止诉讼，将案件移送刑事审判，待解决犯罪者的刑事责任后恢复民事公益诉讼，且刑事诉讼中认定的证据，查明的事实及作出的判决对民事公益诉讼具有既判力和拘束力；第三，刑事诉讼中可以附带民事诉讼。 民事公益诉讼与刑事诉讼的区别在于：（1）解决问题的性质不同，前者解决民事争议，区分民事责任和对侵权行为进行制裁的问题，后者解决对犯罪的认定及对犯罪进行刑事处罚的问题；（2）诉讼目的不同，前者是为维护社会的民事公益，后者则是通过惩罚犯罪，保护人民，维护社会秩序；（3）提起诉讼的主体不同，前者除允许代表国家的公诉机关外，还允许与案件无直接利害关系的公民、组织提起，而后者只能由代表国家的公诉机关（刑事自诉除外）提起诉讼；（4）原则不同，前者强调当事人处分与国家干预相结合原则，后者则完全是国家干预原则，不存在当事人的处分问题。

3、民事公益诉讼与行政管理、行政诉讼、行政公益诉讼的关系

民事公益诉讼与行政管理活动相互联系的基础在于二者所维护的客体在一定程度上是重合的。动用行政权力，对公共事务进行管理，为社会公众提供公益服务和对社会公益进行维护，是行政机关的基本职能之一，而民事公益诉讼的目的也正是为了维护社会公益。 民事公益诉讼与行政管理的主要区别：（1）主体的范围和行为的性质不同，前者是公诉机关，公民或组织以及民事公益侵害人在人民法院的主持下依法进行的司法活动；后者则是行政管理机关与管理相对人之间的执法活动。（2）特点不同，前者表现为法定性、规范性、原则性；后者表现为灵活性、迅捷性和实效性。（3）责任形式不同，前者对被告所产生的责任形式通常是赔偿损失、停止侵害、消除危险、恢复原状、罚款等；后者对行政管理相对人产生的责任形式往往是停业整顿，吊销营业执照、罚款。 民事公益诉讼与行政诉讼的区别：（1）主体范围不同，前者中无行政机关参与；后者中则无与案件无直接利害关系的公民和组织参与，也无公诉机关参与。（2）诉讼目的不同，前者是为维护社会公益，制止、制裁不法侵害行为而诉。后者则为解决行政管理相对人与代表社会公共利益的国家行政机关行使行政职能的管理活动之间的争议而诉。应受行政处罚的当事人（原告）往往是侵害社会公共利益的一方。（3）举证责任不同，前者实行谁主张谁举证与一定条件下的被告举证相结合原则，后者则实行举证责任倒置原则，即由被告举证。（4）诉讼前置程序不同。前者在涉及行政管理客体与民事公益诉讼客体相重合的情形下，实行先举报或控告，若该行政机关不受理或不能有效处理时，方可提起诉讼；后者中部分行政案件要求先行复议，对复议结果不服，才可提起诉讼，有些案件也可以直接提起诉讼。 民事公益诉讼与行政公益诉讼同属于公益诉讼，其共同主要如下：（1）起诉主体相同，为公民、公益组织或特定的国家机关；（2）维护的利益同为公益；（3）起诉均以侵权损害的客观后果和现实威胁为前提。二者的不同点在于：（1）被诉的主体（被告）不同，前者诉行政机关以外的侵权行为人，后者诉国家行政机关；（2）诉讼所确认的实体法律关系不同，前者为民事法律关系，后者为行政法律关系。

（三）民事公益诉讼制度与集团诉讼制度、代表人诉讼制度的比较

集团诉讼肇端于英国，植根于19世纪英国的衡平法。早期英国衡平法法院为避免重复诉讼时，把所有与该争执的诉讼标的有关的利害关系人强制合并起来作为该案的共同当事人，并指出受判决拘束的所有人的姓名。 17世纪末18世纪初，英国又产生了一种代表诉讼（representative action），可以认为这种代表诉讼就是今天集团诉讼的前身。 美国对代表诉讼进行改造，将集团诉讼规定于1938年的《联邦民事诉讼规则》之中，扩大了诉讼的适用范围，20世纪60年代，美国大多数州民事诉讼规则也以此为模式作了修改和补充，标志着集团诉讼进入更加成熟的阶段。 为适应民事纠纷群体化的现实，我国在借鉴美国的集团诉讼和德国、日本的选定当事人制度的基础上，于1991年《中华人民共和国民事诉讼法》中设立了具有我国特点的诉讼代表制度，从而进一步发展和完善了我国的共同诉讼制度。我国有的学者没有将代表人诉讼与国外的集团诉讼作严格区分。例如“代表人诉讼，是指当事人一方人数众多，由其中一人或者数人作为代表人进行诉讼。英国和美国的集团诉讼，日本的选定当事人诉讼，德国的团体诉讼等，都属于这种性质的诉讼。” 代表人诉讼的特征通常认为有以下几点：（1）当事人一方人数众多，不可能每个人都参加诉讼；（2）众多当事人处于相同情况，全体成员有共同的利害关系，但又属于非法人团体；（3）由诉讼代表人代表全体成员的利益进行诉讼；（4）人民法院的裁判对众多当事人具有法律效力。 其实，我国的诉讼代表人制度与美国的集团诉讼是既有共同点又有区别的，其共同点主要有三点：（1）权利人推选代表代为诉讼；（2）可以在没有明确主体权利人的情况下起诉；（3）判决结果对参加登记的权利人发生效力。主要区别如下：（1）美国的集团诉讼强调多数权利人在同一法律问题或事实问题上的联系，我国诉讼代表人制度则强调诉讼标的是同一种类，只要求诉讼争议和法律关系的性质相同，不要求基于同一事实和法律上的产生原因；（2）代表制度的内容有区别，美国的集团诉讼的诉讼代表人可以是选任产生的，也可以是默示认可的，我国的代表人诉讼强调代表人必须是选任产生的。 民事公益诉讼与集团诉讼、代表人诉讼既有共同点又有不同点。共同点在于：（1）当事人一方人数众多，众多的权利人不直接参加诉讼，而由代表人代为诉讼；（2）众多的当事人之间具有某种联系，但不是有组织的团体；（3）人民法院的裁判结果对众多的当事人具有普遍约束力。不同之处主要在于：（1）前者的代表人所代表的权利人是不特定的社会公众，后者的代表人所代表的权利人虽然人数众多，但有明确的范围，并经登记后确定；（2）前者的代表人作为原告的资格依法律规定而授予，可以是公诉人（检察机关），也可以是公民或公益组织；后者的代表人不可能是国家机关，只能是当事人之中的公民，且其代表人的资格依当事人选任和默示取得；（3）前者的代表人为不特定公众的利益而诉讼，后者的代表人为自己和委托人的利益而诉讼；（4）前者的代表人作为原告，可以是与案件无直接利害关系的公民，且对其起诉设置了前置程序限制和一定的诉讼权利的限制，并可在胜诉后获得人民法院判决的奖励，后者的代表人无诉讼权利的限制，也无胜诉后人民法院判决的奖励；（5）前者中人民法院的判决结果对权利人所产生的利益是抽象的、间接的，裁判结果的效力范围也是广泛的、不特定的社会公众，既判力扩张的范围是无限的；后者中人民法院的裁判结果对权利人所产生的利益是具体的、直接的，裁判结果的效力范围是特定的，既判力的扩张的范围是有限的。

结语： 民事公益诉讼的范畴，是民事公益诉讼理论研究的基础。本文对民事公益诉讼范畴及相关概念的界定是尝试性的，许多观点尚需进一步成熟，许多内容尚需进一步完善。尽管笔者学识浅薄，所提出的观点可能是片面的，所作的论证也是粗糙的，但笔者深信，对民事公益诉讼理论的研究，必然对我国民事诉讼制度的变革产生深远的影响。任何新的法学理论的建立都需要法学理论者的反复论证和法律实务界艰苦卓绝的努力，笔者撰此文，不过是抛砖引玉，以求为我国诉讼制度的发展和完善尽点微薄之力，望广大同仁批评、指正！

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