森林生态效益补偿机制与公民环境权保护

张小罗 周训芳 （中南林学院 法学院，湖南 长沙410004）

摘要：我国森林生态效益补偿机制的建立，是国家重视和保护公民环境权的有力措施。《森林法》规定的生态效益补偿基金，奠定了森林生态效益补偿机制的法律基础。为进一步保护公民环境权，国家应加强环境法治，保障森林生态效益补偿机制的有效运行。

关键词：森林生态效益补偿机制；公民环境权；法治

The Compensation to Forestry Ecological Benefits and the Protection for Citizens' Environmental Rights ZHANG Xiao - luo, ZHOU Xun - fang (Faculty of Law, CSFU, Changsha, Hunan 410004 China)

Abstract: The establishment of compensation mechanism for ecological benefits of forest in China is an effective step of paying attention to and protect citizens' environmental rights by the state. The compensation funds for ecological benefits of forest provided by the Forest Law has laid a legal foundation for the compensation mechanism. In order to further protect citizens' environmental rights, the state should enhance the consciousness of rule of law in environmental matters and ensure a good functioning to the compensation mechanism.

Key words: compensation mechanism for ecological benefits of forest；citizens' environmental rights；rule of law

所谓森林生态效益补偿机制，是指国家为保护森林、充分发挥森林在国土保安和环境保护中的生态效益而建立的，通过国家投资、向森林生态效益受益人收取生态效益补偿费用等途径设立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的森林的营造、抚育、保护和管理的法律制度。1998年，九届全国人民代表大会常务委员会第二次会议修改制定了《森林法》，该法第一次以法律的形式明确规定了森林生态效益补偿基金制度。2001年，国家林业局会同中央财政部选择了11个省区的685个县和24个国家级自然保护区作为森林生态效益补偿基金的试点单位。这是我国探索建立森林生态效益补偿机制的良好开端。森林生态效益补偿法律制度，是国家保护环境、保障公民环境权的有力措施，体现了当代中国环境法律的价值取向。

1 协调权利冲突——森林生态效益补偿机制的价值动因

正如美国著名法学家德沃金所言，“在所有承认理性的政治道德的社会里，权利是使法律成为法律的东西。”[1] 自第二次世界大战结束以后，随着国际人权运动的发展与人权理念的普及，保障人权、促进人权已经逐渐成为人们评判一项法律制度之正当性、合理性的主要标准之一。但是，人权具有广泛性，人权形态各异，在特定条件下，相互之间会发生权利冲突。一种合理的社会制度不仅要确定各种人权的正当性与合理性，而且要确立一种有效的人权保障机制，协调它们之间的相互关系。公民环境权是一种建立在可持续发展理念基础上的新型人权，与传统法律中的人权形态产生了权利冲突。森林生态效益补偿机制的建立与发展，从其内在的价值取向而言，正是想协调诸种人权形态之间的权利冲突。具体而言，主要是协调公民环境权与生存权、发展权之间的冲突。 环境权的有无，关系到权利主体的生存基础。在人类社会发展之初，由于对自然认识水平低下，环境资源被看作是一种取之不尽、用之不竭的任何人都可无偿使用的自由财产，反映在传统的民法理论中，则认为大多数环境资源是无主物，按传统民法理论，对无主物则实行先占原则，先占者可无偿使用该无主物，因此，采伐原始森林中的林木、狩猎、向土地、水域和大气排污等危害环境的行为，成为了一种“自然权利”。随着环境污染的日益加剧，“生态危机”成为威胁人类生存和制约经济发展的直接因素，人类才开始对环境有了比较清醒的认识：环境资源是有限的，环境与人类的命运息息相关，人类应该尊重自然，与自然和谐相处，只有保护生态环境，才能使人类生活在舒适的环境中。环境权的发展过程，也是人类对人与自然的关系的认识发展的过程。伴随着人类生存危机的日益加剧，环境权作为协调人与环境关系的思想认识成果得以巩固和发展。在法治社会中，环境权的剥夺和丧失必然意味着权利主体不能继续生存或健康发展，谁侵犯这种权利都应当受到法律的约束。正因为环境权对社会与个人都具有如此重大的价值，《人类环境宣言》明确宣示：“人类有在过尊严和幸福生活的环境中享受自由、平等和适当生活条件的基本权利并且负有保护这一代和将来的世世代代的环境的庄严责任。”1989年12月颁布的《中华人民共和国环境保护法》第六条也规定，一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。而森林生态效益补偿机制的建立，正是为了更好地维护公民的环境权。 生存权是公民最基本的权利。生存权包括两个方面的内容：一个是生命权，即人的生命非经法律程序不得受到任何伤害和剥夺；一个是生命延续权，即人作为人应当具备的基本生活条件。如衣、食、住、行等方面的物质保障。人只有先活下来，才能有尊严的活着。所以，生命权是生存权的基础，生命延续权是生存权的目的，并构成作为人类群体权利的发展权的基础。马克思曾经告诉我们，“我们首先应当确定一切人类生存的第一个前提就是一切历史的第一个前提，这个前提就是，人们为了能够‘创造历史’，必须能够生活，但是为了生活，首先应需要衣食住以及其它东西。”[2] 人的需要首先是衣、食、住、行，然后才能从事政治、科学等社会活动。因此，生存权是最基本的人权。 而发展权是“从基于满足人类物质和非物资需要之上的发展政策中获益并且参与发展过程的个人权利，又是发展中国家成功的建立一种国际经济新秩序，亦即清除妨碍它们发展的现代国际经济关系中固有的结构障碍的集体权利”。[3] 概括地说，发展权是指各国尤其是发展中国家在经济、社会、文化、教育、卫生和社会福利等各方面的全面发展的权利，是生存权的必然要求。因此，发展权同样也是最基本的人权，是基本人权菜单的一个有机的组成部分。 环境权与生存权、发展权是一个矛盾统一体。当今世界，由于环境问题的日益严重化，因污染导致的疾病正威胁并剥夺着当代人的生存与发展。如果不切实保障环境权，那么人类的生存与发展前景也会随着生态环境的恶化而变得日益黯淡。我国广大的生态公益林区，大多是贫困地区，贫穷依然是一个严峻的问题，生态公益林区居民中的相当一部分人面临着生存危机。我国的生态公益林大多分布在西北、华北、西南等地的边远山区、江河源头、水库周围、风沙沿线、黄河沟壑和石质山区。这些地区是经济贫困的欠发达地区。据国家林业局1998年对全国4200个国有林场调查统计，如按国家规定的贫困县标准划分，属于贫困地区的林场有2772个，占国有林场总数的66%。[4] 这些贫困林区的居民面临着生存危机，为了生存，他们采伐甚至滥伐林木。这在很大程度上破坏了环境，影响了森林生态效益的发挥，最终必然会侵害公民的环境权。 “为了从破坏中保护环境，我们具有支配环境，享受良好环境的权利；对于随意污染环境、正在妨碍我们的舒适生活或者想要加以妨碍的人，我们基于该项权利，具有要求排除活防止这种妨碍行为的请求权利。”[5] 但是，由于林区的特殊经济条件，不允许林区居民采伐林木，其生存权与发展权势必无法保证。在这种情况下，环境权与生存权、发展权都有其存在的合理性与必要性：良好环境是人类生存与发展的基本条件，生存权是人享有其它权利的前提和基础，发展权是一项不可剥夺的集体人权。为保护林区居民的生存权与发展权，有时会影响到整个社会的公民对环境权的享有。反之，为保护公民的环境权，却又可能影响到一部分人的生存权与发展权。以保障公民环境权为价值取向的环境法律制度，经常会在这种两难困境中陷入尴尬，因而保护环境的法律机制在事实上也可能在林区得不到有效实施。例如，我国虽然有《刑法》、《森林法》等保护森林的法律、法规、解释或通知，但均未能有效地发挥作用。 理论界通常从森林三大效益的比较分析的角度来看待森林生态效益补偿机制建立之合理性。人们普遍认识到，森林兼具有经济效益、社会效益与生态效益等三种效益，其生态效益价值远远超过了森林作为木材等产品的经济价值。中国林业科学院热带研究所一项达到国际先进水平的研究表明，森林的生态效益是其经济效益的七倍。森林生态效益补偿机制，正是为了协调处理三者的关系，以及在此基础上协调和解决环境权与生存权、发展权的矛盾而设立的。通过这种机制，国家对生态公益林的经营者的经济利益给予合理的补偿，使经营者的生活和生产经营得以维持和发展，并维护了他们的生存权和发展权；同时，由于林区居民的生存权、发展权得到了保障，生态环境得到了，反过来又维护了公民的环境权。因此，就现代法律制度的终极价值取向而言，协调环境权与生存权、发展权的冲突乃是这一制度产生与发展的价值动因，也是其正当性与合理性的法理依据之所在。

2 完善财政体制——建构森林生态效益补偿机制的物质基础

众所周知，“人权”包括三个层次，即应有权利、法律权利和实在权利。由应有权利向法律权利的转化主要通过国家立法来实现，而从法律权利向实在权利的转化则必须有物质条件的保障。马克思曾经说过，“权利永远不能超出社会的经济结构以及由经济结构所制约的社会文化的发展”。[6] 我国的法理学家们也认为，“任何权利都受到本国经济条件的制约，经济停滞，人权也不可能得到实现。”[7] 为保障人权，协调环境权与生存权、发展权之间的矛盾，就必须建构其相应的经济机制，提供相应的经济条件。为了充分发挥森林的生态效益，客观上不允许当地居民通过过度开发森林资源的手段来发展当地的经济，以改善其生存状态，但是其生存权与发展权又必须得到保障。为了解决这种两难困境，唯一合理的方式就是通过国家运用财政补偿的手段扶持。可以说，国家财政是维护林区居民生存权与发展权等人权的物质基础。在这个问题上，我们可以借鉴国外的森林生态效益补偿工作经验。当今世界各国中，往往经济发达国家同时也是林业发达国家，它们一般都很注意发挥森林的生态效益作用，重视对森林生态环境的投入，其主要办法是通过政府对林业的补贴或征收生态效益补偿费。例如，法国建有森林基金，有国家政府支持，从收益团体直接投资建立特别用途税及发行债券等方式开辟林业基金来源渠道。奥地利政府对林业地扶持力度很大，可以说奥地利林业是高投入的林业。联邦政府每年对林业的投资达50亿先令。为了创造更接近自然状态的森林，奥地利鼓励小林业主不生产木材，只要其经营的森林达到接近自然林状态，可以得到相当于木材生产收入额的补助。在日本，森林法明确规定，国家对于被划为保安林（生态公益林）的所有者加以适当补偿。同时，要求保安林收益团体和个人承担一部分补偿费用。瑞典森林法也规定，如果某林地被宣布为自然保护区，那么该地所有者的经济损失将由国家给予充分补偿。英国设立森林林业基金，主要由国家拨款投资发展造林。国外的成功经验显示，财政是充分发挥森林生态效益的物质基础。只有国家财政支持，才能真正保障公民的环境权、生存权和发展权。 我国是社会主义国家，保护与促进人权的我国社会主义法制的既定价值取向。在诸种人权形态中，环境权与生存权、发展权都是公民不可或缺的人权，它们之间也具有内在的统一性。为此，建立森林生态效益补偿机制也已经成为我国政府的既定方针。但是，要确保这一机制落到实处，关键仍然在于完善我国的财政体制，为森林生态效益补偿机制的建立奠定坚实的物质基础。具体说来，我国政府可以从如下两个方面继续发展与完善这种制度：第一，由全国人大或全国人大常委会立法，开征环境保护税。在现代社会，由于工业的过度发展与生态环境的严重破坏已经成为一种既定的事实，优越的环境已经成为必须通过政府的各种得力措施才能得到享受的公共产品。既然这种公共产品只能由政府提供，那么公民在享受这种产品时也必须支付相应的代价，因为政府本身并不是生产者，其权力的运作必须支付相应的成本，这种成本必须由公民以纳税的方式来承担。所以，在现代社会，国家开征环境税显然具有正当性与合理性。第二，必须保证国家开征环境税的收入得到专款专用。“取之于民，用之于民”，是我国税收法制的基本精神。既然国家已经通过税收政策向受益者收取补偿费，就必须确保这种付费物有所值，实现其应有的功能，达到其既定的目的。第二，建立合理的财政体制。森林生态效益补偿机制是一种法定的经济手段，它的主要形式是通过财政收支的转移，对林区居民予以经济补偿。鉴于森林生态效益涉及范围非常广泛，在全国范围之内进行生态效益的合理调剂是很有必要的。我国中央财政设立森林生态效益补助基金，体现了我国政府的高瞻远瞩，是改善人民生存环境提高生活质量、维护人权的有力措施，只是这一措施还需要进一步明确化，而且为了改善生态环境计，我国的生态林面积与区域都有待进一步增加。为了在局部区域之内也能够有效地改善生态环境，为某些区域内的民众提供具有地区性的公共产品，加强地方财政对于森林生态效益补偿机制的资金投入，并使之进一步法制化，也是很有必要的工作。

3 依托法治——完善森林生态效益补偿机制的制度基础

森林生态效益补偿机制的启动意味着占我国森林面积30%多的公益林管护开始纳入了国家公共财政支出预算，对改善人民生存环境，提高人民生活质量有重要作用。实行生态效益补助基金政策，也为我国林业生态建设提供了强有力的政策保障和资金支持，为实现林业跨越式发展注入了新的动力，它将从根本上改变长期以来我国防护林、特种用途林保护和管理的被动局面，为持续经营管理好生态公益林奠定坚实而稳定的基础。实行森林生态效益资金补助，不仅仅是为森林资源的保护管理提供资金来源，实质是对森林生态效益价值的承认，是从根本上解决林业发展的动力和机制问题。从人权的角度来说，建立森林生态效益补偿机制，为公民享有环境权、生存权和发展权提供了保障。但是，“法是确定和保障人权的有力工具”，“人权只有得到法律的确认和保障，才能真正实现”。[7] 从治国的实践经验来看，只有依靠法治才能保障一项制度的长期存在与有效运作。关于依法治国、建设社会主义法治国家问题，江泽民同志在党的十五大报告中有过一番精彩的阐述：“依法治国就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务、管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使制度和法律不因领导心态改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。” 对于森林生态效益补偿机制而言，要保证其长期有效的运作，确保其不随领导人看法的改变而改变，达到有效地协调公民的环境权、生存权和发展权之间的矛盾，确保公民诸种人权最终实现的目的，就必须从制度建设的角度高瞻远瞩，使之依托于法治来巩固其制度基础。具体来说，以下几项措施的确立与完善，对于森林生态效益补偿机制的建立与完善是不可缺少的： 第一，政府对林区的经济补偿要实行法治化。国家及地方政府要建立健全防护林和特种用途林补助资金管理办法和制度。各地区要严格执行《森林生态效益补助基金管理办法》，并结合实际情况，制定实施细则。坚持依法治林，切实按《森林法》和《森林法实施条例》的要求，确保补助资金管理制度化规范化，法制化。对补助资金的使用要加强监督检查建立资金使用违规违纪的责任追究制度。财政拨款制度也要法律化、制度化。 第二，完善有关森林生态效益补偿机制的立法决策程序。我国可以在森林生态效益补偿机制的有关立法决策程序中，引入立法听证制度。立法听证是立法主体在立法活动中进行有关涉及到公民、法人或其他组织的权益的立法时，给予利害关系人发表意见的机会，由立法主体听取意见的程序的法律制度。[8] 进行森林生态效益补偿机制的立法时，要广泛听取林区居民的意见，充分了解事实、了解林区居民的意愿，在广泛听取各种意见的基础上集思广益、正确决策。这样的立法，既可以兼顾民主与效率，又可以预防立法的偏颇与缺乏，从而保证法律的合理性、可行性，提高立法质量。毫无疑问，进行立法听证是一种有效的宣传手段，在听证过程中，广大林区公民积极参与，实际上也是对立法法案的宣传过程。这不仅使林区居民的真实意愿有了表达的途径，还可使公民对立法有了进一步了解，增强对法案的认同感。这也为法案通过后获得最广大的林区居民的自觉遵守创造了条件。因此，我国在进行环境立法时，应提高公众参与程度，广泛听取林区居民的意见。

参考文献： [1]［美］德沃金;[中]信春鹰.认真对待权利[C].北京:中国大百科全书出版社,1998:21. [2]马克思恩格斯全集(第3卷)[C].北京:人民出版社，1972:31. [3][日]仁藤一,池尾隆良.“环境权”的法理[C].大须贺明.生存权（文献选集日本国宪法第7卷）[C].三省堂,1977:205. [4]徐信俭.关于建立森林生态效益补偿基金的思考[J].林业经济,2000(4):54. [5][美]斯蒂芬.P.马克斯.正在出现的人权：八十年代的新一代人权[J].法学译丛,1987(4):60. [6]马克思恩格斯选集(第3卷)[C]. 北京:人民出版社,1972:12. [7]李龙.法理学[M].武汉:武汉大学出版社,1996:265. [8]汪全胜.立法听证研究[M].北京:北京大学出版社,2003:3. 张小罗（1972—），女，湖南望城人，武汉大学法学院硕士研究生，中南林学院法学院讲师，主要从事法理学和环境资源保护法学研究。 1